发文机关最高人民法院

发文日期2019年09月02日

时效性现行有效

施行日期2019年09月02日

您提出的《关于完善与异地执行相关的法律法规及司法解释，促进全面深化改革开放的提案》收悉，经商全国人大常委会法制工作委员会，现答复如下：

您在提案中指出，解决执行难的工作取得重大进展，但执行难案件仍然不少，受司法地方保护主义影响造成的执行难问题仍然存在并且非常严重；限期执行、提级执行和指定其他法院执行对破解执行难具有积极作用，但实践中上级法院往往不愿意采取指令异地执行的措施，根源在于申请执行人的权利和法院的义务和责任没有明确规定。为此您建议“尽快出台异地执行的相关法律或细化司法解释。对被执行人有可供执行财产且经过提级执行或指定执行后仍然超期未执结的执行案件，法律法规或司法解释应明确规定申请执行人有权向上级法院申请异地执行，上级法院亦应在规定的期限内作出异地执行裁定。异地执行申请由申请执行人向最高人民法院提出时，可由最高人民法院自行执行或指定其他行政区域内的高级人民法院依法执行。”上述建议针对性强，对于强化上级法院对超期案件的执行监督，健全解决执行难长效机制具有积极意义。

一、 关于执行难仍然客观存在应继续切实解决的问题

党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”。为坚决贯彻落实党中央重大决策部署，2016年3月，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。经过三年的艰苦努力，执行工作发生历史性变化，取得跨越式发展。消极执行、选择性执行、乱执行得到极大遏制，无财产可供执行案件终本程序标准和实质标准把握较严、恢复执行等相关配套机制应用较畅，新收有财产可供执行案件法定期限内基本执行完毕，被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行明显改善但仍需各方面更多支持，人民法院“3+1”核心指标已达预设要求，各项评估指标总体达标，“基本解决执行难”这一阶段性目标已经实现。

但我们也清醒地认识到，“基本解决执行难”的阶段性目标与党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”总体目标、与人民群众的新期待、新要求之间还有较大差距。执行难问题在有些方面、有些地区仍然存在，在个别地区、个别领域还相对突出。您提到的涉及地方政府下属企业作为被执行人的案件也属于比较难以执行的案件类型，这些案件的清理化解是我们下一阶段必须着力完成的重要任务。

2019年6月5日，最高人民法院发布了《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019-2023）》（以下简称《纲要》），明确了今后一个时期的总体工作目标、主要任务和具体措施。《纲要》将“基本解决执行难”的基本经验固定下来，要求继续确保“五个常态化”，即：“3+1”核心指标高标准运行常态化，“一把手抓、抓一把手”工作机制常态化，以现代信息技术为支撑的执行工作模式常态化，对消极执行、选择性执行、乱执行等不规范执行行为严肃整治常态化，对规避执行、抗拒执行、干预执行的高压态势常态化。《纲要》提出了要坚持问题导向的基本原则，针对影响执行权威和执行公信力、制约执行工作质量和效率的突出问题，加大工作力度，解决实际问题，取得实际成效；明确要求进一步加强综合治理执行难大格局的制度化建设，把执行工作纳入国家治理体系和治理能力现代化总体框架，从源头综合治理执行难；进一步优化各种强制执行措施综合应用，努力实现高效、精准、精细打击规避执行、抗拒执行、干预执行及惩戒失信行为，推进社会诚信体系建设，大幅提高当事人主动履行生效法律文书的比例等。2019年7月，中央全面依法治国委员会下发的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》中，强调各地区各有关部门要充分认识加强执行工作、切实解决执行难的重大意义，加大工作力度，强化责任落实，形成强大工作合力，确保完成党中央提出的切实解决执行难的目标任务。人民法院将坚决贯彻落实《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》和《纲要》，切实巩固“基本解决执行难”成果，健全完善执行工作长效机制，着力破解难题、补齐短板，加强综合治理、源头治理，不断提升执行工作能力水平，坚定不移向着“切实解决执行难”目标迈进。

二、 关于上级法院指令其他法院执行问题

民事诉讼法第二百二十六条规定：人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第十一条和十三条对上述条文规定的责令限期执行、提级执行和指定其他法院执行的措施做了进一步具体规定。根据现行法律和司法解释的规定，实践中，最高人民法院和各地高级人民法院、中级人民法院均根据案件的具体情况，有效运用了上述三种措施。

从实际情况看，提级执行和指定执行的措施相对于责令限期执行，所占比例不高。对此，我们认为，提级执行与指令执行，是通过改变执行案件的管辖权，解决依一般管辖难以克服的障碍而采取的特殊措施，绝大多数案件仍然要通过各地法院按照一般管辖原则执行。对于一些疑难、复杂案件，当地法院执行与指定异地法院执行相比仍具有更大的优势。造成案件长期未能执结的具体原因非常复杂，即包括您在建议中所提到的地方保护在内的主观因素，也包括很多客观因素如：被执行人履行能力不足；执行财产处置、变现难；相关案件涉及不同管辖法院，需要协商协调；申请执行的债权人人数众多，需要妥善协调债权人之间利益分配关系；适用法律有争议，被执行人或案外人依法提出异议需要审查；有的法院案件量大，执行力量不足，执行人员能力水平不足，等等。上级法院在审查和决定采取三种具体措施时，需要考虑具体案件情况，根据各方面的因素作出适当的决定。案件无论由哪个法院执行，都需要贯彻依法执行、文明执行、善意执行理念，遵守相关司法政策。在执行过程中，人民法院既要充分考虑和保护债权人合法权益、最大限度地让债权人实现胜诉权益，又应当统筹兼顾相关方利益，把握执行时机，讲究执行策略，注意执行方法，努力实现执行的法律效果与社会效果有机统一、加大执行力度与保护各方合法权益有机统一、履行职责与服务大局、促进发展有机统一。人民法院在执行中要依法用好执行和解制度，依法推进执行中债务重组及和解，对符合条件的，可以引导各方当事人积极达成重组、和解协议，采取分期偿债、收入抵债等方式，既保障被执行人利益，又兼顾被执行人利益。

