发文机关最高人民法院

发文日期2018年09月26日

时效性现行有效

施行日期2018年09月26日

您提出的关于解决施工企业工程欠款执行难问题的建议收悉，经商银保监会，现答复如下：

伴随着中国经济的发展快速，建筑行业大量纠纷亦不断涌现。建筑行业作为国民经济的支柱产业，相关领域存在的现实风险不容忽视，其中较为突出的便是工程款拖欠问题。同样，人民法院办理工程欠款执行案中，关于工程价款估价与鉴定、商品房预售资金专有用途监管、实际施工人优先权益保障、工程欠款给付、工程款执行分配、违章建筑拍卖变卖、房地权利分离时强制处置等法律问题，亟待研判规范。您提出的解决施工企业工程欠款执行难问题，反映了当前人民法院执行工作中的一个重点、难点问题，对于进一步加强执行规范化建设具有很强的指导与实践意义。

一、 工程欠款执行案件的特点

（一）从行业类型看，房地产项目拖欠工程款较为严重。根据调研，拖欠工程款问题在房地产领域较为高发，主要表现为进度款延后及资金不到位。近年来，全国各地城市商业房地产热度高，发展快。以2017年辽宁省大连市房地产市场为例，该市全年新开商业楼盘项目119个，累计投入资金566.6亿元，增速较上年提高46.3个百分点，占全市固定资产投资比重的34.3%。由于房地产开发需要投入大量资金，而部分房地产开发商自有资金较少，除了出售期房缓解资金压力外，为使项目建设滚动发展，基础性“土建”施工大多依靠建设工程企业先行垫资，待主体结构完工后再统一结算。因此，一旦房地产开发商资金出现问题，就极易出现工程款拖欠问题。而且，部分房地产开发商为了把投资经营风险转嫁给建设工程企业而故意拖欠支付，导致“工程欠款执行难”问题更为严重。此外，随着近年限购、限贷等楼市的政府调控力度加大，房地产销售走势下滑，一些房地产企业资金情况陷入困境，也在一定程度上影响到工程款的偿付。

（二）从企业类型看，民营企业拖欠工程款执行案件呈增长趋势。近年来，民营企业投资在全社会固定资产投资中的比重逐渐加大，建筑业领域非政府投资工程较多。据《2017年黑龙江省哈尔滨市国民经济和社会发展统计公报》，该市全年国有及国有控股固定资产投资953.5亿元，同比下降8.9%；但是，民间固定资产投资4393.4亿元，同比增长11.6%。相比建造资质完备、发展历史较长的国有企业，民营企业规模小，抗金融风险能力差，融资渠道单一，因此，民营企业工程欠款执行案件的增长趋势明显。另外，也有部分民营企业盲目追求发展规模，不仅自身高风险经营，而且要求建设工程施工企业垫资承包，同样也导致“工程欠款执行难”问题的产生。

（三）从造成影响看，拖欠工程款是导致欠付农民工工资和大量“三角债”的重要原因。建筑行业债务链比较复杂，工程项目的建设资金先作为工程款支付给施工企业，施工企业再支付工程款给分包商，然后再通过分包商直接或者间接支付农民工工资。在此过程，如果建设资金不能顺利、及时地流动，矛盾纠纷就将沿着资金流程传递，形成债务链，而处在债务链末端的农民工将成为最终受害者。因此，“工程欠款执行难”问题将直接引发农民工群体讨薪，产生社会不稳定因素。此外，由于建设工程施工企业经常垫资施工，在发包方拖欠工程款后，常无力支付工人工资以及材料供应商的货款，也会产生大量“三角债”，造成多头债务纠纷，不仅破坏正常的社会经济秩序，也给相关案件执行带来阻力与障碍。

二、 工程欠款执行难问题的成因

“工程欠款执行难”问题有着复杂的利益关系和社会原因。首先，发包方的信用问题。一些工程项目公司与中标单位签订“阴阳合同”，要求其垫资施工；甚至利用交易优势地位在合同中附加不平等条款，使得建设工程施工企业在承揽工程初期就陷入不利局面，也为工程项目公司拖欠工程款埋下隐患，为案件后续的强制执行设置了障碍。此外，由于企业信用体系尚不健全，对失信缺乏有效的约束和惩罚机制，使得一些本来具有支付能力的工程项目公司反复、多次恶意拖欠工程款。其次，施工企业的信用问题。一方面，部分总承包企业取得工程后，因自身资源、资质问题或者追求更高利润等原因，采取多层分包、私自分包、整体转包、挂靠承揽等违法行为将项目肢解，转包或者分包给其他施工企业，并通过收取高额管理费和压低工程造价获得利益。另一方面，部分执行案件中存在承包企业恶意拖欠材料款、设备款、劳务人员工资等情况。最后，施工企业的法律意识。部分施工企业自身维权意思不强，对建设工程风险预防和相关法律制度缺少明确的认识，也是造成“工程欠款执行难”的重要原因。建筑行业竞争激烈，这使得建设工程施工企业处于某种弱势地位，再加上其自身法律维权意识不强，部分施工企业在签订合同时没有对维护自身合法权益做出努力，这为日后发生“工程欠款执行难”问题埋下伏笔。而且，也有建设工程施工企业由于担心日后承揽发包方（即甲方）的配套、装修、二期等其他工程受到影响，即使发包方没有及时支付工程款，施工企业也不敢、不愿积极通过法律手段维权。

