发文机关最高人民法院

发文日期2019年07月23日

时效性现行有效

施行日期2019年07月23日

您提出的《关于建立民事诉讼调解前置制度的提案》收悉，经商全国人大常委会法工委，现答复如下：

您在提案中针对民事诉讼调解前置制度，在深入分析调解前置制度必要性合理性的基础上，提出了具体、可操作的建议。同时建议在民事诉讼制度中明确设立调解前置制度，并对适用范围、调解程序、惩治机制等内容作出明确的法律规定。

一、 调解前置的有关规定和工作现状

调解是重要的纠纷解决机制，民事诉讼法第九条、第九十三条、第九十六条、第一百二十二条等条款均是关于调解的重要规定。从前述法律规定可以看出，自愿原则是是我国民事诉讼的基本原则之一。目前立法上尚未规定调解前置制度，仅对一些特定类的纠纷规定了适用先行调解。

对于是否建立法定的前置调解制度，一直有不同意见，还需要在总结实践经验的基础上深入研究。

最高人民法院一直致力于多元化纠纷解决机制的建设，积极探索完善先行调解、委派调解、特邀调解等机制，不断总结调解工作经验，推进民事调解制度走向法制化、规范化。为落实2015年中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾多元化解机制的意见》（中办发〔2015〕60号）第八条“拓展司法调解范围”和2016年《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条“探索建立调解前置程序”和《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）等有关文件精神，各地法院结合工作实际，贯彻先行调解理念、依托多元化纠纷解决机制，对于适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解，将调解前置程序与诉调对接、立案各环节工作有机结合起来，一体管理、统筹推进，让更多矛盾纠纷在诉讼外得以解决。

二、 关于建立和完善多样化的调解机制

最高人民法院不断完善各项工作机制，推动先行调解、委派调解走向精细化，逐步形成体系化、常态化、规范化的先行调解、委派调解体系。最高人民法院通过制定《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》，对适宜调解的纠纷，指导当事人选择名册中的调解组织或者调解员先行调解。特邀调解制度是人民法院关于多样化调解的基础制度，依托特邀调解制度，人民法院不断扩宽调解渠道、扩大调解范围、增强调解实效，加强调解机制建设，不断完善多样化的调解机制。

为了进一步实现案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，人民法院不断推动完善“分调裁审”改革。2018年，最高人民法院组织召开关于完善委派调解机制座谈会，全面开展“分流+调解+速裁+快审”机制改革，积极促进适合调解的案件优先调解。

为了实现案件合理分流、保障诉前分流精准化，人民法院通过设立程序分流员为当事人提供多元化的纠纷解决途径，大大减轻了法院的案件压力。

为了提高调解质效、加强资源整合，人民法院不断加强信息共享、整合调解资源的力度，依靠大数据，与执法机关、人民调解、公证机关建立起无缝数据对接，构建起一个以法院为终端、漏斗型的矛盾纠纷化解大平台。

从具体的机制、举措、做法上来讲，主要有以下方面：拓展调解机制改革的思路和举措；规范调解前置程序的制度机制；发挥诉前调解与诉讼程序有效衔接作用；推动完善“分调裁审”改革，设立程序分流员保障诉前分流精准化；推动中立评估、无争议事实记载、无异议方案认可机制建设；完善统计制度，量化考核指标；提高调解前置程序信息化管理水平。

截至2018年底，全国法院诉前化解案件171万件，立案后调解案件120万件。

三、 关于提高诉前调解的质量水平，完善和推行要素式调解方法方面

提高诉前调解的质量水平需要多点发力、多方联动。一是以信息化建设推进案件管理机制。通过建设一体化调解平台实现对调解工作的全面管理，一体化调解平台全面应用于信息共享、在线调解、纠纷分流、诉调对接、统计量化、考核培训，以及为法官、调解员、当事人提供案例索引、智能评估等方面。二是加强对调解组织、调解员的业务指导。不断完善特邀调解员、专职调解员的培训机制，通过指派审判经验丰富的审判人员采取多种方式对人民调解员、行政调解人员开展培训，加强对人民调解、行政调解的法律指导，提高案件调解质量。三是夯实完善类案指导机制、要素式审判机制，探索要素式调解。一方面通过建立健全类型化调解机制，建立相应的调解模式，提高调解同类案件的工作效率和成功率，实现“调解一案、带动一片”的效果。另一方面借鉴要素式审判机制，研究探索要素式调解。通过指导当事人填写《案件情况登记表》，固定案件要素信息，在及时查明当事人之间的纠纷争执点和利益共同点的基础上，准确合理确定当事人利益关系的平衡点，维持双方当事人权利义务基本均衡，确保调解结果的正当性，为专业调解科学持续发展提供保障。

四、 下一步的工作方向

第一，积极参与、巩固成果。最高人民法院将加强与中央司改办、全国人大常委会法工委等部门的沟通协调，进一步探索推进先行调解、司法确认、小额诉讼、简易程序等立体化、多元化、精细化的诉讼制度改革。并将持续关注改革试点的新进展，广泛听取不同意见，全面总结实践经验，在试点先行探索实践效果良好后再推动立法。第二，完善机制，落实制度。进一步贯彻落实特邀调解制度，适时督察全国法院特邀调解落实情况。在特邀调解员名册管理上，力争将特邀调解员管理做小做精，将特邀调解组织管理做大做强。进一步完善纠纷分流程序，将纠纷分流做细做专。依托繁简分流改革，运用现代信息技术，充分发挥程序分流员的作用，科学分流纠纷，真正做到“繁简分流、轻重分离、快慢分道”。通过加大诉讼服务中心现代化建设，引导当事人纠纷通过立案前先行调解，将纠纷委派至调解组织或者调解员进行调解。第三，积极探索、总结经验。最高人民法院高度重视试点中出现的各地情况差异、当事人的诉权保护、调解组织平衡发展、先行调解案件范围、诉讼调解机制的衔接、诉讼阶段认可情况等方面的问题；正在研究制定《最高人民法院关于进一步落实委派调解机制的指导意见》，进一步推进婚姻家庭继承、相邻关系、消费者权益、交通事故损害赔偿、劳动争议、保险、医疗损害赔偿、物业服务、小额债务等类型案件开展诉前委派调解，积极从建立制度、完善机制、优化流程等方面积累更多好的经验，为修改完善法律制度提供参考借鉴。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2019年7月23日