发文机关最高人民法院

发文日期2016年09月26日

时效性现行有效

施行日期2016年09月26日

效力级别司法文件

您提出的关于尽快出台强制执行法的建议收悉，现答复如下：

一、 构建科学合理的“执行不能”标准

“建立执行不能案件退出程序”是构建解决执行难长效机制中的重要一环，也是我院近期主抓的执行工作之一。目前，社会上所说的“执行难”主要分为两类。一类是具备执行条件，但人民法院没有及时执行到位。造成这类执行难的原因很多，有法院自身的原因、被执行人的原因，也有外部干预的原因。另一类执行难则是案件不具备执行条件，法院无法执行到位，因此也被称为执行不能。这类执行难，无论采取什么执行措施都不可能执行到位。正如您在建议中提到的，法院要集中有限的司法资源解决前一类的执行难，而对执行不能案件，应当依法定程序有序退出，并辅以执行救助制度。可见，界定“执行不能”，直接关系到哪些案件应当从执行程序中退出，是建立执行不能案件退出程序的核心问题。

目前，执行不能案件的退出机制主要有“终结本次执行程序”和破产。对破产程序的适用标准，《破产法》第2条已有明确规定。对“终结本次执行程序”，我院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五百一十九条规定需要同时满足“经过财产调查未发现可供执行的财产”且“经申请执行人同意或合议庭核实且经院长批准”。从实践情况看，“终结本次执行程序”确实有被滥用的倾向。为切实保护债权人的合法权益，规范终结本次执行程序的适用，严格财产调查的标准，我院根据您的建议，在总结下级法院实践经验的基础上，起草了《关于严格规范终结本次执行程序的意见（试行）》（以下简称《试行意见》）并已征得全国人大法工委同意。《试行意见》为“执行不能”案件设定了科学、合理的标准，一方面将严格人民法院终结本次执行程序的条件，减少裁定“终本”的随意性；另一方面也有助于人民法院甩掉确实无法执行的“僵尸案件”带来的压力，确保人民法院集中精力解决有财产可供执行的案件。

二、 确保“执行不能”认定的公信力

为避免申请执行人或社会公众将“执行不能”误解为法院敷衍了事、推托责任的借口，将终结本次执行程序视为法院消极执行的工具，我院经认真研究，将您的建议与执行工作实际相结合，同时兼顾制度规范和执行实效，确保人民法院对“执行不能”认定的公信力。

在制度规范层面，《试行意见》严格规范终结本次执行程序，使其仅适用于确无财产可供执行的案件。第一，人民法院应当要求被执行人报告财产，并对被执行人报告的财产情况予以核实。存在逾期报告、虚假报告等情形的，应当采取惩戒措施。第二，人民法院应当穷尽财产调查措施，核实申请执行人或他人提供的财产线索，通过网络执行查控系统查询被执行人的财产。对于网络执行查控系统尚不能覆盖的地区、行业及财产类型，人民法院应当进行必要的调查。第三，人民法院要听取申请执行人对终结本次执行程序的意见，并将意见记录在案。第四，当事人、利害关系人认为人民法院终结本次执行程序违法的，可以提出执行异议。第五，终结本次执行程序后，人民法院应当在一定时期内按照一定频率主动查询被执行人的财产，符合恢复执行条件的及时恢复执行。第六，对于被执行人采取的财产查控措施及信用惩戒措施，在终结本次执行程序后继续保持。第七，申请执行人发现被执行人有可供执行财产线索的，可以向法院申请恢复执行。人民法院未予恢复执行，申请执行人认为符合恢复执行条件，可以向上一级人民法院申请恢复执行。第八，要健全终本案件信息库，终本案件信息要统一向社会公布，做到公开透明。

