发文机关最高人民法院

发文日期2019年07月12日

时效性现行有效

施行日期2019年07月12日

您提出的关于将协助执行作为基本原则纳入民事强制执行法的建议收悉，现答复如下：

自2016年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人民法院全力以赴攻坚“基本解决执行难”，积极构建综合治理执行难大格局，执行领域一批人民群众反映强烈的突出问题得到了解决，近二十年来历史遗留的案件底数不清、执行行为不规范、案款管理混乱等现象得到了有效整治，初步形成了具有中国特色的执行制度、机制和模式，人民群众实现胜诉权益的获得感进一步提高，“基本解决执行难”这一阶段性目标已经实现。为将“基本解决执行难”攻坚中行之有效的经验上升为制度机制，进一步健全中国特色执行法律制度，最高人民法院正根据全国人大常委会的安排，加强对执行重大理论和实践问题研究攻关，抓紧起草民事强制执行法（草案）。在这个过程中，我们始终坚持开门立法的原则，注意听取和吸收社会各界尤其是人大代表、政协委员的意见建议，以保障立法的科学民主，提升立法质量。我们认真研究和讨论了您的建议，认为该建议对于将协助执行义务法治化和执行联动机制制度化具有重要的推进作用，您提出的协助执行原则的具体内容和各协助义务人的法律责任，对起草相关条文也具有重要的借鉴意义，我们将努力在民事强制执行法（草案）中予以吸收，并积极向立法机关建言献策。

一、 确立协助执行原则的重要意义

我们清醒认识到，“基本解决执行难”只是一个阶段性目标，与党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”目标和人民群众期待相比，还有较大差距。执行难问题仍然存在，在有些方面、有些地方还较为突出。其中“协助执行人难求”的问题，虽然在“基本解决执行难”攻坚中通过建立和完善执行联动机制得到很大程度的缓解，但在某些地域和某些单位仍不尽如人意，一定程度上阻碍了解决执行难的进展。主要原因正如您分析，一是协助执行的相关规定过于分散，且法律位阶较低，未能形成系统完善的制度体系；二是部分协助执行义务人协助意识较弱，没有真正认识到协助执行生效法律文书是兑现人民群众胜诉权益，维护国家法治权威的必然要求，没有真正将配合法院执行工作作为必须履行的法律职责；三是囿于联动不力、规则缺失等各种因素，法院对拒不协助执行的制裁力度等尚需加强；四是因缺乏法律支撑和制度协同，执行联动机制作用发挥不够，联而不动的问题还比较突出等。这些问题亟需对症下药，尽快解决。

执行难成因复杂，是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现。治理执行难也是一项系统工程，仅靠人民法院单打独斗，是不可能实现的。比如，人民法院不直接掌握被执行人及其财产状况等基本信息，也无直接发现被执行人和以及被执行财产的有效手段，如何发现、控制被执行人及其财产，实现对被执行财产的及时处分都依赖于包括公安机关、金融机构、工商管理部门、房地产管理部门等国家职能部门以及有关单位和个人。另外，与审判主要集中在法庭这一场所不同，执行行为主要发生在执行现场，对现场秩序的维护、见证以及对可能出现暴力抗法行为的及时制止，也需要有关单位和个人对强制执行加以协助。为此，应该以制定民事强制执行法为契机，一方面确立协助执行的理念和原则，另一方面详细规定协助执行的义务主体、事项范围以及不予协助执行的法律责任等具体内容，形成系统完备的协助执行制度体系。这对于凝聚全社会力量共同参与解决执行难，将协助执行义务法治化，巩固执行联动机制成果，解决“协助执行人难求”等问题，推动综合治理执行难格局制度化、机制化，最终实现切实解决执行难的目标等都具有十分重要和深远的意义。

二、 确立协助执行原则的理论和现实基础

您在建议中详细论证了建立协助执行原则的基础及依据，我们表示赞同，并拟将其作为重要的起草理由和依据向起草小组汇报。同时，我们也认为，强制执行的功能和目的，综合治理执行难大格局的建立和完善，以及地方积极推进执行联动工作的有益实践等，都为协助执行的法治化奠定了坚实的理论和实践基础。

（一）强制执行的目的决定了协助执行原则的正当性

人民法院执行生效法律文书，不仅是兑现胜诉当事人私人合法权益的必要手段，也是维护司法权威和法治尊严，维护社会诚信和经济秩序，营造良好营商环境和保护产权的重要保障。因此将协助执行作为国家机关、社会组织等的一项法定义务，有助于维护国家利益和社会公共利益，有助于打造共建共治共享的社会治理格局。诚如您所言，法院执行工作作为社会治理的重要内容，需要社会协同，应在立法中体现协助执行的价值，并将此作为加强社会治理制度建设，完善社会治理体系的必要路径。

