某矿业公司诉某铁路公司、铁路某局、某项目部、某指挥部财产损害赔偿纠纷案-矿业权合法压覆以直接损失补偿为一般原则
（2019）最高法民终1793号
人民法院案例库 入库编号：2023-11-2-043-001
关键词
民事/财产损害赔偿/矿业权/合法压覆/补偿范围/直接损失
基本案情
某矿业公司诉称：某矿业公司是大西沟铁矿的采矿权人，2015年底通车的张唐铁路，压覆了大西沟铁矿。某矿业公司自2013年3月被要求停产至今，损失巨大。某铁路公司作为张唐铁路的所有权人、项目建设用地的“新的土地使用权人”，为张唐铁路压覆补偿的责任主体；铁路某局负责张唐铁路的建设，并负责确定压覆补偿范围，其作为建设单位负有与某矿业公司签订补偿协议的法定义务；某项目部由铁路某局设立，负责具体实施张唐铁路的建设、拆迁和补偿工作；承德市人民政府成立某指挥部，负责领导张唐铁路承德境内征地拆迁及地方协调工作。因此，四被告对张唐铁路压覆造成的损失负有法定赔偿责任。故请求判令：1．四被告向某矿业公司支付因张唐铁路压覆造成的实际损失共计620525788.07元，包括：采矿权价值损失221588500元、勘查投资费用5049200元、设备设施投入279485022.75元、环境治理保证金4522500元、征山占地费5040696元、因压覆停产裁员支付的补偿款5506697.29元、因压覆停产至今的维持费用17148000元（暂计算至2015年8月31日）、贷款利息损失51158922.03元（暂计算至2015年9月30日）、评估费280000元，以及6个月的预期收益损失30746250元。2．本案诉讼全部费用由四被告承担。
某铁路公司、某项目部辩称：1．某矿业公司并非本案适格原告，因《采矿许可证》过期，某矿业公司已丧失对大西沟铁矿享有的采矿权。2．某铁路公司并非本案适格被告。某铁路公司系张唐铁路的投资建设单位，但张唐铁路的建设管理工作的实际实施者为某项目部，张唐铁路压矿补偿工作的具体实施者为某指挥部。故本案被告应为某项目部和某指挥部。3．张唐铁路在实施压矿补偿工作的过程中依法合规，之所以未能及时向某矿业公司支付压矿补偿费用，是因某矿业公司不认可某指挥部根据相关评估结果确定的补偿项目及补偿数额。4．依据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）等规定，某铁路公司应仅补偿某矿业公司在当前市场条件下取得被压覆的大西沟铁矿采矿权所需向国土资源部门缴纳的价款，以及所压覆矿产资源分担的勘察投资进行补偿。某铁路公司另辩称：某铁路公司并非本案适格被告。某铁路公司系张唐铁路的投建设单位，但张唐铁路的建设管理工作的实际实施者为某项目部，张唐铁路压矿补偿工作的具体实施者为某指挥部。故本案被告应为某项目部和某指挥部。
某指挥部辩称：1．本案不属于侵权纠纷，属于物权保护纠纷。2．对某矿业公司的补偿应严格按照国土资发〔2010〕137号文件规定。3．对某矿业公司提出的生产规模、停产事实、补偿依据、补偿项目、基准日等均认为依据不足。
法院经审理查明：张唐铁路建设项目已依规办理了各种压覆矿产审批手续。
2010年10月，某铁路公司与铁路某局签订《委托代建协议书》，约定某铁路公司委托铁路某局代建新建张唐铁路。2010年11月，铁路某局成立某项目部（进行了其他机构登记，并取得组织机构代码证）。2009年9月，承德市人民政府成立某指挥部，负责做好铁路建设征地、拆迁工作，指挥协调共同推进京沈铁路客运专线和张唐铁路承德段建设。2013年2月，某项目部与某指挥部签订《压矿补偿实施协议》，约定某项目部负责张唐铁路承德段工程线路压覆范围内采矿、探矿补偿资金的拨付，某指挥部负责组织实施张唐铁路承德段工程线路压覆范围内采矿、探矿补偿的具体工作。
2012年11月，原铁道部发展计划司作出复函，同意铁路某局提出的张唐铁路压覆矿产资源按300米范围进行补偿。2012年11月30日，原河北省国土资源厅向铁路某局出具《压覆矿产资源审批情况的函》，表示批复压覆的具体范围是：露天开采矿区评估范围为从铁路路基中心线两侧各60米加上300米爆破安全距离。2015年1月，河北省人民政府办公厅向承德、张家口、唐山市人民政府下发《关于张唐铁路压覆矿评估补偿工作的通知》，明确张唐铁路压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围内。铁路两侧300米至1000米范围内已有矿业权企业，有开采意向的，与铁路运输企业协商，签订协议后，由相关市按有关规定办理手续。
