发文机关最高人民法院

发文日期2018年08月03日

时效性现行有效

施行日期2018年08月03日

您提出的《关于有效治理“老赖”解决“执行难”问题的提案》收悉，现答复如下：

党的十八大以来，我国坚持全面推进依法治国，加快国家治理体系和治理能力现代化建设，为基本解决执行难创造了前所未有的政治保障和法治环境。人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，主动接受人大监督、政协民主监督，充分发挥中国特色社会主义政治优势和制度优势，不断完善工作措施，“基本解决执行难”工作取得重大进展。2018年6月8日，汪洋主席主持召开十三届全国政协第四次双周协商座谈会，就“基本解决执行难”问题进行协商座谈，广泛凝聚各界共识，营造破解执行难的社会环境，充分体现了全国政协和广大政协委员一直以来对人民法院执行工作的高度重视和大力支持。

一、 加强司法部门协同工作、畅通办案渠道

（一）发挥联席会议制度作用，共同研究解决协同问题

在落实《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》的基础上，各地党委、政法委高度重视、大力支持基本解决执行难工作，专题研究基本解决执行难问题，绝大多数党委、人大、政府出台基本解决执行难的文件或签署相关备忘录，成立了基本解决执行难工作领导小组，建立联席会议制度，共同研究解决司法部门协同工作等问题，确保联动机制顺利进行。对于刑事、民事交叉的重大案件，在法律规定范围内，将通过健全落实联席会议制度，进一步完善办案协调、信息共享等相应工作机制，保障各司法部门能够按照相应法律程序协调配合，避免办案“冲突”问题。

（二）联合制定适用法律意见，规范类型案件办理程序

司法实践中，非法集资相关的刑事案件、民事案件往往涉及集资参与人较多，同时也是刑事法律关系和民事法律关系发生交叉较多的领域，易激化社会矛盾，影响社会稳定。为解决司法部门之间就此类案件办理过程中的问题，2014年3月25日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，进一步明确了非法集资刑事案件中涉及民事案件的处理问题，规定了人民法院不予受理执行申请、裁定中止执行的情形，并且严格规定相关材料的移交问题，减少司法部门针对同一事实的重复调查情况。最高人民法院将加大指导力度，有效解决各级法院执行案件办理过程中涉刑事犯罪案件处理的问题，避免不符合法律规定迫使财产处置、案款发还受阻的情况，保障执行工作依法正常开展。

二、 关于强化法律责任及社会责任、加大惩处力度

（一）推动联合信用惩戒机制建设，加大失信惩戒力度

失信联合惩戒工作，是当前全社会共同解决执行难的一项重要措施，也是我国社会信用体系建设的重要内容。2016年中办、国办印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，是对失信被执行人进行联合信用惩戒的纲领性文件，为联合惩戒提供了重要的政策依据。最高人民法院全面贯彻落实党中央战略部署，抓住国家社会信用体系建设全力推进的历史机遇，积极联合推动建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度，营造诚信社会环境。

1.出台、完善司法解释，建立失信被执行人名单制度。最高人民法院于2013年7月出台《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，首创失信被执行人名单制度，并于2017年1月进行修改完善，进一步规范明确将被执行人纳入失信名单的行为构成要件、失信认定程序、信用惩戒措施等内容。积极顺应“互联网+”发展趋势，建立失信被执行人名单库，在中国执行信息公开网开通“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台，适时汇集各级法院报送的失信被执行人信息，向社会公开，与联合惩戒单位共享。截至目前，全国法院累计发布失信被执行人名单1111万例，随着联合惩戒作用日益凸显，被执行人自动履行率提高，失信名单呈下降趋势。当前人民法院认定的失信被执行人名单，是社会信用信息的重要组成部分，同时也是实施失信联合惩戒的基础。

2.加强部际联动，共同推动联合信用惩戒机制建设。2014年3月20日，最高人民法院联合中央文明办等八部门共同签署“构建诚信 惩戒失信”合作备忘录，限制失信被执行人乘坐飞机、列车软卧；限制失信被执行人在金融机构贷款或办理信用卡；限制失信被执行人担任新开设企业的法定代表人、董事、监事、高级管理人员等。截至目前，已累计限制1212万人次购买机票，455万人次购买动车、高铁票。2014年10月24日，最高人民法院、原银监会联合印发《关于人民法院与银行业金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作的意见》。2016年1月20日，在国家发改委牵头下，与44家国家单位联合签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，共推出八大类55项惩戒措施，涉及30多个重点领域。最高人民法院同联合惩戒单位一道，依托信息化手段不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度，已形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒格局，不断压缩失信企业生存空间，让失信人“一处失信、处处受限”，迫使其主动履行义务。

