发文机关最高人民法院
发文日期2018年08月27日
时效性现行有效
施行日期2018年08月27日
您提出的关于完善财产保全有关机制的建议收悉，现答复如下：
您高度关注民事诉讼中的财产保全工作，指出了该项工作中还存在的一些具体问题，并给出了相关意见建议，具有很强的针对性、指导性和启发性，对于人民法院完善诉讼保全措施、加强和改善执行工作很有裨益。
一、 财产保全与解决执行难的关系
长期以来，执行难作为困扰法院和社会的一大“顽疾”，严重影响了人民群众对公平正义的期待感和获得感。执行难的成因有很多，其中重要之一在于找不到可供执行的财产。这固然与债务人失信、恶意转移财产等诸多社会因素有关，但亦与法院查控财产的职能在诉讼阶段未能充分发挥作用有关。大量案件在诉讼（包括申请仲裁）前或者诉讼过程中是有财产可供执行的，但在案件诉讼期间，债务人恶意转移财产、逃避诉讼执行的情况较为普遍。如果在掌握财产线索时没能采取有效措施，一旦债务人暗中将财产成功转移，再去查找债务人可供执行的财产就非常困难。特别是对于一些审理周期长、涉案金额大的案件，如果不及时采取财产保全措施，债务人很可能采取拖延时间，偷偷转移财产或者用增加债务等手段逃避将来的执行责任。诉讼阶段如果不采取有效措施，防止债务人恶意转移财产、逃避执行，即使赢了官司，到头来也只会得到一纸空文，最终损害当事人合法权益。
为保障生效裁判的顺利执行、避免胜诉方权利遭受损失，民事诉讼法规定了财产保全制度。这项制度在保证民事诉讼顺利进行、保护当事人合法权益、缓解执行难、维护司法权威方面发挥着重要作用。财产保全采取的各种措施，如查封、扣押、冻结等，固定了义务人诉后可供执行的财产，为执行提供了可靠的物质基础。同时，义务人基于财产保全所带给其的压力，很可能自觉履行裁判确定的给付内容，从而减轻执行工作的压力。以保全促和解、以保全促执行，是从源头上缓解执行难，确保权利人的生效判决利益能够得到兑现的有力措施。但是，因申请财产保全的门槛设置得过高、司法实践中执法尺度不统一、操作不规范等引发的保全难和保全乱问题比较突出，使这项法律制度没有很好地发挥出作用，也使有些本来可以在这个环节得到控制的财产被转移和隐匿，给诉后执行造成了很大困难。财产保全问题因此引起社会有关方面的关注，在过去几年的全国“两会”上，均有代表委员对此提出建议案，强烈要求降低申请财产保全的门槛，解决财产保全中的有关问题，破解找人难找财产难的问题。2016年，最高人民法院根据民事诉讼法相关规定，在总结审判执行实践经验的基础上出台了《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称《财产保全规定》）。
《财产保全规定》实施以来，根据全国法院执行指挥中心数据显示，2016年全国法院保全案件立案418351件，结案390288件；2017年全国法院保全案件立案771488件，结案751179件。从各地法院反馈的情况来看，已实施诉讼保全的裁判案件在执行中基本上得到较好的执行，产生了良好的社会效果。全国法院执行案件实际执结率2017年比2016年提高了7.34个百分点。应当说，《财产保全规定》的实施对于提高实际执结率功不可没，为庭外和解、庭审调解、及时实现权利创造条件，缩短甚至简化诉讼程序与周期，减少当事人的诉讼成本，同时节省大量司法资源，有效避免找人难找财产难的执行难问题。
二、 制度设计平衡各方权益，注重平等保护
通过强化财产保全措施解决执行难的同时，我们在制定《财产保全规定》以及后续制定《最高人民法院关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》的过程中，特别注重制度设计上权利义务的平衡，特别注重平等保护各方当事人的合法权益，对此我们进行了长期的调研，总结过往司法解释的经验和教训，探索既要降低保全门槛又要保障损害赔偿到位的办法。上述司法解释和规范性文件是对以往的相关法律和司法解释中相关具体规定的进一步补充和完善。
首先，有关法律和司法解释都规定了申请财产保全的申请人需要提供担保。民事诉讼法第一百条规定，人民法院采取保全措施，可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，裁定驳回申请。《财产保全规定》第五条则对申请保全人提供担保的数额作出具体规定，即确定了不超过请求保全数额或争议标的财产价值的百分之三十的诉讼保全担保数额，切实降低诉讼保全的门槛；对于诉前保全，原则上仍要求提供相当于请求保全数额的担保。同时，为避免担保数额过低，不足以赔偿因保全期间过长、市场发生巨变等增加的可能损失，规定法院有权责令当事人追加担保，对担保数额予以调整。如果申请保全人和被保全人能够充分理解和运用好这些程序规则，基本能够满足维护自身合法权益的法律救济需求。