2015年12月30日，张唐铁路开通运营。
某矿业公司是大西沟铁矿的采矿权人，《采矿许可证》有效期限自2011年10月8日至2016年10月8日（后延期至2021年10月8日），开采方式为露天／地下开采，生产规模55万吨/年。
根据某指挥部委托，某矿业权评估公司以2011年1月16日为评估基准日对某矿业公司大西沟铁矿采矿权进行评估，以为铁路中心线两侧360米范围内合理补偿提供参考意见，2012年9月出具《采矿权评估咨询报告书》，评估结果为该采矿权于评估基准日价值为2947.68万元，涉及压覆采矿权价值为40.8万元。根据某指挥部委托，某矿业权评估公司以2011年1月16日为评估基准日对某矿业公司大西沟铁矿采矿权进行评估，以为铁路中心线两侧1000米范围内合理补偿提供参考意见，2012年12月出具《采矿权评估咨询报告书》，评估结果为该采矿权于评估基准日价值为2947.68万元，涉及压覆采矿权价值为562.8万元。
根据某矿业公司委托，某矿业咨询公司与某资产评估公司以2013年3月31日为评估基准日对铁路压覆造成的某矿业公司损失进行评估，出具《因铁路压覆及影响价值补偿评估报告》，评估结果为采矿权价值损失为11269.46万元，采矿权价值、净利润现值、固定资产、在建工程、长期待摊费用损失总计评估结果合计42414.14万元。
一审诉讼中，2015年12月，某铁路公司提出鉴定申请，请求对张唐铁路中心线两侧1000米范围内压覆大西沟铁矿的铁矿资源储量进行鉴定；基于储量鉴定结果对采矿权补偿金额进行鉴定；对某矿业公司大西沟铁矿采矿许可证矿区范围内全部资产进行评估，并按照被压覆矿产储量的压覆比例计算评估结果，对可搬迁移动的通用设施设备可评估搬迁费用。某矿业公司提出鉴定申请，请求以2013年3月31日为基准日对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值以及整个矿区前期投入开采设施的资产价值进行评估鉴定。
经一审法院委托，某地质工程设计研究院对压覆大西沟铁矿矿产资源储量进行评估鉴定。鉴定程序中，经鉴定机构某地质工程设计研究院及某铁路公司申请，一审法院向原承德市国土资源局调取了经评审备案的《大西沟铁矿资源储量核实报告》（以下简称《核实报告》）及相关备案、评审资料。某地质工程设计研究院根据某矿业公司申请依据《大西沟超贫磁铁矿详查报告》（以下简称《详查报告》）出具《大西沟铁矿矿产资源储量评估报告（X）》（以下简称《压覆报告X》；根据某铁路公司申请依据《核实报告》出具《大西沟铁矿矿产资源储量评估报告（H）》（以下简称《压覆报告H》）。《压覆报告X》中评估压覆铁矿资源量为2763.13万吨；《压覆报告H》中评估压覆鞍山式铁矿（Fe3、Fe4）铁矿资源量（333）148949吨，压覆超频磁铁矿（Fe5）铁矿资源量（122b＋333）1960336吨。
经一审法院委托，某资产评估事务所对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值、某矿业公司申报资产的市场价值进行评估鉴定。矿业权价值评估中，根据某矿业公司申请，以2013年3月31日为基准日，依据《压覆报告X》对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值进行评估，出具《大西沟铁矿（压覆区）采矿权评估咨询报告书》第001号（以下简称《采矿权评估报告》001号），评估结果为咨询评估价值为3223.85万元；根据某铁路公司申请，以2015年1月31日为基准日，依据《压覆报告H》对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值进行评估，出具《大西沟铁矿（压覆区）采矿权评估咨询报告书》第002号（以下简称《采矿权评估报告》002号），评估结果为咨询评估价值为902.26万元。资产市场价值评估中，以2013年3月31日为基准日出具北方亚事评报字（2019）第01-007号评估报告，评估资产总额为31490.34万元；以2015年1月31日为基准日出具北方亚事评报字（2019）第01-008号评估报告，评估资产总额为17343.86万元，按照被压覆矿产储量的压覆比例（该压覆比基于经评审备案的《核实报告》编制的《压覆报告H》计算）对应的委估资产评估价值为：17343.86×20.02%＝3472.24万元。