3. 扩大失信惩戒宣传力度，及时总结失信联合惩戒经验。各级法院不断加大失信宣传力度，通过广播、电视、报纸、杂志、网络、微博、微信、召开新闻发布会等多种形式，公开失信被执行人信息查询方式、渠道以及具体内容，宣传失信典型案例，对失信被执行人因不诚信而受到的“惩罚”进行有效宣传，充分发挥舆论宣传优势，扩大失信惩戒的影响，争取人民群众对失信惩戒工作的认可和支持。江西高院联合江西日报、江西广播电视台等媒体、10多家金融机构，搭建集中曝光和惩戒失信被执行人的网络平台，各家银行在业务办理中，都能够通过“法媒银”平台，对企业的征信及有关信息进一步查询，社会公众可通过此平台举报“老赖”。2017年6月，中宣部、最高人民法院在全国“推进诚信建设制度化培育践行核心价值观”现场交流会上，重点推介和总结了江西法院“法媒银”曝光台工作经验，为法院、媒体、银行之间的信息共享与联合惩戒提供了可复制推广的模式。

此外，按照法律规定，对于纳入失信被执行人名单的被执行人，人民法院对其采取限制消费措施，被执行人为企业的，被采取限制消费措施后，企业的法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施高消费及非生活和工作必须的消费行为。随着2017年人民法院限制消费系统的上线运行，对企业上述“四类人员”的强制影响日益显现，促使企业“背后”的相关人员主动协调企业履行义务。最高人民法院将继续按照关于联合惩戒的相关文件内容，加强与有关职能部门的沟通联系，确保各项惩戒措施落实到位，形成齐抓共管的长效机制和工作合力，进一步促进国家信用体系建设，健全完善不敢逃债、不能逃债、不愿逃债的制度体系。

（二）加大强制措施采取力度，进一步彰显司法权威

各级法院在加强信用惩戒的同时，注重用好用足强制措施，对抗拒执行行为予以坚决打击。2016年以来，全国法院共判处拒执罪7590件，拘留15.5万人次，限制出境1.24万人次。

1.出台司法解释，明确拒执罪审理法律适用问题。2015年5月，最高人民法院出台《关于审理拒不执行判决、裁定刑事犯罪适用法律若干问题的解释》，将拒执罪的追诉模式由以往的单一公诉模式改为公诉、自诉并行模式，对拒执刑事案件的管辖问题进行明确，并对“其他有能力执行而拒不执行，情节严重的情形”作了进一步解释，其中明确规定了“与他人串通，通过虚假诉讼、虚假仲裁、虚假和解等方式妨害执行，致使判决、裁定无法执行的”属于“其他有能力执行而拒不执行、情节严重的情形”，为拒执罪的审理提供明确指引的同时，加大了对虚假诉讼、恶意诉讼的打击力度。

2.开展集中惩治拒执罪专项行动，建立完善公检法协同打击机制。人民法院与公安、检察机关密切配合，建立落实公检法协同打击工作机制，保持打击拒执罪高压态势。此外，为规范人民法院拒不执行判决、裁定罪自诉案件受理工作有关问题，最高人民法院于2018年5月30日，印发《关于拒不执行判决、裁定罪自诉案件受理工作有关问题的通知》，进一步规范、畅通自诉立案渠道，确保对拒执罪精准高效打击，自诉案件比重呈现逐年增加态势。

3.适时发布拒执罪典型案例，营造惩治拒执罪舆论氛围。最高人民法院坚持定期公布打击拒执罪典型案例，进一步明确拒执罪构成要件与量刑标准，为人民法院打击拒执罪提供示范和指导。各级法院通过各种形式对打击拒执罪成果进行广泛深入的宣传，有效扩大了惩处拒执犯罪的法律和社会效果，充分发挥刑罚作为最严厉的惩罚措施，在教育被执行人及社会公众，促进当事人主动履行生效裁判、构建社会诚信体系等方面不可替代的作用。

人民法院在基本解决执行难过程中，始终将依法打击拒执罪作为一项重要工作进行部署，结合拘留、罚款等强制措施，严厉打击被执行人或者其他参与人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的行为，对抗拒执行、规避执行、干预执行“零容忍”，切实提升执行威慑力。最高人民法院将依法惩治拒执犯罪，进一步突出执行工作强制性，充分发挥刑事制裁措施及强制手段，在提升执行工作权威、推动解决执行难、促进社会诚信体系建设方面发挥积极作用。

