发文机关最高人民法院
发文日期2019年06月06日
时效性现行有效
施行日期2019年06月06日
2019年6月5日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）。《若干规定》发布后，最高人民法院环境资源审判庭负责人接受了记者采访，就有关问题回答了记者提问。
问：请介绍一下《若干规定》的出台背景和起草经过？
答：习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作，党的十八届三中全会明确提出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年中央先后通过《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，以探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度为目标，在吉林等7个省市部署开展改革试点。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。《改革方案》要求最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作，并对人民法院探索完善赔偿诉讼规则提出具体要求。
最高人民法院高度重视《改革方案》任务分工的贯彻落实，指导各级人民法院紧紧围绕党中央决策部署，积极开展生态环境损害赔偿审判工作，创新赔偿协议司法确认程序，依法受理生态环境损害赔偿各类案件，探索完善审判执行规则，为生态环境损害赔偿制度改革提供有力的司法服务和保障。各级人民法院坚持环境有价、损害担责工作原则，由环境资源审判庭或者专门法庭受理、审理生态环境损害赔偿案件，严肃追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任，确保受损生态环境得到及时有效修复。各地还认真总结审判经验，山东、贵州、云南、江苏等9省市出台了审理生态环境损害赔偿案件的司法规则，为健全完善生态环境损害赔偿审判规则积累了有益经验。截至2019年5月，各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件30件，其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件14件，审结9件；受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件16件，审结16件，为生态环境损害赔偿制度的全面试行提供了有力司法保障和实践支持。
根据《改革方案》部署，最高人民法院将研究制定生态环境损害赔偿司法解释纳入重要工作日程，在认真总结各地法院尤其是试点法院实践经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求立法机关、相关部门、专家学者、人大代表、政协委员意见，制定出台《若干规定》，从司法解释层面确保党中央关于建立生态环境损害赔偿制度的决策部署落地生根见效。《若干规定》是最高人民法院在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神引领下，认真贯彻落实习近平生态文明思想和新时代生态文明建设要求，探索完善生态环境损害赔偿制度的一部重要司法解释，将对推动我国建立生态环境损害赔偿法律制度，进一步健全完善涵盖环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼和普通环境侵权责任诉讼在内的生态环境保护法律体系，全面加强国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的司法保障，产生积极而深远的影响。
问：《若干规定》的主要内容包括哪些？
答：《若干规定》以指导人民法院正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任为目标，认真贯彻《改革方案》确定的“依法推进，鼓励创新”“环境有价，损害担责”“主动磋商，司法保障”“信息共享，公众监督”的工作原则，在总结改革试点及全面试行情况基础上，适应生态环境损害赔偿相关法律制度有待完善、审判实践经验尚不够丰富的实际情况，以“试行”的方式，对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。《若干规定》对一些争议较大的问题暂未作出规定，为实践探索留有余地，保持一定的开放性和前瞻性。
问：生态环境损害赔偿诉讼是一种新类型诉讼，在起诉条件方面有哪些新的规定？
答：生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型。《若干规定》第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。一是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《改革方案》关于赔偿权利人以及起诉主体的规定，《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时，明确“市地级人民政府”包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定，《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形，包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是，上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。三是明确了开展磋商是提起诉讼的前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼，将磋商确定为提起诉讼的前置程序，为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。《若干规定》第二条规定了不适用本解释的两类情形，并明确了相应的救济渠道。具体包括两类案件，一是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；二是因海洋生态环境损害要求赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。
