发文机关最高人民法院
发文日期2022年11月10日
时效性现行有效
施行日期2022年11月10日
合议制是人民法院审理案件的基本方式，合议庭是法定的基本审判组织。为全面准确落实司法责任制，最高人民法院在深入调研基础上，制定印发了《最高人民法院关于规范合议庭运行机制的意见》（以下简称《意见》）。为方便各级人民法院正确理解适用，现就《意见》的起草背景、基本考虑、适用中的重点问题和下一步工作要求说明如下。
一、 《意见》的起草背景和基本考虑
最高人民法院历来高度重视合议庭工作，2002年8月和2010年2月先后颁布施行《关于人民法院合议庭工作的若干规定》和《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，对合议庭运行和基本职责等问题作出规定，此外还有一系列规范性文件对合议庭运行相关问题提出要求。党的十八大以来，按照中央司法体制改革部署，人民法院推进实施法官员额制、司法责任制综合配套改革，强化法官依法履职保障，审判权力运行机制发生深刻变化，原有的一些规定已难以适应改革后的新特点和新要求，亟需优化调整、衔接配套。具体表现在以下五个方面：一是实行法官员额制后，院庭长编入合议庭常态化参与办案，合议庭组成模式、审判长产生机制等需要进一步明确。二是落实“让审理者裁判、由裁判者负责”，强调审判组织在办案工作中的主导性作用、基础性地位，需要进一步调整优化合议庭组成人员职责。三是建立专业法官会议机制，完善审判委员会制度，其中许多涉及与合议庭运行的配套衔接，需要进一步明确相关工作机制。四是建立审判权责清单制度、“四类案件”监督管理制度后，需要进一步明确院庭长对合议庭履行审判监督管理职权的程序、范围和方式。五是人民法院在线运行的应用场景不断延伸，需要明确和规范信息化条件下合议庭的评议规则，促进充分评议、实质评议。
基于上述考虑，最高人民法院将进一步规范合议庭运行机制纳入2022年人民法院司法改革工作要点，形成初稿后，通过召开座谈会、实地调研、书面征求意见等多种方式，充分征求和吸收了中央有关单位和各级人民法院意见。
《意见》着重体现以下三个原则：一是坚持司法规律，落实共同审理、平等行权、权责一致等基本要求，充分尊重合议庭作为基本审判组织在办案工作中的地位和作用。二是准确把握改革要求，严格执行民主集中制，坚持有序放权与有效监管相统一。三是尊重基层实际，针对需要因地制宜细化规定的问题，《意见》提出原则性、倡导性意见，不搞“一刀切”，由各级人民法院结合本院实际合理安排。
二、 重点问题
（一）关于合议庭履职及责任
《意见》第一条首先强调了“合议庭成员平权”原则，即合议庭全体成员平等参与案件的阅卷、庭审、评议、裁判等审判活动，确立了合议庭成员在办案中的平等地位。明确要求合议庭成员应当依照法律规定履职尽责，对案件证据采信、事实认定、法律适用、诉讼程序、裁判结果等问题独立发表意见，并合理确定各自应当承担的责任。《意见》在其后的第三条至第五条中规定了合议庭成员的具体职责。这里，一方面对合议庭成员实质性履职提出了更高的要求，强调要充分、有效参与案件办理全过程；另一方面，较为准确地体现了司法责任制改革要求的权责相一致原则。在追究违法审判责任时，应当根据合议庭成员是否存在违法审判行为及其情节，合议庭成员发表意见的情况和过错程度，合理确定各自应当承担的责任。
（二）关于合议庭产生方式
《意见》第二条规定了合议庭的产生方式，主要内容包括：
第一，合议庭可以通过指定或者随机方式产生。这既是适应司法责任制综合配套改革后“以随机分案为主，以指定分案为辅”的制度要求，也兼顾了特定类型案件或专业化案件的审理需要。《意见》第二条第一款同时还规定，审理“四类案件”，或者参照“四类案件”监督管理的案件时，一般应当由院庭长按照职权以指定方式产生合议庭。
