发文机关最高人民法院
发文日期2018年02月07日
时效性现行有效
施行日期2018年02月07日
问：有两个小问题想请问一下，第一个问题，新颁布的新的行政诉讼法的立法目的之一就是为了监督行政机关依法行政，实质化解行政争议，不知道这次新的司法解释对此具体有什么规定？第二个问题，我们也知道去年行政诉讼法做出了一定修改，当事人的主体资格由检察机关可以提起相关的行政的公益诉讼，不知道司法解释里有没有进一步的说明？
答：行政诉讼法的立法目的通常实质上是三个：一是保护公民、法人和其他组织的合法权益。二是监督机关依法行使职权，依法行政。三是有效解决行政争议，一般来说这是行政诉讼的基本功能，也是它的基本价值，也是行政诉讼司法解释所追求的基本目标。在我们这个司法解释中，主要的是这么几个方面，监督行政机关依法行政，实施行政化解争议。
第一是贯彻实施行政机关负责人出庭应诉制度，实践证明，凡属于行政机关负责人出庭应诉做的比较好的，既能提高行政审判的效率，又能有效的化解行政争议，同时也会有效的促进行政机关依法行政，因为行政机关负责人一出庭应诉，在法庭上会听到在其他地方听不到的声音，他下去做调查很可能听到的多少好的东西，但是在法庭上，对方当事人给他揭露出在执法过程中一系列的问题，行政机关负责人听到之后一定会想办法来规范他的执法人员的执法行为，提高他们的行政执法水平和能力。
第二是在实质性化解争议方面，明确了相关主体的被告资格，因为谁来当被告这个问题看上去简单，但是确定谁来作被告，这里边对化解争议是有很大关系的。一个基本的规则是谁做出行为，原则上谁来负责，原则上谁做出了行为谁就当被告。二是有的行为做出的是一家分支机构，没有独立的法人资格，没有独立承担责任的能力，你告他没有用，所以必须要找到他上面有独立承担责任能力的机关来做被告，这样才有利于争议的化解。我们这一次做了进一步的明确。三是进一步明确了一并解决相关的民事争议，现在大家由于社会关系的复杂化、由于我们国家经济管理上要加强监管这一方面的职责，一方面尽可能由市场去全面做，但是要更好的发挥政府的作用，通常在监管方面还是有很多，因为一个行政行为通常是相关联的，有很多民事争议，如果过去行政诉讼和民事争议是分开的，当事人打了行政诉讼再去打民事官司，打的时候行政争议是行政审判庭在审理，民事争议是另外一个民事审判庭审理，甚至是另外一个法院的民事审判庭审理，这样就不可避免的出现这两个判决，虽然针对的是不同的诉讼请求和标的，但是往往因为他们这两个案件具有高度的关联性，事实上有时候会存在着潜在的冲突，比如相关联的事实方面，你认定是这个事实，他认定的可能是另外一个事实，你认定这个事实存在，他认定这个事实不存在，这种情况会经常出现，所以这个争议就会永远扯下去，我们就规定了一并解决相关的民事争议，可以行政附带民事，由同一个法院进行审理和管辖，这也有利于争议的实质化解。
另外，我们调整了举证责任分配制度，这也是有利于案件的实质化解，所以这一点正是我们国家行政诉讼的特征，也是中国行政诉讼制度的优越性，在国外经常会出现分科太多，神经外科医生和内科医生之间的笑话，我们就是把行政诉讼和民事争议一并解决，这正是我们的一个优势，更大限度的方便当事人，减少当事人的诉累，也是我们以人民为中心诉讼理念、司法为民的诉讼理念的一个重要的体现。
关于公益诉讼的问题，因为公益诉讼不仅涉及到法院，而且涉及到检察机关，还涉及到社会组织，另外还涉及到其他相关的行政机关，这个问题需要实践，尽管人大常委会已经作出了这样的决定，同时也进行了一年多的试点，实践效果也是非常不错的，但是还有些问题需要进一步的深化实践，进行调查研究，进行提炼总结，而且需要和检察机关、相关行政机关达成共识。由于时间关系，就对这一部分内容没有详细作出规定，我们已经另外起草了专门的公益诉讼司法解释，因为公益诉讼规定不仅涉及到行政公益诉讼，还有民事公益诉讼，检察机关提起的公益诉讼不仅可以提起行政公益诉讼，也可以提起民事公益诉讼，所以行政诉讼和民事诉讼是交织在一起的，我们最好考虑公益诉讼问题专门做出一个司法解释比较好，而且可以告诉大家，这个解释已经基本成熟，和检察机关基本达成共识，争取在两会之前能够发布。大体上是这么一个情况。谢谢。
