发文机关最高人民法院

发文日期2021年12月27日

时效性现行有效

施行日期2021年10月19日

2021年10月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

最高人民法院院长 周 强

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我代表最高人民法院，作关于《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》的说明。

一、 修改民事诉讼法的背景和必要性

民事诉讼法是国家的基本法律，是规范民事诉讼程序的基本规则。我国现行民事诉讼法是1991年第七届全国人大第四次会议通过的，先后经历了2007年、2012年、2017年三次修正，民事诉讼规则不断优化完善，对保护当事人诉讼权利，保障人民法院公正、高效审理民事案件，促进国家治理体系和治理能力现代化，发挥了重要作用。近年来，随着经济社会形势发展变化和信息化时代全面到来，人民群众司法需求日益多元，矛盾纠纷数量持续高速增长，民事审判工作形势发生深刻变化，民事诉讼法的有些规定已经不能完全适应人民群众对公正、高效、便捷解纷的司法需求，制约了司法资源的优化配置和司法效能的有效提升，有必要进一步予以完善。

习近平总书记在2019年召开的中央政法工作会议上指出：“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”，为民事诉讼制度发展完善提出了明确要求，指明了改革方向。2019年，中共中央办公厅印发《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，将“推进民事诉讼制度改革”确定为重大改革任务。2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权在15个省（区、市）20个城市的法院开展为期两年的民事诉讼程序繁简分流改革试点工作，围绕优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序、扩大独任制适用、健全在线诉讼规则等五个方面开展试点探索。

试点工作开展以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，最高人民法院指导各试点法院扎实推进各项试点任务，不断完善民事诉讼程序机制，司法质量效率得到有效提升，司法资源配置更加合理优化，当事人权利保障更加充分，人民群众对公平正义的获得感不断增强，试点工作取得明显成效。根据《授权决定》要求，“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。经过近两年的试点，试点相关程序规则已被实践证明切实可行，所涉重点难点问题也基本形成共识，修改民事诉讼法的条件已经具备。

二、 草案起草的基本思路和工作过程

最高人民法院在草案起草过程中，遵循了以下基本思路：

一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，确保正确政治方向。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，学习贯彻习近平总书记“七一”重要讲话精神和习近平法治思想，落实党中央关于深化民事诉讼制度改革决策部署，健全完善立体化、多层次、精细化的民事诉讼程序体系，提升人民法院纠纷化解能力，推动在更高层次上实现公正与效率的统一，促进国家治理体系和治理能力现代化。

二是坚持以人民为中心的发展思想，充分保障诉讼权利。对简单案件做到“简程序不减权益”，对复杂案件做到“加资源不加负担”。充分尊重当事人程序选择权、满足诉讼知情权、保障程序异议权，通过完善程序规则，促进当事人充分、便捷、及时行使诉讼权利，实现优质、高效、低成本地解决纠纷。

三是全面总结试点经验，有效体现试点成果。遵循“确有必要则改、条件成熟则改”的原则，注重保持法律的稳定性。对于经试点证明行之有效的规则，进一步提炼完善后，推动上升为立法。对于有待优化改进的规则审慎对待、暂不规定，确保修法内容符合法治规律、群众需要和审判实际。

四是强化程序运行制约监督，切实提升审判质效。结合修法内容，完善相关配套措施，加强对小额诉讼、简易程序、独任制案件的质量把控，通过全面落实司法责任制、加强审判监督管理、完善法律统一适用机制、强化司法公开、提升法官能力素质等配套措施，保障程序规范运行，确保案件质量效率。

最高人民法院党组高度重视民事诉讼法有关规定的修改工作，自试点工作开展之初，即同步开展相关论证研究，会同全国人大常委会法工委等开展实地调研。草案先后征求了中央政法委、全国人大监察司法委、全国人大常委会法工委、最高人民检察院、司法部等中央国家机关，以及各高级人民法院、部分全国人大代表、全国政协委员、专家学者、律师代表的意见建议。

三、 草案的主要内容

草案共对民事诉讼法作出16处调整，其中新增条文8条，修改条文8条，主要包含以下内容：

（一）优化司法确认程序

一是合理扩大司法确认程序适用范围。将司法确认程序适用范围从原来的仅限于“人民调解协议”扩展至“依法设立的调解组织或者依法任职的调解员主持达成的调解协议”，允许中级人民法院和专门人民法院受理符合级别管辖和专门管辖标准的司法确认申请，进一步发挥司法确认制度对多元解纷方式的促进保障作用，丰富人民群众解纷渠道，推动矛盾纠纷源头治理。

二是优化司法确认案件管辖规则。根据调解主体和调解类型的不同，明确了三种情形下司法确认案件的管辖规则。既有利于完善诉调对接，便于审查和执行，又有效防控虚假调解和虚假确认的风险。