其次，为落实中央提出的完善依法保护产权制度的要求，在财产保全中体现“善治”理念。《财产保全规定》还从以下几个方面对保全措施的运用作出规范：一是在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。《财产保全规定》第十三条明确，被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全，对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。第二十条规定，财产保全期间，在不损害债权人合法权益的情况下，允许债务人对被保全财产自行处分。二是禁止超标的保全。《财产保全规定》第十五条明确不得超标的保全，对明显超标的的土地、房屋等不动产以部分保全为原则，对银行账户进行保全时应当明确冻结数额。三是合理分配解除保全责任，解决恶意延期解保问题。《财产保全规定》第二十三条明确，在仲裁请求被依法驳回等六种情况下，申请保全人应当及时申请解除保全，否则应当就此承担赔偿责任。四是保障权利救济，防止保全违法错误。《财产保全规定》第二十六条明确，当事人、利害关系人认为保全行为违法提出异议的，人民法院应当依法予以审查。第二十七条明确，对被保全财产主张实体权利的案外人，可以最终通过诉讼进行救济。应当说，以上规定是从坚守权利义务平衡的立法原则，实现平等保护当事人合法权益的立法目的出发，作出的制度设计和安排。
目前，在司法实践中，一方面确实存在当事人错误申请保全、超额申请保全，甚至恶意滥用保全制度的情况；另一方面立法上确实存在对争议较大的问题或者解决条件尚未具备的问题未作规范，导致执行法院对保全申请不能进行充分审查、严格审查，致使被保全人遭受经济损失的情况。您重点提出了这个问题，即一方面，法院在适用法律过程中，缺少对“难以执行或者造成当事人其他损害”进行评价；另一方面，对于保全错误的情况，缺乏具体损失赔偿标准。进而建议：明确错误或超额申请保全的具体赔偿标准；运用社会信用评价体系完善保全机制，作为对“难以执行或者造成当事人其他损害”评价依据，对诚信评价较好，或支付能力较强的被申请人不采取保全措施或降低保全置换条件，相反，则应及时依法采取保全措施，重演保全置换。这些意见切中财产保全制度也均切中财产保全实践中的要害，我们将尽快通过批复、指导意见等形式，将您的意见予以贯彻。
三、 关于保全适用前提和审查保全申请的评价标准问题
金钱给付之诉的目标是实现债权，法院能够帮助债权人实现这一目标的保障，就是掌握或控制可供强制执行的财产。为此，各国法律通常创设临时性救济制度，财产保全制度即为其中之一。该制度适用的前提是基于债权人由于债务人的行为或原因而对其履债能力或履债意愿不信任而提出的申请，并由法院裁定或指令实施。
（一）关于保全适用前提的评价主体。民事诉讼法第一百条第一款规定“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。” 第一百零一条第一款规定“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。”从上述规定看，对财产保全适用前提的评价主体限于当事人、利害关系人以及人民法院。当事人、利害关系人的评价是根据其在与债务人的民事交往中基于纠纷以及争议程度的了解而体现在向法院申请财产保全的申请书中；人民法院的评价是根据案件的审理情况作出的，体现在依职权作出的保全裁定中。当然，上述评价是初步的，进一步的、全面的和最终的评价需要通过法定救济程序、通过当事人、利害关系人在提出抗辩后，由人民法院最终确认。此外，第三人和社会（信用评价体系中的）相关单位作为评价债务人能否履行判决的主体，民事诉讼法并未作出相关规定。从法理和实践的角度看，其作为诉讼参与人也似不适格。所需周期较长，难以有效发挥诉讼保全的功能。而且一旦出现履行不能风险，谁承担责任也是一个难以解决的问题。当然，我们深切地感受到，您所提建议主要是针对乱查封问题，我们将指导各级法院严格执法，善意执法，把握好查封条件，用足查封救济措施。
