发文机关最高人民法院

发文日期2020年09月08日

时效性现行有效

施行日期2020年09月08日

您提出的《关于完善民事、刑事案件执行一体化工作机制的建议》收悉，现答复如下：

您对当前刑事附带民事执行案件面临执行难的原因作了非常全面和深刻的分析，完全符合当前的实际情况，所提五点建议很具针对性，对于人民法院进一步改进工作，切实解决刑事附带民事诉讼的执行难问题具有非常积极的意义。

一、 关于设立预立案程序的问题

您建议设立预立案程序，在正式立案前先行对被执行人的财产进行调查，有财产可供执行的进行执行立案；无财产可供执行的，对申请执行人予以说明，如申请执行人同意终结本次执行程序，案件转交执行局办理相关手续。

该建议很具启发性和现实意义。刑事附带民事诉讼案件无财产可供执行的情况较为普遍。大量的案件直接进入执行程序会导致法院出现大量无法执结的案件。此将进一步加剧案多人少的矛盾，牵扯司法资源。通过预立案，在正式立案前作一定筛查，将一部分明显无财产可供执行的案件排除在正式立案之外，并作出相应的处置，是一定程度解决上述困境的思路之一。但需要进一步研究的是，申请法院执行是胜诉当事人的权利，设置预立案程序，特别是对某些案件不正式立案，涉及对当事人权利的限制，其正当性和法律依据值得探究。同时，目前对于无财产可供执行的案件，在立案执行后，将根据财产调查的情况，在严格把握条件的前提下终结本次执行程序。如果预立案后最终还是导入终本程序，则预立案程序的独立价值会大打折扣。以前地方法院有过预立案的探索，因为终本制度的施行，一定程度解决了对无财产可供执行案件的单独管理问题，且更利于保护当事人的权利，所以并没有继续推广。我们将根据您的建议，进一步加强此方面的研究，着重探讨预立案制度如何与现有的终本、中止、终结制度既相互区分，又相互衔接和协调，使其各自承担不同的制度功能，以及如何切实充分保护申请执行人的权利。

二、 关于加强判前调解工作的问题

我们非常赞同您关于加强判前调解工作的建议。在刑事附带民事诉讼中做好调解工作既有其必要性，也有其可行性和独特的优势。人民法院一直注重刑事附带民事诉讼调解工作，将调解贯穿于附带民事诉讼始终，同时，还将调解工作和《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的当事人和解程序以及认罪认罚从宽制度结合起来，并根据被告人是否积极赔偿和主动认罪悔罪的情况，依法准确量刑。根据当事人和解程序，对于符合《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的刑事和解范围的，被告人认罪悔过，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方可以达成和解协议，人民法院据此可以依法对被告人从宽处罚。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，被告人认罪认罚并签署认罪认罚具结书，符合认罪认罚条件的，人民法院可以从宽处罚。通过刑事和解、认罪认罚从宽制度，可以鼓励被告人提前赔付、主动赔付，有效提高附带民事赔偿义务的履行率，维护被害人的合法权益。

您提出调解工作可在刑事附带民事诉讼案件的全程进行，除了人民法院在案件审理中主持调解外，公安机关、人民检察院在侦查、审查起诉阶段针对被害人提出附带民事赔偿请求也可以调解。您的建议十分中肯。实际上，前述刑事和解程序和认罪认罚从宽制度从某种意义上都体现了调解工作贯穿于刑事附带民事诉讼案件的全过程。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，不仅在审判阶段，在侦查、审查起诉阶段公安、检察机关都可以主持刑事和解。对于达成和解协议的，公安机关可以向人民检察院提出从宽处罚的建议；人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议，犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉决定。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》也明确规定，认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段。人民法院将继续严格执行当事人和解程序规定，落实认罪认罚从宽制度的要求，注重与公安、检察机关的衔接，对于前期已经达成调解、和解的，依法予以确认；对于前期没有达成调解、和解的，根据案件情况，进一步加大调解力度，力争促成双方达成调解、和解。同时在调解时，坚持贯彻自愿、合法原则，注重调判结合，科学把握当判则判的时机，调解不成的，依法及时裁判。