三、 关于建立信息化平台、扩大财产保全范围

（一）出台相关司法解释，进一步规范财产保全案件办理程序

自2016年12月1日起施行的《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》，明确财产保全申请、具体办理程序、保全担保、权利救济等内容，进一步畅通财产保全办理流程，促进当事人自动履行生效法律文书的同时，也为后续执行案件的快速办理提供了保障。此外，为促进立案、审判与执行工作的顺利衔接和高效运行，最高人民法院于2018年5月28日印发《关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》，更为详细地规定了财产保全案件办理过程中各职能部门的职责，进一步明确人民法院财产保全案件办理的内部工作机制。

（二）完善网络查控系统，扩大财产保全范围、提高财产保全效率

地方各级法院在执行保全案件办理过程中，可通过最高人民法院“总对总”网络查控系统进行财产查控，运行信息化系统扩大财产保全的范围，降低了债权人提供债务人财产线索的难度，不断提高财产保全效率，有效防止“老赖”转移财产。最高人民法院自2014年建立“总对总”网络查控系统以来，系统功能逐步完善，查控范围从当初的20家银行发展为3800多家银行，联网部门由商业银行扩展到公安部、交通部、民政部、人民银行等16家单位，可以查询被执行人全国范围内的存款、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息，多数高级法院在辖区内建设了三级联网的“点对点”网络查控系统，进一步扩大查控范围，形成了对“总对总”查控系统的有力补充。

此外，关于取消轮候查封参与分配机制、延长债权人行使撤销权除斥期间的建议。目前，各级法院结合案件实际执行情况，严格适用参与分配程序法律规定，对于轮候查封涉及的债权人，严格审查其参与分配条件，同时依据相关法律规定明确分配行为异议、分配方案异议及异议之诉的处理，保障各方当事人的合法权益。根据合同法第七十五条规定，债权人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权。自债务人的行为发生之日起五年内，没有行使撤销权的，该撤销权消灭。延长撤销权行使除斥期间在一定程度上有利于打击被执行人转移财产、规避执行的行为，最高人民法院将在确保法律关系稳定性及各方利益保护的基础上，结合司法实践，积极调研并适时向立法部门反馈情况。

四、 关于建立案件繁简分流配套制度

2016年，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》。2017年5月，印发《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》，确立了繁简分流机制，规定了繁简划分标准。2017年2月、6月、7月，最高人民法院三次召开全国法院改革推进会和工作培训会，对人民法院多元化纠纷解决机制，特别是案件繁简分流、调解和速裁工作进行了全面动员部署，提出了具体要求，切实将“分调裁”机制改革落到实处。

改革要求建立健全四项机制，包含了您提出的“明确案件繁简划分标准和完善程序衔接”的建议。其中构建科学高效的分流机制要求以案为要素，以案件类型、特点、繁简程度为依据开展分流，实现类案集约化办理。对物业、供暖、道交、民间借贷等人数众多、诉求一致的群体性案件以及关联性案件交由同一审判团队审理。在立案阶段加强分流引导，释明不同诉讼程序的优势特点，鼓励当事人选择调解速裁等简易纠纷解决方式。提高分流效率，做到导入快速、流转高效、衔接顺畅，防止简单案件办不快，复杂案件办不精。优化程序衔接机制要求对立案后适宜调解的，征得当事人同意后开展调解。对调解不成但能够速裁的案件，转入速裁程序审理。对已进入速裁程序，但因特殊原因需要转为普通程序的案件，严格把关避免程序随意适用。另外两项机制是健全简案快调速裁机制和完善综合配套改革机制。

据不完全统计，全国已有2400多家法院设立程序分流员开展繁简分流。截至2017年底，全国各级法院设置专门的诉调对接中心3320个，配备专门工作人员15432名。调解案件数量，速裁程序审结案件比例均大幅提升。2017年，全国法院专职调解员调解案件111万件，调解成功54.7万件，同比分别增长52%和43.6%；北京通州区法院四个速裁团队解决全院占80%的民商事案件，一审服判息诉率达到99.19%，已结案件无一发回、改判；山东潍坊高密法院开发自动分流软件，通过调解速裁化解70%左右案件等。改革成效初现，当事人和社会各界对多元化纠纷解决方式以及案件繁简分流简案快审的认知度、接受度、参与度不断提高。