（二）关于保全异议审查的发起。由于财产保全具有较强的紧迫性、时效性，执行时机可能转瞬即逝，立法上对财产保全适用前提的评价在未裁定实施前并不要求做实质性审查，而仅限于采取保全措施所必须的形式要件的审查；对被保全财产可能造成违法侵害的（被保全人或者利害关系人、案外人的）评价及其解除保全请求，则置于事后救济的审查程序中。在制定《财产保全规定》司法解释过程中，我们也曾充分讨论了错误甚至恶意保全申请可能造成侵害的问题，除了前述平衡权利义务的考量外，在事后救济的程序上也作了具体安排：一是在诉讼中，根据《财产保全规定》第二十五条规定，申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次，人民法院应当自收到复议申请后十日内审查并作出裁定。二是在执行实施保全中，根据《财产保全规定》第二十六条规定，申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当按照执行异议和复议的程序审查处理。三是对案外人对诉讼争议标的以外的财产进行保全提出异议的，根据《财产保全规定》第二十七条规定，按照案外人异议之诉的诉讼程序进行救济。上述程序救济的设计有一个充分认识和灵活适用的过程，熟练把握和及时运用这些救济程序，是维护权利免受损失或减少损失的保障。四是根据民事诉讼法第一百零五条“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。”通过侵权之诉确认损害及赔偿的结果。上述规定表明，现行法律和司法解释对保全申请错误的评价原则上是事后评价，救济亦为事后救济。
（三）关于保全适用前提的评价（审查）标准。民事诉讼法第一百条规定“对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害”是财产保全的适用前提。对“当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行”的评价标准。一般认为，“当事人一方的行为”主要指，某方当事人出于恶意而转移、变卖、毁损、挥霍、隐匿处于其占有、管理之下的争议财产或与本案有关的财产；而所谓“其他原因”是指当事人上述行为之外的各种人为的或自然的因素，其中主要指由于客观上的自然因素（如缺乏必要的条件），使得争议中的诉讼标的物无法长期保存而导致腐烂、变质、丧失原有品质（或功能）等。上述行为和因素在客观上都存在使日后生效法律文书难以执行可能性。此外，在“其他原因”的人为因素方面，实践中经常需要采取保全措施的对象，诸如被保全人的到期债权、有价证券交易、保险投资、基金理财等财产权益，因控制或掌握在第三人手中，不及时采取保全措施而为第三人转移、隐匿、继续交易等，也存在债权人难以取得兑现债权的可能性。对于实践中如何把握这些标准，一方面需要提高执行人员的综合素养和法律适用能力；另一方面需要不断总结经验，通过修改完善司法解释，指导案例，加以规范。我们将加紧在这方面的调研论证工作，堵塞规范漏洞。
四、 关于明确错误保全或超额保全造成损害的赔偿标准
财产保全制度的立法初衷是保障合法债权的实现，但如果不当适用，或者滥用财产保全制度甚至将不仅损害有关案件当事人的合法权益，还可能影响正常生产经营活动，影响司法公信力。您在建议中提出，“进一步完善司法解释或出台指导意见，明确错误保全或超额申请保全的具体赔偿标准，对过错应体现惩罚性原则”，深刻揭示了错误保全或超额保全的违法动态，对人民法院进一步完善保全制度具有现实指导意义。
民事诉讼法第一百零五条规定“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。”现已有司法解释对如何确认具体赔偿标准，特别是惩罚性赔偿的标准，没有进一步适用的司法解释。根据您的建议，我们意识到并初步认为应当对以下问题认真加以调研论证：
一是关于错误保全内涵和外延的界定。错误保全在民事诉讼法第一百零五条中是指“申请有错误的”，即申请财产保全有错误。错误是指不正确，与客观事实不符或者不正确的事物、行为等。错误保全可理解为不正确或者违法申请保全的行为。超额保全可以理解为超过诉讼请求标的数额申请的保全，应属于错误保全的范畴。此外，编造纠纷事实而申请虚假保全；介于编造与确有纠纷两可之间，而恶意申请保全等情形，是否可为错误保全的外延所及，要研究论证立法本意。
二是关于错误保全责任的界定。就民事责任而言，错误保全既有权利滥用的损害赔偿责任的特征，也有无权利而施加损害于他人的侵权责任的特征。此外，就刑事责任而言，捏造纠纷事实（提起或不提起诉讼，包括申请仲裁）而申请虚假保全，能否构成妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的刑事犯罪，追究刑事责任，需要研究论证。
三是关于诉讼案由和程序设计。由于以上几种错误保全的情形因目的不同、结果不同、损害程度不同、侵害主体不同，是否需要分别确立诉讼案由、区别审判程序，也需要由不同的审判、执行业务部门分别调研论证。