（二）综合治理执行难大格局证明了协助执行原则的必要性

“基本解决执行难”攻坚中，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，推动构建党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的综合治理执行难工作格局，充分发挥中国特色社会主义政治优势、制度优势，是实现“基本解决执行难”目标的根本保障，也再次证明凝聚全社会力量协助执行、参与执行非常必要。基于此，《人民法院执行工作纲要（2019-2023）》明确提出，要继续完善和不断深化综合治理执行难工作大格局，使之制度化、机制化，具有长远性和可持续性。为此需要通过立法将相关政策上升为法律原则和规则，实现政策与法律的无缝衔接和协调配合，为实现切实解决执行难目标提供制度保障。

（三）执行联动取得的有益经验说明了协助执行原则的可行性

近些年来，在建立和完善执行联动机制方面，最高人民法院从加强顶层设计和鼓励地方创新两方面同步推进，取得了显著效果。2016年6月，中央深改组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，极大推动了各部门之间共享信息、联合惩戒和诚信体系建设。目前最高人民法院还向中央报送了《关于加强综合治理源头治理切实解决执行难问题的意见》，这也将成为各部门进一步加强联动、协助执行的纲领性文件。各级人民法院也积极作为，大胆创新，通过点对点探索建立了地方协助执行网络，您在建议中提到的杭州法院便是这方面的典型代表。当然不可否认，虽然近年来自上而下建立了多部门参与的执行联动机制，但个别部门“联而不动”，不积极、不主动配合执行工作，甚至消极对待执行办案的情况时有发生，其主要原因之一是目前仍缺乏系统性的协助执行的法律规范，有些部门未真正将协助执行作为法律职责来对待和履行。因此有必要将一系列执行联动的政策文件和全国各地的有益经验，通过立法予以固定和吸收，以增强法律约束力和实际操作性。

三、 构建科学合理的协助执行规则体系

您关于如何在民事强制执行法中建立协助执行原则提出了两点建议：一是将协助执行作为基本原则纳入强制执行法，二是明确各协助义务人的法律责任。我们进行了认真研究和讨论。

（一）关于将依法协助执行作为基本原则予以规定

一部法律的基本原则，对于立法上制定具体规则、明确条文含义，司法上指引法律适用，弥补规则漏洞以及向全社会宣示法律价值等都具有重要意义，应首先研究确定。确定民事强制执行法的基本原则应该尊重强制执行工作的特有规律，并应该为执行法所特有，贯穿执行法始终并对于执行立法、司法及研究具有指导意义。以此标准衡量，多数观点认为应该将有关国家机关、社会组织、企事业单位等协助执行作为基本原则。一是该原则对于协助执行具体条文的制定，包括协助主体、协助事项以及法律责任等具有指引作用；二是该原则在执行工作实践中至关重要，将协助执行规定为有关机关或单位的法定职责，可给法院要求协助执行提供明确的法律依据，也有利于促进协助单位自觉主动履行义务；三是该原则可彰显解决执行难需要社会各界共同协力的立法价值，将法院规范自身执行行为与社会协助执行充分结合，才能真正实现“切实解决执行难”的目标。当然，在讨论中，有些同志也提出协助执行本来就是相关单位应该履行的法定职责，可在相关章节进行具体规定；确定普遍性的协助执行义务，尤其将协助执行的主体由享有公权力的国家机关等无限扩展到个人或企业等是否妥当等问题，对此我们会在坚持依法协助执行的基础上进行进一步研究和论证。

（二）关于制定和完善协助执行具体规则

除拟将协助执行作为基本原则规定外，您还建议明确各协助义务人的法律责任，确保协助义务人在执行程序合法的前提下不得以保密或保护隐私等理由拒绝协助，以维护生效法律文书权威，形成尊重法律、敬畏法律的良好氛围。对此，我们完全赞同，并在民事诉讼法已有规定的基础上，拟将协助执行作为单独一章予以规定，并拟进一步制定较为完整的协助执行规则体系。具体包括：第一，尽量明确协助执行义务的主体，包括突出公安机关、税务机关、不动产登记机构、电信部门等的协助义务。目前被执行人难寻仍是执行工作难点之一，为此希望能明确人民法院有权向公安机关、电信部门等有关单位调查被执行人下落，该单位应履行协助执行义务。第二，尽量明确协助执行的具体事项，包括查人找物、控制和处置财产、维持执行秩序、信用惩戒等主要事项。第三，尽量明确协助执行的程序，包括人民法院应发送协助执行通知书以及协执单位不得实体审查等内容，同时考虑到为实现协助执行的信息化、集约化和高效化，拟规定利用现代科技手段建立信息化的协助执行机制。第四，尽量明确拒不执行的法律责任，包括义务人无正当理由拖延、拒绝协助执行的，法院可采取罚款、拘留或向有关机关提出纪律处分的司法建议，构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过明确责任倒逼义务人全面依法履行协助执行义务。

综上，为有力保障胜诉当事人合法权益，努力构建和完善综合治理执行难大格局，进一步维护法治尊严、社会信用和市场秩序，逐步实现“切实解决执行难”的目标，最高人民法院将在民事强制执行法（草案）起草制定过程中，加强与相关部门沟通协调，积极推动立法进程。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2019年7月12日