发文机关最高人民法院
发文日期2019年08月20日
时效性现行有效
施行日期2019年08月20日
贵党派提出的《关于推进法院立案前调解工作的提案》收悉，经商全国人大常委会法工委、司法部，现答复如下：
2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上，提出要加快推进政法领域全面深化改革，加快推进社会治理现代化，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。推进立案前调解工作对促进非诉讼纠纷解决机制的应用，从源头上化解矛盾纠纷具有重要意义。近年来，人民法院与中央各部门在推进立案前调解工作方面做了大量工作，取得了较好成效，主要表现在：
一、 推进诉调对接平台建设，确保立案前调解有部门负责
人民法院诉调对接平台是承接立案前调解的职能部门。最高人民法院要求全国各级法院依托诉讼服务中心建立诉调对接中心。截至2018年底，全国各级人民法院设置专门的诉调对接中心2701个，专门工作人员13793名。全国各级法院共建立特邀调解组织18206个，特邀调解员65108人。全国法院在诉讼服务中心或诉调对接中心配备正式编制专职调解员7726人（包括法官和司法辅助人员），在立案阶段处理了大部分适宜调解的案件。2018年，上海市法院诉调对接中心受理纠纷266463件，调解成功87331件，占一审民事结案数的32.77％。在新建设的国际商事法庭中，由最高人民法院组建国际商事专家委员会，并选定符合条件的国际商事调解机构、国际商事仲裁机构与国际商事法庭国际商事法庭共同构建调解、仲裁、诉讼有机衔接的纠纷解决平台。2018年，全国法院立案前委派调解案件1663467件，调解成功706010件；立案后委托调解案件647360件，调解成功352356件，调解成功率分别为42.4%、54.4%。通过特邀调解分流案件约占一审民商事案件总数的15.3%，有效缓解了法院案多人少的矛盾。
二、 推动完善“分调裁审”改革，保证立案前调解有制度保障
2017年5月，最高人民法院印发《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》，全面开展“分流+调解+速裁+快审”机制改革。全国2464家法院设立了程序分流员，共有14669名分流员开展繁简分流工作。截至2018年底，全国法院诉前化解案件171万件，立案后调解案件120万件，在诉讼服务中心通过速裁、快审机制解决案件175万件。2018年，山东省法院强化指导分流，指导分流室设专职分流员，负责风险告知、委派调解案件、确定案件适用程序、案件程序转换等与案件分流的相关工作。目前，山东省法院诉调对接中心共配备专职分流员300多人，2018年分流各类案件18万件。
三、 推动各类调解组织建设，为立案前调解提供纠纷调解组织
近年来,司法行政机关不断推动各类调解组织建设。加强对人民调解、行政调解、行业性专业性调解统筹指导，努力构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补，有机衔接、协调联动的大调解工作格局。积极推动人民调解建设。目前，全国共有人民调解委员会75.1万个，村（社区）人民调解委员会66.3万个。行业性专业性人民调解组织4.1万个，派驻有关部门调解组织2.5万个（派驻人民法院人民调解组织2864个）。2018年3月，中央政法委等六部门联合印发《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，要求充实人民调解员队伍，不断推进人民调解员队伍专业化、职业化发展。注重调解员的培训工作，采取集中授课、研讨交流、案例评析、实地考察、现场观摩、旁听庭审等形式，不断提高人民调解员的能力和水平。积极推进行政调解工作，行政调解规范化、制度化建设得到明显加强。积极开展律师调解试点工作。司法部与最高人民法院联合开展的律师调解工作得到有序推进。截至2018年底，11个试点省市共设立律师调解工作室2357个，律师参与调解案件3.7万件。
四、 人民法院落实司法确认，立案前调解协议有效力保障