北京市高级人民法院于2019年7月31日作出（2015）高民初字第4248号民事判决：（一）某铁路公司于判决生效后十日内支付某矿业公司采矿权价值损失9022600元；（二）某铁路公司于判决生效后十日内支付某矿业公司设备设施投入损失43359650元；（三）某铁路公司于判决生效后十日内支付某矿业公司勘查投资费用损失1000000元；（四）某铁路公司于判决生效后十日内支付某矿业公司压覆停产裁员补偿损失500000元；（五）某铁路公司于判决生效后十日内支付某矿业公司压覆停产的维持费用1000000元；（六）驳回某矿业公司其他诉讼请求。宣判后，某矿业公司本案应属侵权责任纠纷；一审仅判决某铁路公司承担民事责任，对其他三方未予追责错误；一审判决认定损害赔偿范围错误；一审判决援引部门规范性文件属于适用法律错误；应以2013年3月作为基准日进行损害评估；一审法院以《详查报告》未经备案为由不予采信，而采信了经过评审备案的《核实报告》作为压覆储量核算依据，认定失当等为由，提出上诉。最高人民法院于2020年12月30日作出（2019）最高法民终1793号民事判决，驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为，本案二审争议焦点有二：一是案涉矿业权被压覆后赔偿或者补偿的标准以及范围如何确定；二是案涉矿业权压覆的责任主体如何确定。
一、关于案涉矿业权被压覆后赔偿或者补偿的标准以及范围如何确定的问题
1．案涉矿业权被压覆后应给予补偿
矿业权压覆是指已设立的矿业权因建设项目压覆导致不能正常行使、相应的矿产资源不能开发利用的行为。《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”由此，建设项目压覆矿产资源依法需经有权部门批准。基于本案已查明的事实，2009年9月23日，原河北省国土资源厅下发《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源批复》，对某铁路公司《关于新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源申请》进行回复，对某铁路公司提交的《新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源调查评估报告》进行了评审并出具评审意见书，同意该建设项目范围内压覆已查明重要矿产及部分建设非金属矿，建议建设单位处理好与矿业权人利益补偿关系。由此，某铁路公司作为张唐铁路的建设单位已依法履行了矿业权压覆审批手续，案涉压覆行为不具侵权违法性，系合法压覆，但须依法给予被压覆矿业权人相应的补偿。
某矿业公司上诉主张案涉铁矿属于重要矿产资源，压覆矿产审批事宜应报原国土资源部而非省国土资源厅批准，该理由不能成立。原国土资源部下发的137号文第三条规定：“建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由国土资源部负责审批。”根据上述规定，中小型矿区不由原国土资源部审批。某矿业公司的《采矿许可证》载明：开采方式为露天／地下开采，生产规模55万吨/年。根据原国土资源部《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》（国土资发〔2004〕208号），地下开采铁矿30-100万吨/年的为中型矿区，露天开采铁矿不到60万吨的为小型矿区，案涉大西沟铁矿并非大型矿区规模以上，无需由原国土资源部审批。二审庭审时，某矿业公司申请的有专门知识的人出庭陈述在勘查过程中资源储量增加具备变更为大型矿的条件，但一是某矿业公司未提供证据证明，二是在矿产资源变化量超过30%或达到中型规模以上的重大变化时，某矿业公司并未依据相关规定申请评审备案调整，其主张缺乏事实依据。故案涉矿业权压覆手续由河北省自然资源主管部门审批，有相应的依据，某矿业公司的该项上诉事由不能成立。