问：刚才江院长提到滥诉的问题，我看这次司法解释的82条也说了有当事人用恶意串通的诉讼方式侵害公共利益，也提出了一些针对性的规定，请问一下此次司法解释对保障诉权和规制滥诉作出怎样一个兼顾性的规定？请您再详细的说一说。
答：刚才我已经讲了，这个问题在立案登记制以后，一方面行政诉讼要坚决的解决“立案难”的问题，因为对于中国来说，民不愿意告官，民不与官斗，不愿意打行政官司折射了几千年的传统，即使到现在人民群众还是不太愿意告，而且行政机关不愿意当被告这样一个思想，尽管最近一些年来通过法治政府的建设，推行依法行政大有好转，主动接受人民群众监督，接受行政诉讼的监督的情况越来越好，但仍然有行政诉讼告状难的问题。请大家注意我刚才说的推行立案登记制以后行政诉讼告状难的问题是“基本解决”，不是“完全解决”，所以我们在解决滥诉和告状难的问题的指导思想上，仍然是把解决“告状难”放在重要的位置和首要位置，这是我们的基本目标。所以，我们之所以明确规定受案的条件，条件越明确，立案的人员操控的空间就越少，干预的可能性也就越少，非常清楚，你一干预就违法，你不立案就违法，所以为什么我们花了很大的篇幅在明确规定立案条件，条件越清楚，越好操作，越不容易被滥用，也没有滥用立案权的空间。所以我们第一是尽可能明确立案条件。第二，在这个问题上，我们刻意的对立案人员、法院负责立案的人员赋予和明确了他们更多的义务和职责。一是在立案的时候必须一次性的告知应当提交的材料和立案条件，不是今天拿来一个材料说不行回去，明天拿来说还缺另外一个材料，使得当事人反复的跑，规定必须一次性告知。二是在接受材料的时候，必须要给当事人开具接收材料的收据，多少证据、多少份材料你必须有收据，我把材料给当事人了，立案庭说我没有收到你的材料，这就产生问题了。第三，我们要求如果能在当场解决的，尽量在当场解决，相关立案条件不具备或者是不全面的问题，能当场解决尽量当场解决。第四，要尽可能的要求在七天以内立案，有很多是不能当场判断的，当事人说我没有超过起诉诉讼，因为行政诉讼是有诉讼时间、期限的限制的，行政行为涉及到公共利益，你隔了好多年才来告这个行政行为，那行政行为已经变化涉及到成千上万个人的利益了，私人之间最多影响相对方，但是行政行为涉及到的是公众利益，不能允许你永远告下去的。所以是有时间限制的。当事人说我没有超过时限，但是我要跟被告核实，你什么时候做的决定，什么时候收到他的相关材料，你是不是申请过行政复议，这些都要核实，不是说当事人说了我们就可以立案。但是我们要求你必须在七天以内完成这些行为。确实完不成的，有很多事实可能很难在7天以内核实清楚，就必须先立案，然后移送行政审判庭，让他来继续查，这样就保证了立案的及时性。等等这些方面，我想还是为了保护诉权。
从另一方面，我们也要防止滥诉行为，明确规定哪些是不受理的，我刚才已经介绍了哪些行为依法应不受理。还有什么叫超过了诉讼期限，原告资格，什么叫有利害关系，包括管辖，司法解释对这些问题都作了一些具体的规定，不符合条件的是不能再诉的。同时，滥诉主要出现的几个领域，一是在信息公开领域，信息公开领域就是因为过去没有限制与他个人利益有关的信息，过去有一个人提，甚至多的上千件信息公开的案子，变着花样提，事实上跟他自己的生产生活没有太大关系，给行政机关带来很多的负担，也给法院增添了不少案件，浪费了司法资源。那么我们肯定就要进行限制，现在法律没有规定行政诉讼。在行政诉讼领域，公益诉讼一定要法律明确规定才可以提起，在没有规定公益诉讼的场合一定是私益诉讼或者是与自己利益、权益有关的，你才能提。另外，根据一事不再理原则等作出相关明确的规定，哪些情形下不应当受理的，也做出了明确的规定。大家可以具体看一下司法解释稿。
问：新行政诉讼法的重大突破之一是规定了规范性文件的附带审查制度，请介绍一下人民法院实施该项制度的具体情况，《行诉解释》对此又作出了哪些具体规定？
答：规范性文件附带审查的制度设计，有助于从根源上遏制违法行政行为，促进行政机关提高依法行政水平，其所具有的重要作用在此不再过多说明。自该项制度确立实施以来，全国各地法院都先后受理了一批当事人要求附带审查规范性文件的行政案件，相关案件数量也呈逐年增长趋势，部分法院积极探索了很多有益的经验和做法，但实践中仍存在一些问题，如审查程度、审理范围和处理标准不统一等。针对当前实践中较为普遍且争议较大的问题，《行诉解释》用专节作出相关规定。主要包括以下几个方面：
