一、问题的提出
2000年10月，甲商贸公司以丢失一张号码为IVX0042900，收款人为乙广告公司的转帐支票为由，向北京市朝阳区人民法院申请公示催告。法院受理后，向银行发出止付通知书，并在《人民法院报》上登出公告。2001年3月，乙广告公司以甲商贸公司拖欠广告费为由，将甲商贸公司告至北京市朝阳区人民法院，其证据之一就是上述被银行退票的IVX0042900号支票。在法庭调查中，法院查明甲商贸公司与乙广告公司之间存在广告代理关系，甲商贸公司曾用该支票向乙广告公司支付广告费。此后甲商贸公司反悔，不愿向乙广告公司付款，故向法院谎报票据丧失，致使乙广告公司持该支票向银行提示付款时，被银行予以退票。
评析
在《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（下简称《票据法》司法解释）实施以前，类似上述案例中的伪报票据丧失行为在现实中时有发生，原因主要有两方面：一是公示催告程序的特殊性给伪报人以可乘之机。法院在决定是否受理公示催告申请时，具体审查以下内容：①申请书载明的事项是否齐全；②申请公示催告的票据是否属于“可以背书转让的票据”；③票据丧失的原因是否为“被盗、遗失或灭失”；④申请人是否是“丧失票据占有以前的最后合法持票人”；⑤该申请是否属于本院管辖。法院在立案审查阶段无法对上述②—④项进行核实，只能根据申请人在申请书中的陈述作出判断，并依此判断来决定是否受理，以及在受理后依据申请书的内容发出公告。这种形式审查不可避免地给某些人以可乘之机，企图利用公示催告程序来达到不法目的，如前述案例中出票人欲欠帐不付就是较普遍的例子，还有票据背书的前后手之间在原因关系中发生纠纷，前手欲通过伪报票据丧失来挽回损失，以及票据质押后出质人欲阻止质权人行使质权等各种情况。二是法律对伪报票据丧失行为的防范和惩处尚属空白。在《票据法》司法解释出台之前，无论是《民事诉讼法》、《票据法》还是中国人民银行的部门规章，均未对伪报票据丧失做出规定。由于无法可依，法院很难对伪报人进行制裁，这无疑使那些想通过公示催告程序达到不法目的的人更加无所顾忌。这种情况在《票据法》司法解释出台之后有所改观。该司法解释第三十九条规定：“对于伪报票据丧失的当事人，人民法院在查明事实、裁定终结公示催告或者诉讼程序后，可以参照民事诉讼法第一百零二条的规定，追究伪报人的法律责任。”根据该条规定，法院可以视情节轻重对伪报人或伪报单位的主要负责人或直接责任人予以罚款、拘留。该规定及时填补了法律疏漏，对伪报票据丧失行为的惩处和预防发挥着重要作用。但仅此一条尚显单薄，对于何种情况可以按伪报票据丧失行为进行处理，伪报人又应承担哪些法律责任以及持票人的救济途径等，司法解释均未作进一步明确，而这些问题在司法实践必将显露出来并形成困扰。本文拟对上述问题进行探讨。
二、伪报票据丧失行为的构成要件
（一）申请人有损害持票人合法权利的故意。法院受理公示催告申请后，会通知付款人或代理付款人停止支付，直至公示催告程序终结，在此期间持票人若请求付款会遭到拒付，由于《民事诉讼法》规定公示催告期间转让票据的行为无效，持票人也很难将票据转让出去。持票人在公示催告期间受到的限制是法律为保护失票人利益而采取的措施，伪报人对此是知道或应当知道的，他也正是想利用这种法律倾斜来达到不法目的。如果申请人误以为票据遗失而申请公示催告，法院受理后申请人又找到票据，则不属于伪报，因为申请人没有损害他人合法权利的故意。
