发文机关最高人民法院
发文日期2022年01月21日
时效性现行有效
施行日期2022年01月21日
2022年1月21日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》(以下简称《规定》)。这是为了贯彻落实中央关于对资本市场财务造假“零容忍”的要求，在对2003年2月1日实施的证券虚假陈述民事赔偿诉讼司法解释进行修改和完善的基础上制定的一部系统性司法解释，是完善资本市场基础制度建设的一项重要成果。就本次司法解释修订的有关问题，记者采访了最高人民法院民二庭负责人。
问：请问修改《规定》的背景是什么？
答：习近平总书记指出，发展资本市场是中国的改革方向，要建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，完善资本市场基础性制度。在资本市场中，证券行政监管与证券司法审判是保障证券市场健康发展、维护投资者合法权益的两大主要力量。在我国三十多年的资本市场法治化进程中，人民法院切实履行证券商事审判工作职责，积极发挥审判职能，在保护投资者合法权益、防控金融风险，打击欺诈发行、财务造假等资本市场的“痼疾”，促进资本市场改革发展方面做了一系列工作。2003年2月1日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》之后，人民法院开始受理、审理大庆联谊、银广夏等证券虚假陈述侵权民事赔偿案件，为投资者维护自身权利提供了法律武器，取得了较好的实施效果。随着我国证券市场的飞速发展，证券种类、市场层次、交易方式都发生了了翻天覆地的变化，资本市场的法治建设也日益完善。相比之下，原司法解释中有些内容已落后于相关法律和司法实践，有必要修改完善，以应对新形势新挑战。2021年7月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，要求修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释。
为此，我们会同中国证监会等有关监管部门，详细梳理了原司法解释实施以来的市场发展、立法演变和审判工作中面临的疑难问题，形成了司法解释的修订稿。修订稿完成后，通过走访发行人、中介机构进行实地调查研究、召开座谈会、书面征求意见等方式，广泛征求并充分吸收了全国人大常委会法工委、中国人民银行、中国证监会、中国银保监会、司法部、发改委、财政部等国家部委、相关行业协会、专家学者以及地方法院的意见建议，对《规定》中的相关制度根据形势变化进行了增删，经我院审委会讨论通过后正式出台。
证券虚假陈述是资本市场违法行为的典型形式，也是严重损害投资者合法权益的易发多发行为，依法追究证券虚假陈述相关责任主体的民事责任，是投资者权利救济的主要途径。司法解释的修改和发布，是最高人民法院贯彻落实中央对资本市场财务造假“零容忍”要求，依法提高违法违规成本、震慑违法违规行为的重要举措。民事责任制度的充实和完善，进一步强化了资本市场制度供给，畅通了投资者的权利救济渠道，夯实了市场参与各方归位尽责的规则基础，健全了中国特色证券司法体制，为资本市场的规范发展提供了更加有力的司法保障。
问：能否请您简要介绍一下修改的主要内容？
答：《规定》在整合原司法解释相关内容的基础上，新增了15条重要内容，全文共计35条，分为一般规定、虚假陈述的认定、重大性及交易因果关系、过错认定、责任主体、损失认定、诉讼时效、附则等八个部分。新增主要内容包括：一是扩大了司法解释的适用范围，除了证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所之外，在依法设立的区域性股权市场中发生的虚假陈述行为，也可参照适用本规定，实现打击证券发行、交易中虚假陈述行为的市场全覆盖。二是废除前置程序，即人民法院受理虚假陈述民事赔偿案件不再以行政或刑事处理为前提条件，方便了人民群众提起诉讼。