2．矿业权压覆补偿以直接损失补偿为原则
《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”基于本案已查明的事实，某矿业公司自2011年10月8日取得大西沟铁矿的《采矿许可证》，依法取得该铁矿的采矿权，应受法律的保护。案涉张唐铁路建设导致某矿业公司享有的采矿权被压覆，部分矿产资源不能开采利用，一定程度上损害了某矿业公司享有的采矿权，依法应给予相应的补偿。
原国土资源部下发的137号文第四条第三项规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1．矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2．所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”该规范性文件确立了矿业权压覆补偿范围原则上应包括的损失项目，尽管没有排除其他可能的损失，但蕴含着以直接损失为补偿的一般原则。考虑到铁路等相关建设项目往往涉及国家安全和发展利益，由此导致的矿业权压覆在某种意义上可以认定为系为了公共利益的需要。在矿业权被合法压覆且对压覆补偿标准以及范围尚无法律、行政法规明确规定的情况下，参照137号文规定的精神，原则上将对矿业权人造成的直接损失作为补偿的范围符合我国当前阶段的基本国情，至于具体的补偿损失项目可结合具体个案各自的案情综合考虑予以确定。
本案中，某矿业公司上诉主张一审判决将137号文作为判定损害赔偿项目的重要依据，属于适用法律错误，系其理解有误。一审判决并没有将137号文作为直接适用的法律，而是作为裁判说理的依据，且明确仅是在确定压覆补偿范围中参考该文件的精神，不存在适用法律错误的问题。实际上，一审判决参照137号文件精神，结合本案具体案情，对某矿业公司主张的采矿权价值、设备设施等资产投入、勘查投资费用、压覆停产裁员支付的补偿款、压覆停产的维持费用等损失项目予以支持或部分支持，有相应的事实依据，并无不当。
3．矿业权价值评估应以经主管部门评审备案的勘查报告为基本依据
矿产资源储量评审备案是指自然资源主管部门落实矿产资源国家所有的法律要求、履行矿产资源所有者职责，依申请对申请人申报的矿产资源储量进行审查确认，纳入国家矿产资源实物账户，作为国家管理矿产资源重要依据的行政行为。就本案而言，案涉《核实报告》系经过当地自然资源主管部门的评审备案，也是一审法院依据某铁路公司的申请从当地自然资源主管部门调取的，真实性可以确认；而某矿业公司主张应作为采矿权价值评估依据的《详查报告》系其单方委托勘探机构作出的，尚未依法报经自然资源主管部门评审备案并取得新的储量备案登记证书；且某矿业公司在取得《详查报告》至本案纠纷发生的数年时间内，亦没有证据证明其向当地自然资源主管部门申请过评审备案，《详查报告》的真实性难以确认。在无其他证据足以证明经评审备案的《核实报告》内容虚假、错误的情况下，将该报告及所载资源储量作为矿业权价值评估的基本依据，符合本案的实际情况。至于评估的基准日标准，因河北省人民政府办公厅在2015年1月31日以下发通知形式最终确定张唐铁路压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围内，故一审判决原则上将2015年1月31日作为评估基准日有相应的事实基础。一审判决据此采信基于评审备案的《核实报告》为储量评估依据、以2015年1月31日为基准日作出的《采矿权评估报告》002号并作为案涉采矿权价值损失认定的基本依据，并无不当。某矿业公司二审提交的其单方委托第三方出具的评审意见、专家分析意见以及申请专家出庭陈述意见，主要内容为本案应采信基于《详查报告》作出的《采矿权评估报告》001号，但前已述及，《详查报告》作出后并未办理相应的评审备案手续，其真实性难以确认；在此情况下，第三方出具的评审意见、专家分析意见以及当庭陈述均不予采信。
4．矿业权部分压覆但未导致整个矿业权不能行使的应给予相应比例的补偿