近五年来，法院系统受理执行案件急剧增长，各类执行案件达2500万件，仅去年一年就有790万件，新案件量大幅增长的同时，加之执行积案，案件执行压力持续增大，充分应用执行信息化技术、创新团队化执行模式、探索执行案件繁简分流等工作势在必行。各级法院纷纷结合自身实际，积极探索实践案件繁简分流工作，结合团队化执行模式，创新执行案件办理思路，构建执行财产集约化查询、小额快速执行、关联案件优化处理、疑难复杂案件团队长负责等工作机制。最高人民法院在2017年下半年通过全国法院执行大讲堂，推广北京、吉林的团队化执行、案件繁简分流等实践经验，下一步将积极调研各地案件繁简分流工作机制，指导各地法院开展执行模式创新工作，为建立案件繁简分流配套制度打下基础。此外，关于简化案件流程、缩短办案期限的建议，目前对于案件办理流程关键节点、办理期限等均有相应明确的法律规定，今后，最高人民法院将结合执行案件繁简分流工作的开展情况，对相关案件流程适时调研，出台相应规定繁简分流的配套制度。

五、 关于对滥提管辖权异议的行为，设立相应的处罚机制

滥提管辖权异议与虚假诉讼、恶意诉讼同属权利滥用行为。对于虚假诉讼、恶意诉讼，最高人民法院于2016年6月20日印发的《关于防范和打击虚假诉讼的指导意见》，对虚假诉讼的构成要素、防范措施、法律后果及处罚措施等作出规定。同时规定，探索建立虚假诉讼失信人名单制度，将虚假诉讼参与人列入失信人名单，逐步开展与现有相关信息平台和社会信用体系接轨工作，加大制裁力度。另外，最高人民法院还起草了《关于防范和惩治恶意诉讼无理缠诉若干问题的规定》，拟在征求各方意见后尽快下发，进一步防止滥用诉权等扰乱正常立案秩序的行为。

目前滥提管辖权异议的行为尚未被列入上述文件，考虑因素有二：一是管辖权异议的审查期限较短（一审15天、二审30天），一般不会影响对方当事人的实体权利。二是法律规定了诉讼保全制度，可以有效防止当事人通过滥提管辖权异议拖延诉讼转移财产的行为。下一步，最高人民法院将就滥提管辖权异议行为的发生概率、危害程度、认定标准等问题加强调研，适时纳入恶意诉讼的范围予以处罚。

六、 关于确实落实立案登记制度，解决立案难

人民法院自2015年5月1日起，全面实行立案登记制，切实解决人民群众反映的“立案难”问题。各地创新方式，积极构建全覆盖、立体式、多元化的登记立案新模式。进一步畅通大厅立案、预约立案等常规立案渠道，不断提升当场立案效率，对依法应当受理的案件，做到“有案必立、有诉必理”。您提出的“网上立案”的建议，目前人民法院已全面推行网上立案。全国已有2605家法院开通网上预约立案和网上立案，让当事人及其代理人足不出户就可以完成立案手续。江苏在全省积极推行网上立案，自2017年至今，接受网上立案申请15万余件。您所建议的“自助立案”方式亦被积极倡导。全国1098家法院在诉讼服务大厅建设自助立案室，大大缩短了当事人排队立案的时间。自实行改革以来，截至2017年8月31日，全国法院登记立案数量超过3900万件，同比上升41.23%。当场登记立案率超过95%，上海、重庆、宁夏等地超过98%。立案渠道全面畅通，“有案不立、有诉不理、拖延立案、抬高门槛”问题基本根除。

七、 关于扩大司法队伍、提供人员保障

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，人民法院执行工作又是司法的最后一个环节，各级法院高度重视执行工作，认真落实全面从严治党、从严治院要求，完善监督制约机制，加大教育培训力度，不断提升执行队伍正规化、专业化、职业化水平。根据最高人民法院关于执行人员数量比例要求，不断加大人力物力财力保障力度，充实执行力量；面对案多人少的诸多压力，积极依靠信息化执行管理新模式，增强执行效能。

当前，人民法院在“基本解决执行难”工作中以信息化为支撑，形成了执行查控、信用惩戒、财产变现、执行管理等长效机制，综合治理执行难大格局初步形成，人民群众最不满意的突出问题得到逐步解决，实际执行效果明显提升。但受相关制度不健全、社会法制意识淡薄、市场主体风险防范意识欠缺等因素制约，还存在一些突出问题和困难，如全社会对执行工作的理解认识不统一、社会诚信体系仍不够健全、执行制度有待一步完善等。最高人民法院将以问题为导向，以人民满意为标准，严格督导，精准攻坚，确保各项工作部署落地生根，切实补齐工作短板，并注重长效机制建设，推进执行工作常态化发展。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2018年8月3日