（二）完善小额诉讼程序

一是完善小额诉讼程序适用范围和方式。将适用案件类型限定为“金钱给付”案件，适用标的额从原来的“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”提升到“百分之五十以下”，新增当事人合意选择适用模式。进一步降低小额诉讼程序适用门槛，加大适用力度，充分保障当事人程序选择权和利益处分权，有效发挥小额诉讼程序便捷、高效、一次性终局解纷的制度优势。

二是明确不得适用小额诉讼程序的案件。规定对确权类、涉外、需要评估鉴定、一方当事人下落不明、提出反诉等六种情形的纠纷不得适用小额诉讼程序，避免实践中的滥用或不当适用。

三是简化小额诉讼案件审理方式。在充分保障当事人权利基础上，将小额诉讼案件的答辩期、举证期限从15日缩短至7日。审理方式上可以简化起诉、答辩、传唤、送达、庭审和裁判文书，一般应当一次开庭审结并当庭宣判。审理期限从原来的3个月缩短为2个月，进一步降低当事人诉讼成本，提高审理效率，及时有效维护当事人的合法权益。

四是赋予当事人程序异议权。当事人认为案件不符合适用小额诉讼程序条件的，可以向人民法院提出异议，经审查异议成立，应当转换审理程序，有效保障当事人的程序异议权，加强对程序适用的制约监督。

（三）完善简易程序

调整简易程序适用条件，删除“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”中的“争议不大”，推动简易程序适用更加聚焦于案件本身的繁简和难易程度，不因当事人对立程度和主观认识差异影响到程序适用，使简易程序更加符合其制度定位。

（四）扩大独任制适用范围

一是建立独任制普通程序审理模式。对于基层人民法院审理的“基本事实清楚、权利义务关系明确”的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理，解除独任制与简易程序的严格绑定，推动独任制形式与审理程序灵活精准匹配，适应基层人民法院案件类型多元的工作实际。实践中，部分案件的核心和关键事实清楚，仅部分事实细节或者关联事实需进一步查实，查明需要经过当事人补充举证质证、评估、鉴定、审计、调查取证等程序环节，耗时较长，这类案件总体上仍为简单案件，并无组成合议庭审理的必要，适宜由独任法官适用普通程序审理。

二是建立二审独任制审理模式。中级、专门人民法院对一审以简易程序结案的上诉案件和裁定类上诉案件，满足“事实清楚，权利义务关系明确”条件的，可以采用独任制审理。在合理控制二审独任制适用范围的基础上，推动二审案件繁简分流，防止所有案件“平均用力”，提升司法整体效能。

三是加强对独任制适用的制约监督。在扩大独任制适用的同时，明确适用标准，划定适用边界，确保适用独任制审理案件的质量。第一，明确不得适用独任制的6类案件，包括：涉及重大利益、影响社会稳定、产生广泛社会影响、新类型或疑难复杂、法律规定应当适用合议制的案件等。第二，保障当事人异议权。当事人认为案件违反独任制适用标准、适用范围，不符合民事诉讼法、人民陪审员法等法律中关于应当适用合议制的有关规定的，可以向人民法院提出异议，强化当事人对独任制适用的制约监督。第三，完善独任制向合议制转换机制。人民法院发现案件存在案情复杂、社会影响较大、法律适用疑难等情形，不宜由审判员一人独任审理的，以及当事人异议成立的，裁定转由合议庭审理。第四，强化独任制案件审判监督管理。健全独任法官审判权责清单机制，依托信息化手段，加强对独任制案件裁判情况的全过程公开、全流程监督，发挥专业法官会议对独任法官的咨询、监督作用，完善独任制案件评查机制，确保“独任不放任”。

（五）完善在线诉讼及送达规则

一是确立在线诉讼法律效力。明确在线诉讼与线下诉讼具有同等法律效力，推动民事诉讼方式与信息化时代相适应，为未来在线诉讼发展拓展制度空间。

二是完善电子送达规则。在遵循当事人自愿原则的基础上，加大电子送达适用力度，允许对判决书、裁定书、调解书适用电子送达，优化送达方式，细化生效标准，进一步拓展电子送达适用范围，丰富送达渠道，提升电子送达有效性，切实保障当事人诉讼知情权。

三是合理缩短公告送达时间。根据经济社会发展变化，将公告送达期限从60天缩短为30天，进一步缩短审理周期，降低诉讼成本、防止诉讼拖延。最高人民法院将建立统一、权威、规范的公告送达平台，大力推进电子公告，全面提升公告送达的覆盖面和精准度。

《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》和以上说明是否妥当，请审议。