当然，对于上级法院运用指令异地执行的措施的具体情形和把握的条件，我们在工作中应当进一步总结经验，吸取各地法院的有益探索，继续加以规范和监督指导，条件成熟的，将在相关司法解释和指导意见中进一步明确。

十三届全国人大常委会已将民事强制执行法列入立法规划。最高人民法院把《民事强制执行法（草案）》的起草作为2019年的重点工作，正在紧锣密鼓向前推进，将于2019年年底将草案提交全国人大常委会审议。我们正在全面总结、梳理相关经验和做法，积极吸收、借鉴域外民事强制执行理论研究成果，广泛听取各方不同意见，力争起草一部符合我国执行工作实际、高质量的民事强制执行法，为执行工作提供强有力的法律保障。您提出的关于超期未执结的执行案件，申请执行人有权向上级法院申请异地执行，上级法院应在规定期限内做出异地执行裁定的建议，我们将在民事强制执行法起草中将进一步进行深入的研究论证。

三、 关于对长期未结案的其他监督管理方式

长期未结案件的规范、监督和管理是人民法院近年来和今后一个时期重点着力解决的问题。除了法律和司法解释规定的通过个案监督方式，责令限期执行、提级执行和指定执行措施外，最高人民法院2019年6月5日发布的《纲要》也总结和明确了一些综合性监督管理方式，下一步工作中我们将充分运用并不断完善。主要有以下方面：

一是加强执行工作考核。具体包括：1.坚持执行工作核心指标考核管理。过去三年，为基本解决执行难，我们以“三个90%和一个80%”为目标对执行工作进行了总体部署，有财产可供执行案件法定期限内实际执结率是否达到90%也是核心指标之一，通过重点督查，化解了一大批超期未结执行案件。今后我们仍将坚持“3+1”核心指标高标准运行常态化管理，确保有财产可供执行案件在法定期限内执结。各级法院要修订执行考核指标，遵循执行工作规律，突出执行工作特点，建立有别于审判工作的单独的执行工作考核机制，将执行案件与审判案件分开统计。2.加强社会治安综合治理（平安建设）考核评价工作（法院执行工作部分）。修改完善相关实施细则，将“3+1”核心指标、执行督办落实情况等纳入考核范围，合理设定加减分项目和分值。强化考核结果运用，健全执行机构配合组织人事部门考核执行队伍工作机制，将执行工作考核结果作为干部考核的重要方面。

二是通过四级法院统一的执行案件流程信息管理平台加强监管。自2016年基本解决执行难工作开展以来，最高人民法院在全国推动将四级法院纳入统一的执行案件流程信息管理平台系统，运用信息化手段加强对执行工作的监督、管理。对执行实施类案件进行节点管理，共设置主要节点37个，其中包括超期未结情形。今后将用一到两年时间全面升级案件流程信息管理系统，优化、强化关键流程节点的标准化监管，增强系统的执行节点、执行期限、前置程序等的自动预警和提示功能，进一步提高对未结案件、超期案件的监管力度。

三是健全执行案件督办机制。我们将进一步明确执行督办案件的办理流程、时限、结案标准等，提升督办案件办理规范化水平。加大督办案件办理力度，建立工作台账，专人负责、定期通报，建立责任落实和报告反馈机制，加强对督办案件的综治考核和执行绩效考核。加强信息化管理，把督办案件纳入执行指挥平台督导案件系统统一办理，加强统计分析，提高办理效率，提升监督管理效果。

四是加强执行信访管理。信访也是当事人反映长期未结执行案件的重要渠道之一。我们加强了对信访工作的管理与考核，将信访案件办结率90%以上作为考核执行工作的核心指标之一，解决了相当一部分长期未结执行案件。今后将继续坚持运用这一核心指标，将信访案件办结率、化解率、案访比、进京信访比等重要指标纳入季度、年度综治考评项目以及日常考核。强化执行信访案件督办，坚持以实体化解为目标，对未落实上级法院明确意见的案件督办到底。

五是继续开展特殊主体案件专项执行活动。对涉政府机关等特殊主体案件实行分类管理，形成常态化专项执行机制。继续开展专项执行行动，清理涉政府债务的执行积案。各地对长期未结案件，要逐案建立动态台账，逐案落实执行措施，逐案跟踪执行进展，推进案件实际执结。对重点案件专列台账逐案督办。加大上级法院督办力度，确保相关案件及时执结。

六是严肃整治执行不规范行为。强化上级法院的案件管理责任，对执行案件、执行事项和执行人员实行全方位管理。充分发挥执行约谈制度的作用，对存在消极执行、拖延执行、违法执行等问题的，及时启动执行约谈程序，督促限期予以纠正。落实责任倒查、“一案双查”制度，完善相关问题线索移交、联合调查、督办问责等工作机制，将违纪违法问题查处结果纳入综治考核。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2019年9月2日