（二）申请人申请公示催告时有虚假陈述。虚假陈述是伪报行为的客观表现，为了达到不法目的，伪报人必然会采取虚构事实的方法来隐瞒真相，否则难以通过法院的立案审查。伪报人通常只需作二项虚假陈述即可，一是谎称自己是票据权利人或其他有资格申请公示催告之人，如在完成票据记载内容后交付收款人之前丧失票据的出票人，在完成转让背书后交付被背书人之前丧失票据的背书人，于付款后加盖收讫章前丧失票据的付款人以及出票后交付收款人之前丧失的银行汇票或银行本票的申请人，等等；二是虚构票据被盗、被抢、遗失或灭失等事实。在我国，汇票和本票均为一式多联，其中第一联以卡片形式在付款人处留存备查或结清票款时作借方凭证，由于伪报人有意追求停止支付乃至除权判决的结果，所以一般不会谎报出票人、票据金额等票据的记载内容，否则付款人会因与票据留存联不符而不予止付。需要注意的是，并不是所有的不真实陈述都构成虚假陈述，虚假陈述应以骗取法院受理为目的，只有那些涉及票据真实权利人的虚构才是伪报行为的构成要件。如果申请人因记不清票据号码或具体票据金额，或非直接前手的名称等事项而在申请书中记载错误，则不属于虚假陈述。
（三）申请人的公示催告申请被法院受理。将法院受理作为伪报票据丧失行为的构成要件，主要基于以下两点考虑：（1）伪报票据丧失行为本质上具有妨害司法公正的性质。公示催告制度是法律附予失票人的一种补救措施，属公力救济手段，公示催告程序开始后，法院即以法律的名义通知银行停止支付，发出公告，直至作出除权判决，如上述行为是基于伪报票据丧失行为而为之，则不仅使持票人遭受不公正，法院的权威和法律的严肃也将受到损害。故伪报票据丧失行为直指法院的公正司法，是一种妨害司法公正行为；（2）受理是票据丧失进入公力救济领域的标志。申请人提出公示催告申请会有两种结果，法院受理或不受理。根据《民事诉讼法》规定，法院若决定受理，应同时通知支付人停止支付，并在3日内发出公告。可见，法院一旦受理申请，就要采取措施，消耗资源，并产生相应的法律后果；如果法院不受理，则票据丧失未进入公力救济领域，不会产生任何法律后果，申请人虽然有通过法律程序达到不法目的的企图，但已无妨害司法公正的可能，亦未浪费法院审判资源，更不会给持票人造成损害后果。因此，受理应作为伪报票据丧失行为的构成要件。法院受理后，申请人是否撤回申请，以及是否申请除权判决等，均不影响伪报行为的成立。
上述三要件，可以作为伪报票据丧失行为的认定标准，对司法实践具有意义。除以上提到的事例外，利用三要件还可以对以下两种情况做出判断：①票据因受欺诈，胁迫等意思表示瑕疵而被他人取得，原持票人隐瞒真实情况，以票据丧失为由向法院申请公示催告并被受理，应构成伪报票据丧失行为。原持票人在票据上真实签名，虽然该签名不是出于其内心真意，但根据票据法依签名承担票据责任的原理以及外观主义原则，取得票据之人在形式上是合法持票人，原持票人只能以票据行为欠缺实质要件对抗取得票据之人，而且票据随时有被第三人善意取得的可能，原持票人只能向法院提起票据返还请求权之诉，而不能谎报票据丧失。因为欺诈、胁迫而失去票据占有不属于票据丧失的范畴，原持票人隐瞒真实情况，向法院作虚假陈述，有损害持票人票据权利的故意，已构成伪报票据丧失行为，而不仅仅是错误选择救济途径的问题。②向付款人或代理付款人谎称票据丧失并要求止付，但未申请公示催告的，不构成伪报票据丧失行为。根据《票据法》规定，付款人或代理付款人在收到挂失止付通知后应停止付款，在12日内若未收到法院停止支付的通知则挂失止付通知失效。挂失止付不是司法救济手段，不产生票据失效或转让无效的后果，它是一种暂时的救济方式，只发生暂时停止支付的效力。向付款人谎称票据丧失要求止付与向法院谎报票据丧失所产生的后果是不同的，它不产生妨害司法公正的后果。
三、伪报人应承担的法律责任