四是关于损害赔偿标准确定。赔偿标准由民事责任决定，而民事责任的归责原则又决定错误保全在不同的情形下是否承担民事责任，承担责任的大小，以及能否适用惩罚性赔偿责任。就客观因素而言，如超额保全，申请保全“超额”多少构成滥用权利或者侵权，这在实践中的量和度难以把握，特别是在被保全财产是否可分割保全见仁见智难以判断的情况下，不好确定是否“超额”的标准；就主观而言，如判决后申请执行前，债权人只申请保全财产，而不申请执行处分保全财产，债务人亦不主动履行债务，因长期保全造成保全标的物的损害，对债权人的行为在主观上如何判断，是故意、过失还是无过错，适用损害赔偿的归责原则还是侵权责任的归责原则，是否要进行赔偿，赔偿直接损失，还是包括赔偿间接损失，能否处以惩罚性赔偿？实践中的情形更加复杂多变，还应区分情况深入探讨。
五、 关于运用社会信用评价体系完善保全机制的建议
社会信用评价是法治社会的一个文明标志。通过建设诚信法治社会体制机制，不仅使“难以执行”的预判和评价有了依据，而且执行难问题也将得到根本性的解决。您建议：“参照银行信用贷款管理模式，在办理财产保全案件中，引入社会日益完善的信用评价体系，作为对是否存在使判决难以执行或者造成当事人其他损害的情形的评价依据，对诚信评价较好或支付能力较强的被申请人不采取保全措施或降低保全置换条件；相反，则应当及时依法采取保全措施，从严保全置换。” 您提出的这个建议非常具有前瞻性，将作为我们长期努力和研究的方向。
2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，对失信被执行人规定了11类37大项共计147项具体联合惩戒措施，最高人民法院陆续与59个部门和企业合作，已经实现44项对失信被执行人的具体联合信用惩戒内容。正在全社会构建一处失信、处处受限的信用监督、警示和惩戒工作体制机制，加快推进跨部门协同监管和联合惩戒机制的建设。按照中央的部署，这个体制机制预计在2020年初见成效。与此同时，随着社会诚信体制机制的建立与完善，最高人民法院执行查控系统也在不断完善中，并加强与相关信用等级评价部门的联网合作。这些努力将使评价被执行人是否具有履行债务的能力，是否属于负债后“难以执行”的情况，逐步从债务人社会综合信用等级评价以及对其财产状况的掌握中找到依据并作出判断。
毋庸讳言，当前我们的社会诚信状况不容乐观，很多债务人不守诚信，甘为道德沦丧欺世寡义的无赖之徒，社会失信的情形恶性循环，如瘟疫肆虐交叉感染，失信者不以为耻反以为荣，不仅利用各种手段骗得利益，而且避债逃债的手段也无所不用其极。截至2018年5月，最高人民法院通过互联网累计发布失信数据1092万次；近三年对拒执罪被告人共判处刑罚8687人；当前涉金钱给付的案件诉讼终结后自觉履行的很少，几近全部申请强制执行。近年来多发的非法集资案、网上P2P投资案最为典型，债务人在案发前似乎均被标有良好的信誉记录或者隐约官方宣传的影子。大量类案的发生使人们缺乏经济生活的安全感，缺乏交易诚信的认同感，需要法律救助的提前介入越来越强烈，因此，对当事人诚信状况的评价，虽应逐步作为立法、司法的考量标准，但也要面对债务人大面积失信的残酷社会现实。
目前，社会信用评价体系的建设尚未明确统一的规划或者统一的顶层设计。体现公民、法人、组织财产状况最具典型意义的不动产登记才刚刚开始；信用评价应当涵盖社会生活的各个方面，而现实中信用评价尚限于个案或个别方面。社会信用评价体系的建设非人民法院一家之功，亦非一朝一夕可以建立。因此，目前引入信用评价体系的条件尚未成就。我们感到现在的主要问题和困难有以下几个方面：一是仅就央行的征信系统而言，主要收录企业和个人的贷款、担保等信贷信息，而对于没有过信贷记录的人群，则很难进行评价，覆盖面不够。二是就金融市场上的信用评级机构而言，其性质属于中介机构，在权威性和覆盖个人群体方面亦有不足。此外，是否还有其他方面的信用评价机构和相关职能，我们没有调研尚不掌握。三是从可靠性考虑，被保全人之前的诚信评价高低，并不等同于个案的绝对偿债能力。其实，银行对征信记录优良的主体发放贷款亦会产生不良贷款。四是从保全的目标和公平角度考虑，保全是法律规定的一种临时救济程序，并非真正处置债权人的财产，如果有选择性地实施保全，无法体现平等保护的原则，可能有失公允。特别是，根据尚不可靠的信誉等级评价一旦作出误判，不仅法官要受到误判追究，债权人的权利也无法实现。因此，就目前而言，引入信誉评价体系作为对是否存在使判决难以执行或者造成当事人其他损害的情形的评价依据，还有很长的路要走，还要做大量的工作。
您提出的建议对人民法院执行工作具有重要的指导意义，我们将继续就您建议的事项做深入细致的调查研究，尽快转化为指导执行工作的成果。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。
2018年8月27日