问：生态环境损害赔偿诉讼案件的审理程序有哪些特别规定？
答：基于生态环境损害赔偿案件的特殊性，《若干规定》就相关审理程序和证据规则作出专门规定。
一是明确了管辖法院和审理机构。由于生态环境损害赔偿诉讼案件系新类型案件，事关国家利益和人民群众环境权益，社会影响较为重大，《若干规定》第三条规定，第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖，并根据生态环境损害跨地域、跨流域特点，就跨行政区划集中管辖作出明确规定。同时，根据《改革方案》要求，为统一审判理念和裁判尺度，提高审判专业化水平，《若干规定》明确生态环境损害赔偿案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。
二是明确了审判组织。生态环境损害赔偿诉讼的目的是保护国家利益和人民群众环境权益。为推进司法民主，保证司法公开公正，主动接受人民监督，《若干规定》明确人民法院审理第一审生态环境损害赔偿诉讼案件，应当由法官和人民陪审员组成合议庭进行。
三是明确了原告的举证责任。《若干规定》依据侵权责任法和相关司法解释规定，结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据，举证能力较强的特点，明确原告应当就被告实施了污染环境、破坏生态行为或者具有其他应当依法承担责任的情形，生态环境受到损害以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额，以及被告污染环境、破坏生态行为与生态环境损害之间具有关联性，承担相应举证责任。
四是明确了证据审查判断规则。《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点，分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告等证据、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定，为准确查明损害生态环境相关事实提供了规范依据。
问：生态环境损害赔偿案件的责任承担方式有哪些新的规定？
答：《若干规定》创新了生态环境损害赔偿责任体系。一是创新责任承担方式，突出了修复生态环境的诉讼目的，首次将“修复生态环境”作为承担生态环境损害赔偿责任的方式。二是创新责任承担方式的顺位，突出修复生态环境和赔偿生态环境的服务功能损失在责任体系中的重要意义。三是完善了责任承担范围，根据生态环境是否能够修复对损害赔偿责任范围分类规定，在受损生态环境能够修复的情况下，被告应承担修复责任，人民法院可以同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失并有足够事实根据的，人民法院依法予以支持。在受损生态环境无法修复或者无法完全修复的情况下，被告应就生态环境功能永久性损害造成的损失承担赔偿责任。在受损生态环境无法完全修复的情况下，即受损生态环境部分可以修复，部分不能修复，赔偿义务人需要同时承担可修复部分的修复义务以及支付可修复部分在修复期间的生态环境服务功能损失，不可修复部分，则需支付永久性损害造成的损失赔偿资金。
此外，首次将修复效果后评估费用纳入修复费用范围。四是与土壤污染防治法关于建立土壤污染防治基金等规定相衔接，规定赔偿资金应当按照法律法规、规章予以缴纳、管理和使用，明确了赔偿资金的管理使用依据。需要说明的是，如果本地区有生态环境损害赔偿诉讼或者环境公益诉讼专项资金账户，可以将上述资金或者费用交纳至该账户，专项用于案涉生态环境修复工作。
问：作为诉讼功能有所重合的两类诉讼，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼如何进行衔接和协调？
答：《改革方案》要求最高人民法院商有关部门根据实际情况，就生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼之间衔接等问题提出意见。《若干规定》在总结实践经验基础上，就两类诉讼的衔接作出了相应规范。一是明确受理阶段两类案件分别立案后由同一审判组织审理。为保障环境民事公益诉讼原告诉权，节约审判资源，避免裁判矛盾，《若干规定》第十六条规定，在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。二是明确审理阶段两类案件的审理顺序。鉴于生态环境损害赔偿诉讼案件的原告具有较强专业性和组织修复生态环境的能力，为促进受损生态环境的及时有效修复，《若干规定》第十七条明确，人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。三是明确裁判生效后两类案件的衔接规则。为避免相关民事主体因同一损害生态环境行为被重复追责，妥善协调发展经济与保护生态环境的关系，《若干规定》第十八条明确，生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织，就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。明确对于同一损害生态环境行为，除非有证据证明存在前案审理时未发现的损害，原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。四是明确实际支出应急处置费用的机关提起的追偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系。为全面保护国家利益，《若干规定》第十九条明确，在生态环境损害赔偿诉讼原告未主张应急处置费用时，实际支出该费用的行政机关提起诉讼予以主张的，人民法院应予受理并由同一审判组织审理。
问：政府与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议后，向人民法院申请司法确认的程序是什么？