（一）以刑事责任吓阻舞弊者的构想。目前，法院可以根据《票据法》司法解释，参照《民事诉讼法》第一百零二条的规定，对伪报人进行罚款或拘留，但这只是一种权宜之计，因为公示催告程序属于非诉程序，将伪报票据丧失行为归入妨害民事诉讼行为一类过于牵强,更主要的问题在于，我国《刑法》中没有与之相对应的罪名，使得《民事诉讼法》第一百零二条“对于个人或单位的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定对惩处伪报票据丧失行为没有意义。妨害民事诉讼的六种行为在《刑法》中都有相关的罪名与之呼应，如伪证罪，毁灭、伪造证据罪等等，而伪报票据丧失行为则没有，根据“法无明文规定不为罪”的刑法原则，伪报票据丧失行为不能类推适用妨害司法罪中的任何一罪，即使伪报行为的情节恶劣或后果严重，都无法追究伪报人的刑事责任。笔者认为，鉴于公示催告程序的特殊性，法院在立案审查阶段很难甄别票据丧失的真伪，如果法院对此进行调查则要延长审查时间，贻误时机，不利于及时保护失票人利益。因此，伪报行为的预防应从加大惩处力度方面着手，而刑事责任是诸种法律责任中最严厉的一种，如果能对伪报人科以刑罚，无疑会加大威慑力，以达到让舞弊者怯步的目的。我国台湾地区采用此办法，对伪报票据丧失之人可依台湾刑法第214条的规定，以“使公务员登载不实罪”追究刑事责任，此法可资借鉴。
（二）民事责任。伪报票据丧失行为启动公示催告程序后，可能给持票人造成以下后果或负担：①提示付款时遭拒付或无人愿意受让票据；②须及时向法院申报权利，并出示票据，否则票据会因除权判决变成一纸空文；③起诉伪报人或参加与伪报人之间的票据确权诉讼，等等。如果由持票人自己负担因此而遭受的各种损失，如票面金额自拒付之日起至付款之日止的利息，申报权利及参加诉讼所支出的费用等，显然是不公平的。那么，是否因为法院的司法活动参与其中而适用国家赔偿呢？也不合理。首先，如前所述，法院对公示催告申请只能限于形式审查，要求法院在立案审查时作实质性调查是不现实的；其次，无论是止付通知还是发出公告，都是法院在受理公示催告申请后依法进行的活动；最后，法院在除权判决前并未就实体权利作出裁判，只要持票人作为利害关系人申报权利，就可以使公示催告程序终止。可见，法院对持票人因伪报行为而遭受的损失不存在过错，不应对此承担赔偿责任。笔者认为，如果伪报行为给持票人造成损失，在民法上便符合了侵权行为的构成要件，即伪报人有损害他人合法权利的故意，伪报人通过向法院作虚假陈述实施了不法行为，伪报行为造成了持票人损失，而且不法行为与损失之间存在因果关系，持票人可在法院对伪报行为作出认定后，要求伪报人承担民事赔偿责任。
四、持票人的救济途径
（一）持票人向法院申报权利并出示票据，以尽早终结公示催告程序。
伪报票据丧失行为的存在，使持票人处于尤为不利的境地，根据《民事诉讼法》司法解释，持票人只要在除权判决作出前申报权利，并出示票据，都可以使法院裁定终结公示催告程序，从而尽早摆脱不利境地。公示催告程序终结后，理论上申请人和申报人都可以以对方为被告向法院提起诉讼，但如果申请人是伪报人，明知自己有舞弊行为一般不会起诉，申请人如果不起诉，一般情况下持票人也不起诉对其自身是有利的。因为持票人的根本目的是保护自己的票据权利，阻止票据因除权判决而失效，如果公示催告程序终结后没有诉讼发生，持票人便可持票提示付款。但法律在此处存在一个疏漏，那就是没有限定双方提起诉讼的期限。申请人或申报人在诉讼时效期间内起诉，其权利都受保护，这样法院在相当长时间内不能发出解付通知，否则先前进行的公示催告程序就失去意义，不利于尽早解决申请人与申报人之间的权属争议，使票据长期处于权利不确定的状态。在申请人伪报票据丧失的情况下，持票人要么起诉伪报人以获得除权判决，要么等待伪报人起诉直至诉讼时效期间经过，而无论哪一种情况，持票人都要花费相当长时间去实现，着实不利于持票人权益的保护。因此，笔者认为，法律应当规定公示催告程序终结后当事人提起诉讼的期限，逾期不起诉的，法院在期限届满时向付款人或代理付款人发出解付通知；在规定的期限内起诉的，法院在判决生效之日发出解付通知。
