发文机关最高人民法院

发文日期2022年01月13日

时效性现行有效

施行日期2022年01月13日

一、 《解释》起草的背景和意义

生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设。党的十八届三中全会提出，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”。党的十九大报告要求，“加大生态系统保护力度”、“实行最严格的生态环境保护制度”。党的十九届四中全会报告明确，要“加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度”。2021年1月1日施行的民法典，除在总则编将绿色原则确立为基本原则，在民事责任章第179条继续沿用民法总则关于惩罚性赔偿的原则性规定之外，还专门在侵权责任编环境污染和生态破坏责任章第1232条新增加规定了生态环境惩罚性赔偿制度，有力回应了社会发展所提出的环境问题，具有鲜明的中国特色、实践特色、时代特色。

惩罚性赔偿，作为损害赔偿填平原则的突破，通过让恶意的不法行为人承担超出实际损害数额的赔偿，达到充分救济受害人、制裁恶意侵权人的效果，具有惩罚、震慑、预防等多重功能。民法典新增加生态环境惩罚性赔偿制度，为惩治生态环境侵权行为，推动生态文明建设，满足人民日益增长的对优美生态环境新期待，进一步提供了制度保障，对以法治方式推进环境治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。

最高人民法院把贯彻实施好民法典生态环境惩罚性赔偿制度，作为践行习近平生态文明思想、习近平法治思想的生动实践，指导各级法院积极开展工作探索。在认真总结各地法院司法经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，就生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的范围、认定要件、计算基数和倍数等具体问题予以规范，制定出台本《解释》。

二、 《解释》起草的指导思想

习近平总书记指出，“生态环境没有替代品，用知不觉，失之难存。必须像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。《解释》的起草，始终坚持以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，贯彻落实用最严格制度最严密法治保护生态环境，找准环境司法审判统筹生态环境保护、经济社会发展和保障民生的平衡点。起草的主要思路有：

一是准确适用民法典生态环境惩罚性赔偿制度。民法典第1232条规定，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”《解释》的起草，明确了人民法院审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的原则，进一步细化了当事人主张惩罚性赔偿的时点和具体请求，惩罚性赔偿的适用条件、履行顺位等问题，确保民法典生态环境惩罚性制度在审判实践中落实落细，见行见效。

二是立足破解环境违法成本低突出问题。生态环境损害具有累积性、潜伏性、缓发性、公害性等特点，生态环境领域违法成本低问题突出。《解释》的起草，立足解决上述问题，同时围绕审判实践中亟待统一的惩罚性赔偿的适用范围、责任构成以及惩罚性赔偿金数额的确定等问题进行规范，充分发挥惩罚性赔偿的制度功能，依法提高环境违法成本，严惩突出环境违法行为，让恶意侵权人付出应有代价。

三是坚持统筹环境保护和经济发展。生态环境保护和经济发展辩证统一。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。《解释》的起草，坚持统筹保护和发展，合理设置惩罚性赔偿金数额、惩罚倍数，综合考量同一环境污染、破坏生态行为已被处以行政罚款、刑事罚金的情形，在维护国家利益、环境公共利益和人民群众环境权益的同时，引导全社会加快形成绿色生产生活方式，推动经济发展和环境保护协同共进。

三、 《解释》的主要内容

《解释》共14条，主要包括生态环境惩罚性赔偿的适用原则、适用范围、请求的时间和内容、要件认定、基数倍数、公益诉讼的参照适用等相关内容。

（一）明确了生态环境惩罚性赔偿的适用范围

《解释》第2条规定，因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，依据民法典第1232条的规定，请求侵权人承担惩罚性赔偿责任的，适用本解释。第12条，明确了国家规定的机关和法律规定的组织作为被侵权人代表请求惩罚性赔偿的参照适用和但书规定。

（二）明确了生态环境惩罚性赔偿的适用要件

与普通环境侵权责任适用无过错责任归责原则不同，惩罚性赔偿的构成要件更为严格。根据民法典第1232条规定，《解释》第4条至第8条，明确了惩罚性赔偿的特别构成要件及其考量因素和典型情形：一是侵权人实施了不法行为；二是侵权人主观具有故意；三是造成严重后果。同时，根据民事诉讼法上“谁主张，谁举证”的规定，进一步明确由被侵权人对上述特别要件负举证证明责任。

（三）明确了生态环境惩罚性赔偿金数额的具体确定

民法典第1232条规定，“被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。在审判实践中明确惩罚性赔偿金数额的具体确定，是统一法律适用的题中应有之义。《解释》第9条规定，惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数。第10条，明确了人民法院确定惩罚性赔偿金数额时应当综合考量侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人所获利益、侵权人事后采取的修复措施和效果等因素，同时规定了一般不超过基数二倍的规定。

（四）明确了生态环境惩罚性赔偿请求应一并提起、一并解决的程序保障

惩罚性赔偿作为附加性责任，须以补偿性损害赔偿的成立和确定为基础。为方便当事人及时、全面地主张权利，提高人民法院审理生态环境侵权纠纷案件的水平和效率，根据“一事不再理”的民事诉讼理论和民事诉讼法相关规定，《解释》第3条规定，生态环境惩罚性赔偿的诉讼请求，应由当事人在生态环境侵权诉讼中一并提起，由人民法院一并解决，以提供公平、高效、充分的救济。