原国土资源部137号文第二条第二款规定：“建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。”矿业权压覆补偿范围应以被影响矿产资源开采的矿区范围为基础，若系整体或者核心压覆导致矿区全部矿产资源不能开采、整个矿业权不能行使，压覆补偿范围应为整个矿区范围；若仅系部分压覆，压覆补偿范围应以压覆区与矿区的重叠且矿产资源勘查开采受到影响的部分为基础。部分压覆的矿产资源，根据压覆面积或压覆储量占整个勘查区或矿区面积或储量的比例进行分割计算。就本案而言，基于经评审备案的《核实报告》，可以确定案涉矿体现储量压覆比为20.02%，在无证据证明系核心压覆的情况下，一审判决综合考虑被压覆矿产储量的压覆比例、矿产现状等因素，以被压覆部分矿区作为补偿范围，确定按照25%计算资产损失，并无不当。某矿业公司尽管主张应给予其全部补偿，但现有证据不足以证实案涉压覆行为导致其矿区全部矿产资源不能开采、整个矿业权无法行使，故该项上诉事由不能成立。
二、关于案涉矿业权压覆的责任主体如何确定的问题
根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条、原国土资源部137号文第四条的规定，矿业权压覆报批系由建设单位申请办理，相关压覆补偿事宜亦由建设单位负责。就本案而言，张唐铁路项目的压覆审批事宜，即是由建设单位某铁路公司向自然资源主管部门报送《关于新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源申请》《新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源调查评估报告》；主管部门经评审，同意该建设项目范围内压覆已查明重要矿产及部分建设非金属矿，并作出《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源批复》，同时建议建设单位处理好与矿业权人利益补偿关系。由此，某铁路公司作为案涉张唐铁路的项目建设单位，应当向被压覆矿业权人承担压覆补偿责任。
某矿业公司依据《中华人民共和国民法通则》第六十五条第三款关于“委托书授权不明的，被代理人应当向第三人承担民事责任，代理人负连带责任”和《中华人民共和国民法总则》第一百六十七条关于“代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任”的规定，主张某铁路公司、铁路某局、某项目部、某指挥部承担连带责任。鉴于本案压覆经过了自然资源主管部门的依法审批，并非违法压覆，不存在前述主体承担连带责任的事实基础。且除铁路某局是受某铁路公司委托进行张唐铁路代建工作，可以理解为二者之间成立委托代理关系外，某项目部仅是铁路某局为推进张唐铁路建设而登记设立的机构，某指挥部则是承德市人民政府为了便于推进承德市铁路建设及征地拆迁工作而设立且未进行机构登记，与某矿业公司均不存在委托代理法律关系，故前述法律规定对其并不适用。关于代建单位是否承担补偿责任的问题。若被压覆矿业权人仅起诉代建单位而未同时起诉建设单位，基于对矿业权人合法权益的保护，可以结合具体案情以及矿业权人的诉求确定代建单位是否为适格责任主体。若代建单位需要承担压覆补偿责任，可在对矿业权人承担责任后依据其与建设单位签订的委托代建合同或者其他约定另行向建设单位追偿或内部协商确定责任承担。因此，在建设单位、代建单位均作为当事人被诉的情况下，一审判决确定由建设单位某铁路公司承担案涉采矿权压覆补偿责任，铁路某局、某项目部、某指挥部不承担责任，有相应事实和法律依据，并无不当。
裁判要旨
1．在取得合法审批手续后进行的压覆矿产资源行为，压覆行为人根据国家政策承担相应的压覆补偿责任，而非按照违法侵权确定损害赔偿范围。矿业权压覆补偿以直接损失补偿为一般原则，具体的补偿损失项目可结合具案案情综合考虑予以确定。
2．矿业权价值评估应以经主管部门评审备案的勘查报告为基本依据。矿业权部分压覆但未导致整个矿业权不能行使的，应给予相应比例的补偿。
关联索引
《中华人民共和国矿产资源法》第33条
《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第3条、第4条
一审：北京市高级人民法院（2015）高民初字第4248号民事判决（2019年7月31日）
二审：最高人民法院（2019）最高法民终1793号民事判决（2020年12月30日）