司法确认是民事诉讼法规定的特别程序。经调解组织达成的调解协议，双方当事人可以依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地的人民法院提出。人民法院经审查，对符合法律规定的，可以裁定调解协议有效，裁定有效的调解协议具有执行效力。民事司法确认制度是人民调解制度在司法实践中不断总结经验的结果，是立案前调解协议效力的有力保障。2018年，全国司法确认案件显著增长，法院全年共受理司法确认案件266962件，同比增长35.1%，全年各级法院共确认调解协议有效239571件，同比增长47%。司法支持和保障调解组织工作、提升纠纷解决效率、稳定法律关系的制度作用日益凸显。
五、 全国人大不断完善立法，立案前调解得到法律支撑
关于增加调解前置程序问题。调解是重要的纠纷解决机制。为更好发挥人民法院法院的调解功能，民事诉讼法第八章专门规定了调解制度，且在第一百二十二条规定了先行调解制度，为人民法院通过调解化解民事纠纷提供了制度支持。自愿调解是我国民事诉讼的基本原则之一。民事诉讼法第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决”。民事诉讼法第九十三条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”法院对民事案件进行调解的前提必须是双方当事人自愿，以尊重当事人的诉权，确保调解符合当事人真实意愿，也可以防止“久调不决”现象的发生。
关于增加速裁程序问题。民事诉讼法非常重视民事案件的繁简分流问题。民事诉讼法将审判程序区分为普通程序和简易程序。简易程序在审判组织、审理程序、期限、审理方式方面相较于普通程序更加简便、快捷，有助于法院及时定纷止争。2012年修改民事诉讼法，进一步完善了简易程序：一是设立了小额诉讼制度。二是扩大简易程序的适用范围。三是进一步简化审理程序。
下一步，人民法院将继续推动多元化纠纷解决机制改革，促进立案前调解向立体化、精细化、信息化方向发展。
一是积极推进党委政法委牵头建立纠纷解决中心。人民法院充分发挥司法在多元化纠纷解决体系中的引领、推动和保障作用，推动建立由党委政法委牵头、政府主导、综治协调、各方面力量参与的纠纷解决中心，优化整合调解、仲裁、公证、律师等各类纠纷解决资源，提供综合性、一站式服务。
二是推进落实非诉纠纷解决机制。进一步贯彻落实特邀调解制度，积极推进先行调解、委派调解机制改革工作，适时督察全国法院特邀调解落实情况。在特邀调解员名册管理上，力争将特邀调解员管理做小做精，将特邀调解组织管理做大做强。进一步完善纠纷分流程序，将纠纷分流做细做专。依托繁简分流改革，运用现代信息技术，充分发挥程序分流员的作用，科学分流纠纷，真正做到“繁简分流、轻重分离、快慢分道”。通过加大诉讼服务中心现代化建设，引导当事人纠纷通过立案前先行调解，将纠纷委派至调解组织或者调解员进行调解。
三是全面推进在线调解平台建设。按照中央提出的构建立体化、多元化、精细化的矛盾纠纷化解体系的要求，结合智慧法院建设，整合在线调解资源，建立对接共享机制。与综合社会治理部门协调推广浙江省“在线矛盾纠纷多元化解平台”的应用。加强互联网法院、移动微法院、在线调解平台与在线矛盾纠纷多元化解平台等的对接，有效提升在线化解能力，为人民群众提供高效便捷的在线解纷服务。
四是积极构建大调解格局，充分发挥调解在矛盾纠纷多元化解机制中的重要作用。进一步巩固和规范人民调解组织，不断拓展调解领域。加大对调解类社会组强的培育扶持力度。落实《关于开展律师调解试点工作的意见》，到2019年年底，力争每个县级行政区域都有律师调解工作室。大力加强专职人民调解员队全建设，加大对人民调解员培训力度，提高化解矛盾纠纷的能力水平。进一步健全完善人民调解、行政调解、行业性专业性调解与诉讼衔接联动工作机制。
五是加强理论研究和实践创新。一方面，总结发展互联网法院、知识产权法院、国际商事法庭纠纷解决平台建设经验，推进多元化纠纷解决机制平台向高精尖方向发展。另一方面，加强与多元化纠纷解决机制改革和综合配套改革的理论研究，设计专项司法改革课题，委托基层法院开展实证研究，为改革创新提供理论支持。同时，最高人民法院将持续关注各地矛盾纠纷多元化解机制的综合立法工作，推动有立法权的地区开展立项工作，帮助已经立项的地区提高立法质量。
对于提案中提出的，增加立案前调解前置程序的建议，全国人大法工委将持续关注实践探索的新进展，广泛听取不同意见，并积极会同有关方面认真研究，总结实践经验，不断完善我国的民事诉讼法律制度。最高人民法院和司法部也将积极会同有关部门对调解前置立法的必要性和可行性作进一步研究论证。
感谢贵党派对人民法院工作的关心和支持。
2019年8月20日