三是进一步界定虚假陈述行为的类型，在对虚假记载、误导性陈述和重大遗漏这三种典型虚假陈述行为进行界定的基础上，将未按规定披露信息进一步区分为虚假陈述、内幕交易和单纯损害股东利益的侵权行为三种类型，以便审判实践中准确把握，并基于实践需要，建立了“预测性信息安全港”制度，鼓励并规范发行人自愿披露前瞻性信息等软信息。在此基础上，对虚假陈述实施日、揭露日和更正日的认定标准做了更具操作性的规定。四是对证券虚假陈述侵权民事责任中的重大性和交易因果关系要件进行了规定，明确了司法认定标准。五是在区分职责的基础上，分别规定了发行人的董监高、独立董事、履行承销保荐职责的机构、证券服务机构的过错认定及免责抗辩事由，体现各负其责的法律精神，避免“动辄得咎”，稳定市场预期。六是在责任主体方面，增加了“追首恶”、重大资产重组交易对方和帮助造假者的民事赔偿责任，在追究“首恶”责任的同时，也打击财务造假行为的各种“帮凶”。七是在损失认定部分，根据市场发展，增加规定了诱空型虚假陈述的处理，完善了损失认定和处理的规则。
问：您刚才提到，此次修订废除了长期存在的前置程序，是基于怎样的考虑？
答：证券市场的侵权民事赔偿案件具有当事人众多、证据取得困难、专业知识复杂等特点，在我国证券市场发展的早期阶段，为减轻投资者的举证负担，根据当时的立法和司法实践情况，原司法解释第六条规定了前置程序，即人民法院受理虚假陈述纠纷案件，以该虚假陈述行为已经行政处罚或刑事裁判文书认定为前提。从实践效果看，前置程序在减轻原告举证责任、防范滥诉、统一行政处罚与司法裁判标准等方面发挥了重要作用。但与此同时，前置程序也存在投资者诉权保障不足、权利实现周期过长等问题，需要在制度层面进行改进。在充分研究各方意见的基础上，《规定》第二条从正反两个方面予以明确：首先，原告提起证券虚假陈述侵权民事赔偿诉讼，只要符合民事诉讼法第一百二十二条规定并提交相应证据，人民法院就应当予以受理；其次，人民法院在案件受理后，不得仅以虚假陈述未经监管部门行政处罚或者人民法院生效刑事判决认定为由裁定不予受理。不过，为了防范没有事实根据的滥诉行为，《规定》第二条要求原告提起诉讼时，必须提交信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据，以及原告因虚假陈述进行交易的凭证及投资损失等相关证据。
问：在前置程序取消后，中小投资者的起诉将面临虚假陈述证明的难题，在帮助投资者维权方面有没有相应的考虑？
答：为切实降低投资者举证难度、畅通投资者诉讼救济途径，在司法解释制定过程中，最高人民法院和中国证监会就人民法院案件审理和证监会的专业支持工作机制进行了认真研究，与司法解释同步发布《最高人民法院中国证监会关于适用<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>有关问题的通知》，建立案件通报机制，为了查明事实，人民法院可以依法向中国证监会有关部门或者派出机构调查收集有关证据，中国证监会有关部门或者派出机构依法依规予以协助配合。在案件审理过程中，人民法院可以就相关专业问题征求中国证监会及其相关派出机构、相关会管单位的意见。同时，为更好地提升案件审理的专业化水平，鼓励各地法院积极开展专家咨询和专业人士担任人民陪审员的探索，中国证监会派出机构和有关部门做好相关专家、专业人士担任人民陪审员的推荐等配合工作。我们相信，通过上述衔接性的安排，证券案件审理体制机制将会不断完善，在司法审判和行政监管的合力之下，我国投资者保护水平将持续和稳步的提高。
问：我们注意到，这几年来，社会各界对追究财务造假中的“首恶”责任呼声较高，《规定》在这方面有没有相应的制度安排？