三、 关于加强司法部门联动配合，增加侦查阶段对犯罪嫌疑人财产状况调查职责的问题

您的建议很有针对性。目前，确保刑事附带民事生效裁判得到执行、被害人损失得到及时挽回，可资利用的法律手段主要有：

一是侦查、起诉、审判阶段对涉案财产进行查控。这主要针对的是违法所得及其他与犯罪有关的财产采取的强制措施。这部分财产在生效判决作出后，违法所得部分可以返还被害人；被告人合法财产部分，可以退赔被害人或者用以承担附带民事义务。

二是根据相关规定在附带民事诉讼程序中采取财产保全措施。附带民事诉讼本质上是民事诉讼，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第一百五十二条对于附带民事诉讼中采取保全措施作出了详细的规定。根据该规定，人民法院可以根据附带民事诉讼原告人的申请，裁定对被告人的财产采取保全措施，必要时人民法院也可依职权采取保全措施；在紧急情况下，申请人也可以在提起附带民事诉讼前向被保全财产所在地、被申请人居住地或者对案件有管辖权的人民法院申请保全措施。

三是根据相关规定在刑事审判程序中采取财产保全查控措施。根据《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第四条的规定，对于刑事审判中可能判决责令被告人退赔被害人损失的，刑事审判部门应当依法对被告人的财产状况进行调查，并对相关财产采取保全查控措施。

诚如您指出，由公安、检察机关在侦查、起诉阶段针对犯罪嫌疑人、被告人的合法财产采取以保障附带民事诉讼裁判履行为目的的保全措施，目前尚缺乏法律依据。您提出第一个具体建议是在被害人申请的前提下，赋予公安、检察机关上述职权。由于公安、检察机关在刑事诉讼中的主要职责是追究刑事犯罪，赋予其在附带民事诉讼中的财产保全职权，与其职能定位有一定偏差，目前实现有一定困难。此问题需要进一步研究，也需要代表们积极呼吁，引导这方面的认识进一步深化，推动立法对此予以认可。

您同时提出第二个具体建议是公安、检察机关在侦查中告知被害人就民事诉讼向人民法院先行起诉，由法院采取保全措施，然后案件可以中止审理。先行起诉主要为了及时对被告人的财产采取保全措施。如前所述，根据《刑诉法解释》第一百五十二条的规定，当事人附带民事诉讼的，可以申请诉前或者诉讼财产保全，及时对被告人财产采取保全措施的目的一般可以据此实现。同时，先行起诉涉及就犯罪行为所遭受的损失另行提起民事诉讼的问题。根据《刑诉法解释》第一百三十八条、一百三十九条、第一百六十条、第一百六十一条以及《最高人民法院关于适用刑法第六十四条有关问题的批复》，被害人因人身权利受到犯罪侵犯或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，可以提起附带民事诉讼；公诉案件被撤回起诉或者当事人在第二审程序中才提起附带民事诉讼，而对于提起的附带民事诉讼经调解又不能达成协议的，当事人可以另行提起民事诉讼；被告人非法占有、处置被害人财产的，应当依法予以追缴或者责令退赔，被害人提起附带民事诉讼或者另行提起民事诉讼要求返还的，人民法院均不予受理。但仅根据上述规定，另行提起民事诉讼的范围仍难以明确划定，是否仅限于《刑诉法解释》规定的两种情形，尚存在一定争议。因此，先行起诉问题更是需要进一步研究。

当前，人民法院将进一步依法用足现有的制度，并加强研究，积极推动相关制度的完善，有效保障刑事被害人的损失得到及时挽回。特别是在对犯罪嫌疑人、被告人的财产查控上，人民法院将进一步加强与公安、检察机关的联动配合，通过提前介入等措施，协助、指导公安、检察机关以及刑事审判部门强化对涉案财产和被执行人其他财产的依法查控，通过追缴、返还违法所得，退赔被害人损失，执行附带民事赔偿义务等方式切实维护刑事被害人的合法权益。