三、 解决工程欠款执行难问题的举措

（一）完善制度规范，保障施工企业合法权益

“用两到三年时间基本解决执行难”是人民法院对党中央和人民的庄严承诺，是人民法院的责任和使命。近三年来，最高人民法院坚持问题导向，加强顶层设计，多措并举，着力推进基本解决执行难目标任务。最高人民法院高度重视涉民生案件执行工作，高度重视建设工程施工企业的权益保障，先后出台《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释第二十条的复函》《关于商品房预售款项目可否用于偿还公司股东个人债务有关问题意见的函》等旨在保护施工企业合法权益的司法解释或者指导意见，为建设工程施工合同各方提供全面的法律保障；有效指导全国各级法院在执行工作中，严格适用合同法第二百八十六条，确保施工企业工程款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。

2016年以来，最高人民法院开展了包括工程欠款执行案在内的涉民生执行案件专项活动，发布典型案例，总结实践中涉民生执行案件“快速、主动、优先”的办案经验。江苏、浙江等地法院，针对本地区执行工作中较为突出的建设工程纠纷，尤其是工程价款优先受偿权等问题，发布疑难问题解答与培训读本，统一了执法办案尺度，一批长期未结的工程欠款执行案件得到解决。

下步，最高人民法院将继续加大监督、指导和管理力度，不断完善办理工程欠款执行案件的制度规范，依法保障建设工程施工企业的合法权益。

（二）加大执行力度，妥善办理工程欠款执行案件

2018年是基本解决执行难的攻坚之年、决胜之年。全国法院正上下一心，有针对性地攻坚破难，确保如期打赢基本解决执行难这场硬仗。面对“工程欠款执行难”问题，人民法院将从以下几个方面进一步规范执行行为、加大执行力度：

一是在案涉财产保全处置、变价款分配、工程造价估价、鉴定等过程中，应当严格依照合同法及相关法律规定，依法保障建设工程施工企业的优先受偿权。

二是加强对跨省区市执行案件督办力度，整合执行力量，防止地方保护主义。工程欠款执行案件中，工程项目、建设方、施工方通常分属不同省区市，为有效加强工程欠款案件异地执行工作，突破地方保护主义，最高人民法院执行局根据“统一管理、统一指挥、统一协调”三统一原则，在执行指挥平台部署“委托执行”“应急调度”“协同执行”等模块。一方面，指定专人处理全国四级法院事项委托工作，形成全国法院执行工作“一盘棋”。“科技是平台，管理作保障”——任一执行法院可根据办案需要随时委托全国任一地区人民法院协助办理存款查询、冻结、扣划、续封、不动产或者车辆查封、财产调查等措施。另一方面，2017年5月，最高人民法院出台《关于加强中级人民法院协同执行基层人民法院执行实施案件的通知》，明确规定对受到七种类型严重非法干预的案件，可报请上级法院协同执行，上级法院也可以指定或者决定实施协同执行。

三是有效监管商品房预售资金账户，专款专用，确保账户资金优先用于支付工程款。商品房预售系房地产开发商融资及经营的主要方式，商品房预售资金是购房者在商品房预售期间支付给房地产开放商的购房款。城市房地产管理法第四十五条第三款规定，商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。因此，我们正在加紧研究在办理执行案件中如何确保商品房预售资金用于项目施工，对商品房预售资金的保全、扣划如何确保有关工程正常施工。当前，天津、江苏等地人民法院与国土资源、房管部门建立了沟通协调机制，确立了促进执行与促进商品房预售资金监管的“双促原则”，采取一案一议的方式协调处理。

四是强化失信被执行人平台的深度应用及惩戒功能，提高市场准入标准。为加大对拖欠工程款，不履行生效法律文书被执行人的惩戒，最高人民法院与中国人民银行征信中心合作，将失信被执行人信息纳入被执行人信用档案，提高拒不支付工程款等被执行人的贷款难度，从而达到提高建筑行业市场准入标准，规范和净化建筑行业的作用。

（三）加强金融监管，探索建立工程款担保制度

经商银保监会，商业银行为建设单位或者其他企业提供担保，属正常的业务经营行为，目前监管政策上没有限制，相关企业可与商业银行按照市场化原则，在自主决策、平等协商的基础上开展合作。同时，银保监会也表示，将不断加强政策引导，推动银行金融机构完善贷款支付管理，监控信贷资金使用，强化贷后管理，加大对借款人资金和信用状况的监控能力。

人民法院工作，需要全社会的支持、参与与配合。在此，真诚希望您呼吁社会各界继续关注人民法院工作，并提出宝贵意见和建议。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2018年9月26日