一是如何审查规范性文件。首先要正确处理与制定机关之间的关系，人民法院应当区分不同情况予以对待：发现规范性文件可能存在不合法的，应当听取制定机关的意见，反之可由人民法院自行决定是否听取意见。但制定机关不陈述意见的，不影响对规范性文件进行审查。若制定机关主动要求陈述意见的，人民法院则应当准许；其次要把握好审查的内容和范围。可以从制定机关的权限或者制定程序、被诉行政行为所依据的条款以及相关条款与上位法是否相抵触、是否违法增加义务或者减损合法权益等方面进行审查；
二是如何处理不合法的规范性文件。经审查认为规范性文件不合法的，处理措施包括四个方面：其一，阐明理由。即在裁判理由中予以阐明，不作为认定行政行为合法的依据，被诉行政行为不具有合法性。其二，处理建议。作出生效裁判的人民法院应当向制定机关提出处理建议，并可以抄送四个部门（制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关）。其三，司法建议。可以在裁判生效之日起三个月内，向制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。由多个部门联合制定的，可以向主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。情况紧急的，可以建议立即停止执行。其四，备案程序。司法建议应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案，涉及省部机关制定的规范性文件，还应当分别层报最高法院、高级法院进行备案。这是人民法院内部的备案存查程序，目的是防止不同法院之间做出不一致的判断。
三是规范性文件审查的审判监督。对于规范性文件审查确实存在错误的，因规范性文件是被诉行政行为作出的依据，影响面较大，如果对确有错误的规范性文件审查不通过审判监督程序予以纠正，会造成比单一的被诉行政行为更为负面的法律效果和社会效果。此外，人民法院经审查认为规范性文件审查结论错误的，必然导致对被诉行政行为合法性审查出现错误。而对被诉行政行为合法性审查出现错误，属于法律规定的“确有错误”，应当通过审判监督程序纠正，作为被诉行政行为依据的规范性文件也必须通过审判监督程序予以纠正。
需要说明的是，尽管《行诉解释》中涉及规范性文件附带审查的内容并不少，但随着审判实践的不断深入，仍有可能暴露出一系列的新问题，在条件成熟时，最高人民法院将制定有关规范性文件附带审查的专门司法解释或文件。在此之前，最高法院行政庭将通过指导性案例、十大案例等形式对下指导。
问：据了解，最高法院近年来一直在力推跨行政区划法院管辖制度改革，请介绍一下近年来行政审判管辖改革的情况，以及《行诉解释》作出了哪些规定？
答：为避免不当干预，提高司法公信力，党的十八大以来，全国各级法院按照中央统一部署，积极探索与行政区划适当分离的行政案件管辖，试行异地管辖、交叉管辖、集中管辖等多种方式，取得明显成效。这里着重介绍一下跨行政区划法院管辖制度改革。跨行政区划法院主要依托铁路运输法院改制方式进行，2014年10月16日，最高法院下发了《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，正式开始铁路运输法院管辖改革试点。之后，最高人民法院还作了一系列工作部署。新行政诉讼法实施后，各地人民法院根据新行政诉讼法第18条第2款的规定，又作了大量的探索和试点。截至目前，目前全国已有30家铁路运输法院成为跨行政区划法院，行政案件占大多数铁路运输法院受理案件总数的70-90%。关于管辖改革问题，《行诉解释》第3条第2款规定，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。这里包含两层含义：一是为司法改革需要，专门人民法院可以依法审理行政案件；二是专门人民法院审理行政案件的，必须依法履行报最高人民法院批准的报批程序。
下一步，最高法院要对跨行政区划法院管辖进行经验总结，推动各地法院对铁路运输法院跨行政区划管辖情况进行摸底调研，并提出初步方案和时间表，力争全国76家铁路运输法院尽快全部实现改制。同时，对于未成立铁路运输法院的地区，则推动当地法院通过行政案件集中管辖的方式推进行政诉讼管辖改革。谢谢。