四、 关于加大对刑事附带民事诉讼中规避、抗拒执行的处罚和制裁力度问题

我们完全赞同您的建议。首先，现行司法解释建立了减刑假释与财产刑判项执行情况挂钩制度。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第二条规定，对于罪犯符合刑法第七十八条第一款规定“可以减刑”条件的案件，在办理时应当综合生效裁判中财产性判项的履行情况。第二十七条规定，对于生效裁判中有财产性判项，罪犯确有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假释。罪犯承担的附带民事义务属于上述“财产性判项”的主要内容。近年来，人民法院将附带民事判决履行情况作为是否对罪犯裁定减刑、假释的重要考虑因素，起到了督促罪犯积极履行附带民事赔偿义务的良好效果，社会各界反响良好。其次，根据现有法律司法解释，可以适用拒执罪对拒不执行附带民事赔偿义务的行为进行有效打击。根据《中华人民共和国刑法》第三百一十三条、《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第三百一十三条的解释》《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关规定，罪犯如果在服刑期间，为逃避附带民事判决执行，有指使他人转移、隐瞒财产等行为，情节严重的，可以拒不执行生效判决、裁定罪定罪处罚，并依据《中华人民共和国刑法》第七十一条与原判刑罚数罪并罚。

下一步，我们将积极推动人民法院执行部门与审理减刑、假释案件的审判部门、监狱等刑罚执行机关、社区矫正机构建立沟通协调机制，及时将服刑罪犯履行刑事裁判涉财产部分和附带民事义务的情况反馈上述部门和单位，作为对相关人员减刑、假释的参考。进一步完善拒执罪线索移送机制，积极引导当事人依法对拒执犯罪提起自诉，畅通追究拒执罪的渠道，切实提升对拒执犯罪的打击力度。

五、 关于定期开展司法救助工作和做好申请执行人“终本约谈”的问题

对刑事被害人开展司法救助，对于平息社会矛盾，从源头治理涉诉信访；帮助弱势群体，彰显司法为民；提高法院威信，缓解执行难题，都具有十分重要的意义。

2009年3月，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等八部委联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，阐明了刑事被害人救助工作的指导思想、基本原则，明确了救助对象、标准及组织机构、职责分工等问题。2010年12月，最高人民法院印发《关于充分发挥刑事审判职能作用深入推进社会矛盾化解的若干意见》，其中明确指出：尽快落实、不断深化刑事被害人救助工作。对遭受犯罪行为侵害、无法及时获得救助赔偿、生活陷入困境的刑事被害人及其近亲属，及时给予适当经济资助，有效化解矛盾纠纷，体现党和政府关怀、人民司法的温度。2014年1月，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，要求各地设立国家司法救助资金，由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，中央财政通过政法转移支付予以适当补助。2019年7月，中央全面依法治国委员会下发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，其中明确要求完善司法救助制度，加强司法救助与社会救助的衔接配合，切实做好执行过程中对困难群众的救助工作。总的来说，中央全面依法治国委员会、中央政法委、最高人民法院等各个层级均就刑事被害人的司法救助工作出台了相关规范性文件，刑事被害人司法救助制度基本形成。人民法院将继续坚决落实上述规范性文件的要求，加大刑事被害人司法救助工作力度，积极拓宽救助资金来源渠道，规范救助程序和救助标准，简化审批流程，切实维护刑事被害人的基本生存权益，维护社会和谐稳定。

关于您提出的做好申请执行人“终本约谈”的建议，我们将高度重视。对刑事附带民事执行案件作出终本处理的，按照《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第五条的规定，在终本之前，人民法院应当将案件执行情况、采取的调查措施、被执行人的财产情况、终结本次执行程序的依据及法律后果等信息告知申请执行人，并听取其对终结本次执行程序的意见。人民法院应当将申请执行人的意见记录入卷。这是现行规范严格终本程序的具体体现。人民法院将继续严格执行上述规定，充分尊重和保障附带民事执行案件申请执行人的知情权、监督权，切实维护其合法权益。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2020年9月8日