第二，院庭长对合议庭成员的指定和调整。按照《意见》第二条第一款和第三款规定，院庭长指定合议庭，或者合议庭成员确定后因回避、工作调动、身体健康、廉政风险等事由，确需由院庭长按照职权调整成员的，应当遵循全程留痕原则，通过办案平台操作，或者形成书面记录入卷备查，确保可以追溯倒查，方便后续监督管理。调整合议庭成员的，还应当将调整结果及时通知当事人。如此规定，一方面，明确了院庭长对合议庭组成的调度权限；另一方面，对院庭长行使相关职权也设置了必要的制约机制，体现了权力制约的双向性，最大限度防止权力滥用。
第三，“另行组成合议庭”的具体内涵。按照《意见》第二条第四款规定，法律、司法解释规定的“另行组成合议庭”，指组成原合议庭的所有法官，以及参与原案审理的法官助理、书记员等审判辅助人员，均不得参与后案的办理工作。
（三）关于相对固定的合议庭
考虑到专业化审判和案件繁简分流工作机制在实践中已经普遍推开，需要与之配套相对固定的审判组织，因此《意见》第二条第一款规定，人民法院可以组成相对固定的合议庭，但合议庭成员应当定期轮换交流，以防止合议庭固化带来的弊端。各级人民法院应当综合考虑自身案件特点和人员构成情况，确定合理的轮换交流的期限和方式，既不能过于频繁，也不宜拉得过长。从实践情况来看，合议庭可以每年替换一部分，也可以三至五年整体轮换交流。
（四）关于审判长的确定
《意见》第二条第二款规定了审判长的确定方式。司法实践中需要注意：
第一，审判长由院庭长指定。这是诉讼法的明确要求，如《民事诉讼法》第四十四条规定：“合议庭的审判长由院长或者庭长指定审判员一人担任”。实践中，一些法院根据随机分案制度，随机确定承办法官和审判长，但在程序上仍须按照诉讼法要求由院庭长指定。
第二，院庭长担任审判长。按照《人民法院组织法》第三十条第二款，“院长或者庭长参加审理案件时，由自己担任审判长。”合议庭成员同时包含院、庭负责人时，由行政职务最高者担任审判长。例如，合议庭成员中既有副院长，也有审判庭庭长时，应由副院长担任审判长。
（五）关于评议时机
按照此前有关规定，为了确保评议质量，合议庭应当在庭审结束后五个工作日内评议案件。对此，许多地方法院反映，一些案件需要多次开庭，有的开庭后需要进一步调解或者等待被告人退赃，“五个工作日”内往往难以组织评议。经研究认为，不同层级法院对于何时组织评议分歧较大，不同类型的案件对评议时机要求也不相同，应当由合议庭根据案件审理进度和案件具体情况自主决定。因此，《意见》第六条第一款就评议时机问题只是原则性要求“及时评议”，并未作出硬性规定，既是提高办案效率的导向性要求，又便于合议庭合理把握组织评议的时机。
（六）关于在线评议
随着智慧法院建设不断推进，在线诉讼、无纸化办案普遍适用，特别是受新冠疫情影响，除在线开庭、在线调解外，许多地方法院也根据实际需要，越来越多采取在线方式评议案件，确保了疫情期间审判工作不停摆，提高了审判效率，解决了多地、居家、移动办案对合议庭工作的挑战。因此，为有效规范在线评议工作，《意见》第六条第一款对在线评议作出了规定。实践中需要注意以下三点：
第一，明确在线评议的适用条件。线下同场评议仍然是合议庭评议的最主要方式，在线评议仅仅是补充措施。只有在合议庭成员确有客观原因、难以实现线下同场评议，同时根据案件审理进展情况，确需立即组织评议时，合议庭方能适用在线方式评议。并且，基于评议保密原则，在线评议应当依托人民法院办案平台进行，确保系统平台安全可靠。
