发文机关最高人民法院

发文日期2018年07月27日

时效性现行有效

施行日期2018年07月27日

您提出的《关于完善人民陪审员制度的提案》收悉，现答复如下：

您在提案中提出，《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《方案》）中所提出的改革措施存在不妥之处，包括学历、年龄和事实审法律审区分问题，建议对学历门槛与案件繁简分流机制联动、降低陪审员选拔的年龄准入条件、扩大陪审员的参审范围、重视农村地区陪审员的培训与引导等予以调整。我们认为，您的提案具有很强的针对性和指导性，对进一步完善我国人民陪审员制度、充分发挥人民陪审员制度价值功能具有参考意义。

2018年4月27日，十三届全国人大常委会第二次会议审议通过了人民陪审员法，并于同日公布施行。您所提及的有关问题，人民陪审员法已作了相应规定：

第一，关于学历门槛、降低陪审员选拔年龄的问题。人民陪审员法在选任条件上体现了“一升一降”的变化，即将人民陪审员的任职年龄从2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》规定的“年满23周岁”提高到“28周岁”，学历要求从“一般大专以上”降低到“一般高中以上”，强化了人民陪审员的群众性和代表性，体现了人民群众的广泛参与。立法对年龄和学历的修改主要有以下考虑：一是担任人民陪审员应当具有较为丰富的人生阅历和社会知识，年龄太低不利于独立行使审判职权，影响司法的公信力。根据中央司法体制改革的要求和法官法修订草案，担任法官应当具有5年法律工作经历，担任法官的实际年龄一般在28周岁以上，人民陪审员行使的也是审判权，年龄规定为28周岁与担任法官年龄大体一致，较为适宜。二是关于担任人民陪审员的学历要求。目前，我国国民受教育程度参差不齐（网络信息发达不等同于教育程度的同步提升），尽管高等教育已是日益普及，但还有相当比例的低学历和文盲人群，而担任人民陪审员，需要独立判断能力和文字理解能力。因此，立法上还是应当规定一定的学历条件。考虑到学历条件太高，会影响人民陪审员队伍的代表性，但学历条件太低甚至不规定学历条件，又会影响人民陪审员正常履职，甚至严重影响审判工作的质量和效率。从人民陪审员制度改革试点实践来看，将学历规定为“一般应当具有高中以上文化程度”较为合理，可以兼顾人民陪审员代表性和广泛性要求，同时也能满足我国人民陪审员对案件事实和法律认知的知识要求。并且，人民陪审员法规定“一般”应当具有高中以上文化程度，也就是说，大多数情况下应当具有高中以上文化程度，少数情况下，如对于贫困偏远地区、农村地区，德高望重者可以不受学历限制。

第二，关于学历门槛与案件繁简分流机制关联问题。您在提案中建议在较为简单的案件中将人民陪审员的任职条件放宽，广泛吸收各层次民众参与司法，以保障公民陪审权利；在相对复杂疑难的案件中，应保持甚至适度提高人民陪审员的学历准入条件，以确保人民陪审员具有较高的参审能力。人民陪审员法规定人民陪审员的名额数不低于本院法官数的三倍，同时将学历从原来的大专下降到高中。实践中，农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者还可以不受学历限制，这些措施将使人民陪审员的数量在现有基础上实现较大幅度的增长，有利于吸收各层次各行业的民众参与司法，保障公民的陪审权利。

关于在相对疑难案件中适度提高学历准入问题实际上涉及专业陪审员问题。目前，是否保留专业陪审问题存在不同意见。支持者认为，可以帮助解决一些专业类的疑难案件；反对者则认为，专业陪审与陪审员制度的大众化相冲突，还可能导致专业偏好。虽然人民陪审员法没有排斥专家进入人民陪审员队伍，但考虑到人民陪审员制度本质上要求人民陪审员应以区别于职业法官的思维、视角和方法认定事实或适用法律，旨在强调该项制度的大众化、平民化。从理论上讲，专家参与诉讼的方式有许多种，如鉴定人、专家证人、专家辅助人、技术调查官和人民陪审员。目前，我国刑事诉讼法和民事诉讼法均设立了专家辅助人制度，可以帮助法官解答审判过程中的专业疑难问题。因此，人民陪审员法暂没有对专业陪审员作出规定。审判实践中，特殊案件需要具有特定专业知识的人民陪审员参加审判的，人民法院可以在具有相应专业知识的人民陪审员范围内随机抽取。

第三，关于扩大陪审员的参审职权的问题。您在提案中提出，经过正确的引导和培训后，普通公民对于案件的法律适用能力也可以达到较高的水平，因此，建议保留人民陪审员审理法律适用问题的权力，以响应《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“扩大（陪审员）参审范围”的要求。从各试点法院反馈的情况来看，事实审与法律审的分离确实在司法实践中仍存在一定难度。因此，人民陪审员法采用了两种形式，并没有要求完全实行事实审与法律审分离，即第21条规定，人民陪审员参加三人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权。第22条规定，人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。实际上，在三人陪审合议庭中，仍然保留了人民陪审员与法官相同的职权，即在案件审判中，既认定事实又适用法律。这样规定的目的是要充分发挥人民陪审员知民情、懂常理的优势，进一步增强人民陪审员参与审判的有效性和实质性。

第四，关于重视农村地区陪审员的培训与引导问题。您在提案中提出，农村地区居民较城镇居民排除外界影响、保持对案件独立判断能力较差，在案情复杂的案件中适用法律的能力也稍显不足。因此，建议对在农村地区选拔出的人民陪审员进行必要的培训，加强法官的指引。您的建议对增强农村地区人民陪审员制度的具体运行具有积极意义。人民陪审员法第25条规定对人民陪审员应有计划地进行培训，人民陪审员应当按照要求参加培训。人民陪审员法出台后，最高人民法院第一时间发出通知，要求各级人民法院改进和加强人民陪审员的培训工作。根据人民陪审员参审职权变化和新的履职要求，对人民陪审员有计划地进行全员培训，加强对人民陪审员权利义务、诉讼程序、庭审技能等内容的培训，充分利用案例教学、现场观摩、专题报告等形式，切实提高人民陪审员的履职能力。同时，各级人民法院要强调法官对人民陪审员参审案件的指引、提示义务，增强指引意识，提高指引能力，以充分发挥人民陪审员在审判工作中的实质性作用。

下一步，最高人民法院将会同相关部门对人民陪审员的选任、参审、管理、培训等作出更为细致、更具操作性的司法解释或规范性文件，确保人民陪审员法得以有效实施，实现人民陪审员制度的价值目标和功能作用。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2018年7月27日