答：磋商是生态环境损害赔偿改革中的重要制度安排。在实践中，不少生态环境损害问题通过磋商达成了赔偿协议，赔偿义务人及时对生态环境进行修复，产生了良好的社会效果。《若干规定》及时回应审判实践需要，规定了磋商达成赔偿协议的司法确认程序。一是明确赔偿协议司法确认的公告制度。在生态环境损害赔偿制度改革试点后，全国首例由省级人民政府提出申请的生态环境损害赔偿协议司法确认案件中，清镇市人民法院受理司法确认申请后，在贵州省法院门户网站将各方达成的《生态环境损害赔偿协议》、修复方案等内容进行了为期十五天的公告，有效保障公众的知情权、参与权和监督权。这一司法实践探索被《改革方案》及《若干规定》所肯定和采纳，为该类案件的审查确认贡献了可供借鉴的司法智慧。二是明确了法院的审查义务。法院在受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件后，依法就协议的内容是否违反法律法规强制性规定，是否损害国家利益、社会公共利益进行司法审查并依法作出裁定。此外，为了加大生态环境案件的公众参与，监督生态环境损害赔偿磋商协议的落实情况，明确了确认生态环境损害赔偿协议效力的裁定书应当载明案件基本事实和协议内容等，进一步规范裁定书的体例和制作要求。三是规范生态环境损害赔偿协议司法确认的效力和规则。人民法院通过对生态环境损害赔偿协议的司法确认，赋予赔偿协议强制执行效力，对拒绝履行、未全部履行经司法确认的生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请强制执行，保障了赔偿协议的有效履行和生态环境修复工作的切实开展。
问：如何确保生态环境损害赔偿诉讼案件裁判执行到位？
答：根据生态环境损害赔偿案件所涉生态环境损害巨大，修复工作专业性强，修复周期长，情况复杂的特点，《若干规定》第二十一条在明确生态环境损害赔偿案件裁判和经司法确认的赔偿协议具有强制执行效力的同时，明确执行中涉及的生态环境修复工作依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施，确保受损生态环境得到及时有效修复。
问：《若干规定》没有涉及的问题，审判实践中如何适用法律？
答：《若干规定》第二十二条明确除了本规定有特殊规定的内容以外，其他没有涉及到的相关内容，可以参照适用的司法解释条文，并列举了与本类诉讼关系密切的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》。这两类司法解释也没有相关规定的，可以适用《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》的规定。
问：如何加强环境司法和生态环境行政执法的有效衔接配合？
答：为了适应生态环境保护多元共治新要求，充分发挥生态环境主管部门行政执法主力军作用，推动形成生态环境保护合力，《若干规定》对于在生态环境损害赔偿案件中构建生态环境行政执法和环境资源审判有效衔接机制进行了创新和探索，主要表现在三个方面：
一是构建了生态环境行政执法过程中产生的证据材料如何在诉讼过程中进行审查认定的机制。生态环境主管部门或者其委托的机构在行政执法中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，作为行政执法过程中形成的第一手资料，具有专业性和及时性。《若干规定》第九条规定，上述证据材料经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据，准确界定了行政执法材料在生态环境损害赔偿案件中的证据效力。
二是构建了诉前磋商程序和诉讼程序的有效衔接机制。《若干规定》第二十条规定，经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。同时对司法确认的公告程序、赔偿协议的审查规则以及司法确认裁定书的内容等进行了具体规定，为实现行政机关开展磋商达成的成果提供了司法保障。此外，对诉前阶段当事人委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见，以及委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐机构出具的检验报告等证据材料，《若干规定》第十条明确了其证据效力和审查认定标准，有效解决了诉前磋商证据材料在诉讼中适用问题。
三是构建了裁判生效后生态环境修复实施工作的衔接制度。一方当事人拒绝履行、未全部履行发生法律效力的生态环境损害赔偿诉讼案件裁判或者经司法确认的生态环境损害赔偿协议的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。同时，基于生态环境修复工作专业性强、修复周期长、修复情况复杂等因素，对受损生态环境具体修复工作的开展，依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施。这有利于发挥相关主管部门和机构的专业优势，及时推进生态环境修复工作的有序开展，切实保障受损生态环境的有效修复。
问：人民法院在贯彻执行《若干规定》时，应当处理好哪些关系？
答：各级人民法院在贯彻执行《若干规定》过程中要处理好以下三方面的关系。一是坚持人民为中心，处理好生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼、环境侵权责任纠纷案件的关系，保障受损生态环境得到有效修复，全面维护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益。二是遵循司法规律，处理好生态环境司法保护与行政保护的关系。既要充分发挥司法审判的职能作用，在坚持平等原则基础上依法审理案件，促进生态环境有效修复，又要充分尊重环境资源行政主管部门的执法主体地位，防止审判权“越界”进入行政监管领域，还要注意与行政机关做好诉前磋商、证据调查收集、生态环境修复等环节的衔接协调，形成生态环境保护的强大合力。三是立足服务大局，处理好尊重现实和改革创新的关系。既要遵循现有法律制度的基本原则和规则，又要主动服务党中央重大改革部署，解放思想、开拓创新，为探索完善生态环境损害赔偿制度贡献司法智慧。各级人民法院既要关注行政机关作为原告的特殊性，又要准确适用民事诉讼法及相关司法解释，处理好生态环境损害赔偿诉讼中一般规则和特殊规则的关系，有效排除外部阻力和干扰，强化对违法行为人的追责力度，不断完善生态环境司法保护机制。
最后，需要强调的是，今天是世界环境日，我国今年环境日的主题是“ 蓝天保卫战，我是行动者”。最高人民法院将以《若干规定》的出台为契机，指导各级人民法院深入学习贯彻习近平生态文明思想，切实增强责任感和使命感，依法履职、开拓创新，全面加强国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的司法保障，为加强新时代生态环境保护、建设天蓝地绿水净的美好家园提供更加有力的司法服务和保障！