第二，确保交互评议和连续评议。不论在线评议还是线下同场评议，合议庭成员既不能以提交书面意见的方式参加评议，也不能委托他人参加评议。实践中，一些法院探索以“异步评议”方式提高工作效率，但实际上还是以提交书面意见或录音录像的方式评议，无法实现面对面评议的交互性和连续性，不利于确保办案质量。
第三，严格落实评议保密原则。确保合议庭评议过程和内容不受外界不当干扰，是维护审判权的判断权和裁量权属性、确保司法公正的题中之义，故《意见》在第六条第一款中特别强调“合议庭评议过程不向未直接参加案件审理工作的人员公开”。实践中，未直接参与案件审理的院庭长，按照相关规范性文件，可以采取多种途径和方式行使监督管理权，但不得以“列席”合议庭评议的方式履行监督管理职责。
（七）关于评议时的发言顺序
《意见》第六条第二款基于长期形成的审判实践，部分调整了合议庭评议时的发言顺序，明确了承办法官先行发言、其他成员依次发表意见、审判长总结结论性意见的发言规则。承办法官同时担任审判长的，仍由其先发言，并作最后总结。同时，为了确保实质评议、确保评议质量，防止“形合实独”现象，《意见》第六条第三款明确，合议庭成员权利平等，独立行使表决权，在评议时不得拒绝陈述意见，同意他人意见的，应当提供事实和法律根据并论证理由，不能仅作简单表态。需要说明的是，按照法官单独职务序列管理制度改革要求，法官等级与行政职级脱钩，合议庭成员就同一起案件行使审判权时，权力平等、共同担责，不存在“谁级别更高，谁审批把关”的问题。这样有利于从职业身份、履行职责等方面保障法官独立表达意见。
（八）关于评议笔录的制作
为了规范评议笔录制作过程，《意见》第六条第四款规定，评议过程应当以书面形式完整记入笔录。同时，为落实工作责任，该款规定评议笔录应当由审判辅助人员制作，并由合议庭成员和制作笔录的审判辅助人员签名。其中，制作人既可以是法官助理，也可以是书记员，具体由合议庭根据审判辅助人员配置情况和工作安排决定。依照法律规定，合议庭评议内容属于审判工作秘密，评议笔录应当归入副卷，除非依照法定条件和程序，否则不得以任何形式公开或者调阅。
（九）关于少数服从多数和民主集中制
《意见》第七条第一款重申了少数服从多数的评议原则，规定如果合议庭评议存在意见分歧，应当按照多数意见作出决定，但少数意见也应当记入笔录。《意见》第七条第二款明确，合议庭可以根据案情或者院庭长提出的监督意见复议；合议庭无法形成多数意见时，审判长应当按照有关规定和程序，建议院庭长将案件提交专业法官会议讨论，或者由院长将案件提交审判委员会讨论决定。
需要特别说明的是，专业法官会议是为审判组织办案提供专业咨询意见的工作平台，讨论形成的意见仅具有参考效力，办案决策和审判责任的承担主体仍然是合议庭；同时，为了体现审判委员会作为人民法院内部最高审判组织的法定地位，《意见》第七条第二款明确，合议庭应当执行审判委员会的决定。
（十）关于合议庭审理“四类案件”时的监督管理
按照《意见》第二条第一款规定，人民法院审理“四类案件”或者参照“四类案件”监督管理的案件，一般应当组成合议庭。实践中需要注意以下三点：
第一，合议庭的发现和报告义务。《意见》第八条第一款进一步落实《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》（法发〔2021〕30号）确立的“全过程识别机制”，要求承办案件的合议庭发现审理的案件属于“四类案件”或者有必要参照“四类案件”监督管理时，应当及时向院庭长报告。