答：“追首恶”，就是追究违法违规犯罪活动中的主谋和首要分子。实践中，不少影响恶劣的上市公司财务造假案件是由控股股东、实际控制人组织、指使上市公司所为，只有上市公司背后的实质违法者得到惩罚，才能真正打击财务造假，净化市场环境，实现零容忍的政策目标。《规定》第二十条明确了“追首恶”原则，该条第一款规定，在原告起诉请求直接判令相关控股股东、实际控制人依照本规定赔偿损失的，人民法院应当予以支持，免却嗣后追偿诉讼的诉累。同时，为进一步明确“首恶”的责任，第二款明确上市公司承担责任后，有权向负有责任的控股股东、实际控制人追偿上市公司实际承担的赔偿责任和诉讼成本，以进一步压实组织、指使造假的控股股东和实际控制人责任。
问：实践中，上市公司财务造假活动除了“首恶”的组织之外，还存在一些帮助造假的“帮凶”，请问司法解释在这方面有没有针对性的考虑？
答：上市公司的财务造假行为，除了前面提到的“首恶”在幕后的操纵、组织、指使之外，往往还需要其他相关主体的支持、配合。实践中，有的金融机构和上市公司串通，出具虚假的银行询证函回函、虚假银行回单、虚假银行对账单，欺骗注册会计师；一些上市公司的供应商和销售客户为上市公司财务造假提供虚假的交易合同、货物流转及应收应付款凭证，成为财务造假的帮手。为明确上述帮助造假者的法律责任，《规定》第二十二条规定，有证据证明发行人的供应商、客户，以及为发行人提供服务的金融机构等明知发行人实施财务造假活动，仍然为其提供相关交易合同、发票、存款证明等予以配合，或者故意隐瞒重要事实致使发行人的信息披露文件存在虚假陈述，原告起诉请求判令其与发行人等责任主体赔偿由此导致的损失的，人民法院应当予以支持。由此，本条内容和第二十条相互呼应，共同织牢了“首恶”和“帮凶”的法律责任之网，有效震慑财务造假活动。
问：《规定》第二十一条专门规定了重大资产重组交易对方提供虚假信息的赔偿责任，对此，您能介绍一下相关情况吗？
答：成功的上市公司并购重组，意味着资源配置的进一步优化和上市公司运营质量的进一步提升，资本市场也会给予更高的估值。正因为如此，市场上也出现了利用虚假信息进行“忽悠式”并购重组，意图抬高股价从中获利的现象。这些行为，不仅损害了投资者的利益，也严重扰乱了资本市场秩序。由于重大资产重组中的信息披露由上市公司负责，交易对方并非证券法所规定的 “信息披露义务人”，如果仅追究上市公司的责任，显然不符合普遍的公平认知。交易对方作为上市公司重大资产重组活动的参与者，掌握与标的公司有关的真实信息，交易对方违反提供真实信息的注意义务时，追究其责任符合侵权法一般原理。因此，《规定》第二十一条规定，公司重大资产重组的交易对方所提供的信息不符合真实、准确、完整的要求，导致公司披露的相关信息存在虚假陈述，原告起诉请求判令该交易对方与发行人等责任主体赔偿由此导致的损失的，人民法院应当予以支持。
问：独立董事的责任问题历来为大家所关注，《规定》也就此问题予以专条规定，能否对此做一具体介绍？
答：在上市公司设立独立董事，可以借助独立董事的专业性与独立性，发挥独立董事的监督作用，制衡一股独大和内部人控制，维护中小股东利益，完善公司治理。从近年来爆出的财务造假案件来看，部分独立董事并未发挥制度预设的监督制约作用。我们认为，根据独立董事制度的目的与市场实践现状，压实独立董事责任的重点在于严肃追究迎合造假、严重违反注意义务等重大不履职行为的民事责任，同时打消勤勉尽责者的后顾之忧，避免“寒蝉效应”。为此，《规定》第十六条专门规定了独立董事的具体免责事由。独立董事能够证明下列情形之一的，人民法院应当认定其没有过错：（一）在签署相关信息披露文件之前，对不属于自身专业领域的相关具体问题，借助会计、法律等专门职业的帮助仍然未能发现问题的；（二）在揭露日或更正日之前，发现虚假陈述后及时向发行人提出异议并监督整改或者向证券交易场所、监管部门书面报告的；（三）在独立意见中对虚假陈述事项发表保留意见、反对意见或者无法表示意见并说明具体理由的，但在审议、审核相关文件时投赞成票的除外；（四）因发行人拒绝、阻碍其履行职责，导致无法对相关信息披露文件是否存在虚假陈述作出判断，并及时向证券交易场所、监管部门书面报告的；（五）能够证明勤勉尽责的其他情形。
