发文机关最高人民法院
发文日期2017年07月20日
时效性现行有效
施行日期2017年07月20日
效力级别司法文件
您提出的关于修改《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的建议收悉,现答复如下：
为落实党的十八届四中全会做出的改革案件受理制度的重大决定，自2015年5月1日起，全国法院全面实施立案登记制改革，对依法应由人民法院受理的案件，做到“有案必立、有诉必理”。截至2017年3月，全国法院登记立案数量超过3100万件，同比上升33.92%。当场立案率超过95%，上海、重庆、宁夏等地超过98%。立案渠道全面畅通，“有案不立、有诉不理、拖延立案、抬高门槛”问题基本根除，运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷的理念更加深入人心。2016年，中央改革办派出督察组，对立案登记制改革进行专项督导后，充分肯定了立案登记制改革取得的成效。在看到成绩的同时，我们也发现您建议提及的问题，即：恶意诉讼等滥用诉权问题在各地普遍存在，部分纠纷本身并无争议，被起诉人仅因起诉人的一纸诉状，就被拖入到诉讼程序，既浪费了有限的诉讼资源，又不利于平等保护双方当事人的诉讼权利。长此以往，势必影响人民法院深入推进立案登记制改革。
建立审前程序是现代法治国家地区实施登记立案的通常做法。以英美法系为例，英国《民事诉讼规则》规定，原告提起诉讼，应以诉讼格式的要求为依据。案件进入法院后，不意味着能够进入审判程序，而是通过诉答程序或审前程序，在审前程序解决多数民事案件。如被告可以针对缺乏事项管辖权、无对人管辖权、审判地不适当、送达程序不充分、没有陈述救济请求、不可或缺的当事人未参加诉讼等提出撤销案件的动议。美国《联邦民事诉讼规则》规定，审前处置包括：即决判决(summary judgment)。法官如认为“诉辩状、录取证言、对质询书的回答、自认与宣誓书（如果有的话）共同表明要件事实不存在真正争点，而且动议方当事人有权获得一个作为法律事项的判决”时，就不需经过完整的审判而作出即决判决。其目的主要是避免不必要的庭审或者简化庭审。法国、德国、日本等大陆法系国家，通过借鉴英美法系经验，相应建立审前准备程序，对案件进行甄别和过滤。
一般认为，域外审前程序主要有以下几个功能：一是整理案件争点。在法官主持下，对双方间的权利义务、案件事实、证据、理由等事实上、法律上及证据上的争点进行整理，过滤掉重复和不必要的内容，明确庭审对象和范围。二是固定案件证据。为当事人提供收集证据的强有力手段，以便使开庭审理时双方的攻击防御能够建立在具有充实材料的基础上，并保证经短时间的集中审理后，作出的结论在实体上有更高程度的妥当性。三是保障开庭审判。法官通过监督当事人随时交换准备书状和传达书证等，要求对没有提出诉讼请求的理由加以解答以及为解决争端作必要的说明，依职权传唤当事人并进行询问，监督案件调查，确认当事人和解协议，处理其他如保全、诉讼费等附带诉讼事项。四是实现案件分流。经过审前程序，使当事人在对案情、自己一方和对方在掌握证据的强弱态势以及诉讼结果的预测等方面获得更加明白清醒的认识基础上，选择对自己最为有利的方式解决纠纷。五是促进案件和解。在审前程序中，通过抓住矛盾尚未激化的短暂时机，在双方对各自诉讼胜负已有预料情况下，支持、指导或帮助当事人达成和解，可以为当事人进行平等对话创造有利空间，从而促进纠纷快速解决，防止矛盾激化。
我国民事诉讼法第十二章第二节共九条规定了审理前的准备，具体内容为送达起诉状副本、被告答辩和管辖异议、告知合议庭组成、调查取证、案件分流等。2015年2月实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百二十五条规定了庭前会议的以下职能：（一）明确原告的诉讼请求和被告的答辩意见；（二）审查处理当事人增加、变更诉讼请求的申请和提出的反诉，以及第三人提出的与本案有关的诉讼请求；（三）根据当事人的申请决定调查收集证据，委托鉴定，要求当事人提供证据，进行勘验，进行证据保全；（四）组织交换证据；（五）归纳争议焦点；（六）进行调解。
通过对比分析，我们不难发现，域外审前程序和我国民事诉讼审理前的准备程序，存在以下根本的差别：一、从制度属性看，域外审前程序是一个独立程序，时间开始于法院接受诉状、终结于正式开庭审理前，由专门的法官主持。我国民事诉讼审理前的准备程序附属于庭审程序，案件已经登记立案即移交审判庭后审理，审前处理和案件审理法官是同一。二、从具体运作看，域外审前程序通过引入双方当事人诉答、开示证据、促进和解等，对程序事项进行处理后，将事实认定、法律适用争议较大的案件，交由审判法官集中审理。我国民事诉讼审理前的准备程序启动时，对争议是否真实存在、恶意诉讼、当事人具体诉求等程序判断问题未加过滤，导致法官忙于裁判、不堪重负，而诉争焦点变更、证据突袭等这些程序问题常发，更使得诉讼结果和审理周期充满了不确定性。三、从实际效果看，域外审前程序通过赋予当事人更多的程序选择权，实现案件的繁简分流和多元化解，有效缓解了审判压力。以美国为例，95%的案件通过审前程序得到化解。我国现有诉讼机制下，如果当事人不同意先行调解，则全部进入实体审理程序，繁简分流、多元化解缺乏明确可操作的法律依据。
综上，立案登记制改革是我国司法改革的一项重大内容，在中央政法委的正确领导和社会各界的广泛支持下，这项改革取得了显著成效。随着立案登记制改革的深入推进，现有诉讼机制不适应、不匹配立案登记制的问题日益显现，通过立法修改建立独立的审前程序势在必行。具体到您建议提及的增加关于询问被告确定案件是否有争议的规定，实际上就是建立独立的审前程序的一个环节。但是，在现有法律规定的框架内，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》作为司法解释，似难以进行突破。当然，对于立案登记制改革出现的“案多人少”、虚假诉讼、恶意诉讼等问题，最高人民法院一直高度重视，通过实施法官员额制、司法责任制、院庭长办理案件等改革，提高审判质效，缓解工作压力；要求严格执行2016年6月20日发布的《最高人民法院关于防范和打击虚假诉讼的指导意见》，试点开展诉讼诚信档案建设，依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼，坚决维护正常诉讼秩序。但是，如何在制度上防范、解决这些问题，关键在于推动立法机关修改建立独立的审前程序。目前，最高人民法院已经着手开展专项调研。我们也希望包括人大代表在内的社会各界共同关心、支持这项工作，致力于改革现有诉讼机制，保障双方当事人的程序参与权，创造更多的当事人选择化解纠纷程序机会，实现案件审理的“简案快审、难案精审”，从而为全面建成小康社会和实现“两个一百年”奋斗目标提供坚强有力的司法服务和保障。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。
2017年7月20日