（二）提起诉讼。
《民事诉讼法》第一百九十八条规定：“利害关系人因正当理由不能在判决前向人民法院申报的，自知道或者应当知道判决公告之日起1年内，可以向作出判决的人民法院起诉。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第二百三十九条规定：“依照民事诉讼法第一百九十八条规定，利害关系人向人民法院起诉的，人民法院可按票据纠纷适用普通程序审理。”根据上述规定，遭受伪报票据丧失行为侵害的持票人在没有向法院申报权利的情况下，仍然可以向法院起诉以寻求司法救济。
此处，有以下问题需要探究：
（1）何为“正当理由”？相关法律和司法解释对此均未予明确，而且民事诉讼法和票据法上都没有这一概念。笔者认为，作此要求没有实际意义。首先，持票人在公示催告程序中没申报权利，无外乎三种原因：不知道所持票据已被公示催告、因不可抗力或其他原因不能及时申报、不想申报，而无论哪种理由都很难认定为“不正当”；其次，自除权判决作出后，申请人即可依据判决向付款人请求付款，而持票人手中的票据则变成一纸空文，持票人虽然还有通过诉讼取得票款的机会，但与申报权利的后果相比，无疑要付出更大的成本，并承担申请人花光票款无力返还的风险。因此，无论持票人出于何种理由未能在除权判权作出之前申报权利，持票人都要为此承担不利和风险。故法律不必对持票人未采取彼措施而选择此措施的理由予以考虑，更何况正当与否的标准又是难以确定的。
（2）持票人应以谁为对象起诉？诉讼的种类又为何？持票人所持票据已被除权判决宣告失效，不能向付款人行使付款请求权，也不能向前手行使追索权，他只能以凭借除权判决取得票款的伪报人为被告起诉，但此类诉讼的性质并不是《民事诉讼法》司法解释第二百三十九条所认定的票据纠纷诉讼。因为《票据法》司法解释第一条将票据纠纷定义为“因行使票据权利或者票据法上的非票据权利而引起的纠纷”，持票人与伪报人之间的诉讼解决的既不是因行使票据权利而引起的纠纷，也不是因票据法上的非票据权利而引起的纠纷。
笔者认为，该纠纷的性质应视不同情况而定：一种情况是，伪报人与持票人之间不存在原因关系。伪报人没有合同和法律根据而获得利益，使持票人遭受损失，属民法上的不当得利，持票人向伪报人提起返还不当得利之诉。这里的问题是，伪报人是凭借法院的除权判决获取票款的，如果重新认定伪报人获得利益没有法律根据，则要先否定除权判决。而《民事诉讼法》对错误的除权判决如何处理未予规定，由于票款已付，票据债务已消灭，若重新恢复除权判决之前的状况是不现实的，笔者认为，错误的除权判权只需由作出的法院撤销即可。故法院在持票人与伪报人之间的不当得利返还之诉中，应先查明伪报票据丧失的事实，撤销除权判决，再依法对纠纷作出裁判，如受理法院与作出除权判决的法院不是同一个法院，则应中止诉讼，待除权判决撤销后再继续审理；另一种情况是，持票人与伪报人之间存在原因关系，如本文开头所述案例。债务人交付票据以清偿债务者，成立新债清偿之法律关系，票据之债为新债，而金钱之债为旧债，新债未清偿前，旧债不消灭。持票人可以伪报人未履行给付义务为由向法院提起原因关系诉讼，如买卖合同纠份，赠与合同纠纷等，也可以选择提起返还不当得利之诉。
作者： 卞杰 张水萍（作者单位：浙江省宁波市北仑区人民法院）