第二，院庭长应当依法履行监督管理职责。《意见》第八条第二款明确了院庭长对合议庭履行监督管理职责的方式，包括要求合议庭报告案件审理进展和评议结果，就案件审理涉及的相关问题提出意见，以及视情建议合议庭复议等。其中，“案件审理涉及的相关问题”既包括认定案件事实和如何适用法律的问题，也包括对案件处理效果会产生重大影响的其他相关事项。
第三，院庭长与合议庭意见分歧时的处理。按照《意见》第八条第二款规定，院庭长对审理过程或者评议、复议结果有异议的，不得直接改变合议庭意见，而应当按照有关规定决定将案件提交专业法官会议讨论，或者按照程序提交审判委员会讨论决定。相关监督管理情况应当在办案平台全程留痕，或者形成书面记录入卷备查。
（十一）关于裁判文书的签署和印发机制
为切实提升裁判文书制作质量，《意见》第九条重申了合议庭成员对于裁判文书的签署责任，明确合议庭成员应当共同负责。同时规定，合议庭其他成员在签署前，可以对裁判文书的结构、表述、说理等内容提出修改意见，并反馈承办法官，以此确保生效裁判文书全面、完整反映合议庭评议意见。裁判文书经合议庭全体成员签署后，即可正式印发。
需要特别指出的是，按照2015年司法责任制意见第六条，只有经审判委员会讨论决定以及院庭长参加审理案件的裁判文书，才由院庭长审核签发；其他案件的裁判文书，合议庭成员签署后即可印发。实践中，一些法院采取裁判文书送阅后签发等方式，由院庭长实质性行使裁判文书的审核签发权，不符合改革要求和司法规律。
（十二）关于《意见》的适用范围
按照《人民陪审员法》及其司法解释相关规定，由法官和人民陪审员组成合议庭审理案件的范围和运行机制，与单纯由法官组成的合议庭存在较大差异，特别是七人合议庭在评议、表决机制和审判长职责等方面有其特殊规则，司法实践中关于事实审和法律审如何区分、事实问题清单规范化、法官对人民陪审员的指引限度等问题较为复杂，同时还涉及三人合议庭、七人合议庭的案件区分以及各自的运行规则等诸多问题，不宜在同一份文件中列明，故《意见》第十条规定，依法由法官和人民陪审员组成合议庭的运行机制另行规定。同时，执行案件办理过程中，如执行裁决、执行异议等事项，依法也需要由执行法官组成合议庭评议或者审核，可以参照适用《意见》的有关规定。
三、 下一步工作要求
党的二十大报告对下一步深化司法改革提出了总体要求。各级人民法院要按照党中央决策部署，以规范合议庭运行机制为抓手，在“全面”和“准确”上下功夫，进一步深化司法责任制改革，加强改革综合配套，发挥改革整体效能，不断提升审判质量、效率和司法公信力。
一是做好相关文件的立改废工作。各级人民法院要对照《意见》规定，系统梳理此前印发的关于合议庭运行的规范性文件，及时修改或者废止不符合改革精神的内容，制定完善实施细则，同时按要求做好相关文件的备案工作。
二是规范办案权力运行过程。各级人民法院要严格落实《意见》精神，切实尊重合议庭办案主体地位，强调合议庭成员实质性、全程参与办案，切实防止“形合实独”现象，及时纠正不符合司法规律和改革精神的做法，并依托专业法官会议、审判委员会等工作平台，确保案件审理、咨询、合议、监督等办案工作全过程规范高效。
三是细化《意见》原则性规定。各级人民法院要从实际出发，根据自身审级职能、案件结构和数量、队伍构成和素质，以及所处区域发展需求等因素，对“定期轮换交流”“及时评议”等需要结合实际进一步明确的问题，科学合理地细化落实。
四是研究解决难点堵点问题。各级人民法院要统筹司法责任制、法官绩效考核以及法官惩戒制度等关联改革任务，加强司法责任制基本理论研究，不断探索妥善处理合议庭整体责任与合议庭成员个人责任，合议庭办案责任制与民主集中制，审判组织办案权与院庭长监督管理权、法院审判权的关系等重大问题，明确各类责任的承担方式和具体实现路径，推动改革措施不断向精细化、具体化方向延伸。