在执行实效层面，我院多措并举，以信息化为依托增强人民法院“查人找物”能力，以诚信体系建设为契机强化对失信被执行人的限制，以“一打三反”为抓手对被执行人逃废债务、规避执行的行为予以惩戒和打击。第一，依靠执行信息化，解决被执行人难找、被执行的财产难寻的问题。我院自2014年正式开通网络执行查控系统以来，已经与中国人民银行、公安部、交通部、农业部、工商总局、银监会、证监会、腾讯、支付宝、京东等部门单位完成了网络查控对接，实现对被执行人在全国范围内的银行存款、车辆、船舶、身份证件、组织机构代码/统一社会信用代码、工商登记、人民币结算账户和银行卡消费记录等信息的查询和部分控制。信息化建设取得的瞩目成就，极大地提高了执行效率，扩大了财产查控范围，一定程度上解决了被执行财产难找的问题，也使法院认定的“执行不能”更具说服力。二是强力惩戒失信被执行人，推进社会诚信体系建设。自出台《关于公布失信被执行人名单信息若干规定》以来，我院不断推进执行联动机制建设，加强了与各部门的合作，不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度，在出资、投资、置业、消费、网络等各领域对失信被执行人进行信用惩戒，最大限度地挤压了失信被执行人的生存和活动空间。截止到2016年5月10日，已向社会公布失信被执行人信息391.61万例，有关部门共限制失信被执行人乘坐列车105.96万人次、乘坐飞机415.09万人次。10%以上的失信被执行人慑于联合信用惩戒的威力而自动履行义务或者与申请执行人协商达成和解协议。今年6月27日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第二十五次会议强调，要建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制，明确限制项目内容，加强信息公开和共享，提高执行查控能力减少，完善失信被执行人名单制度，完善党政机关支持人民法院执行工作制度，构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行。我们相信，在党中央的正确指引下，会有越来越多的部门参与到失信被执行人惩戒机制中来，对失信被执行人的惩戒效果也将越发明显。三是持续开展“一打三反”活动。“一打”即打击拒执罪，“三反”即反规避执行、反消极执行、反干预执行。在打击拒执罪方面，我院与最高人民检察院、公安部于2014年底联合开展了打击拒不执行判决、裁定等犯罪行为专项活动，截止2015年6月30日，人民法院以拒不执行判决、裁定罪判处706人。2015年7月21日，我院出台了《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》，规定在特定情况下拒不执行判决、裁定罪可以通过申请执行人自诉的方式启动。在反规避执行方面，我院已经出台《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》，并公布了多起反规避执行典型案例。目前，我院正在起草制订关于民事执行程序中变更追加执行当事人的司法解释，该司法解释将有效制约被执行人通过滥用公司有限责任、离婚、转移财产等方式逃废债务。在反消极执行方面，《民事诉讼法》第226条规定了督促执行程序，即执行法院在法定期限内未执行的，申请执行人可以申请上一级法院督促执行。在反干预执行方面，《人民法院落实<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>的实施办法》已于2015年8月20日起施行。

此外，为客观评价基本解决执行难的目标是否如期实现，消除社会各界对无财产可供执行案件终结本次执行程序的程序标准和实质标准可能把握不严，恢复执行等相关配套机制存在应用不畅问题的顾虑，确保有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕，我院已经决定引入第三方评估机制，由中国社会科学院牵头，协调中国法学会、中华全国律师协会、中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中学以及人民日报、新华社、中央电视台等13家新闻媒体，并邀请15位专家学者作为特聘专家，共同参加评估。这一决定一方面表明了我们对人民法院认定的“执行不能”确属无财产可供执行的信心，另一方面也将增强“执行不能”的社会公信力。

三、 积极推动强制执行法立法活动

我院自2000年开始着手推进强制执行立法工作，在充分调研与征求意见的基础上，先后完成了四版建议稿。2009年，我院将第四版建议稿与中国政法大学的专家建议稿合并，形成了《强制执行法（草案）》第五稿与第六稿。目前，《强制执行法（草案）》第七稿也在起草过程中。我们相信，经过反复研究、充分讨论、认真修订的《强制执行法（草案）》将对未来强制执行法的立法活动产生推动作用，并成为该法制订的坚实基础。

近年来，我院一直坚持与中央政法委、全国人大法工委等部门进行沟通协调，从满足执行工作实际需求的角度，宣传、介绍制订强制执行法的紧迫性和必要性，以增进相互了解，达成共识，争取支持。在社会各界的共同努力下，2013年下半年，强制执行法被正式列入十二届全国人大常委会五年立法规划的第三类项目。第三类项目属于需要继续研究论证的立法项目，根据惯例，在论证充分、条文成熟的情况下，可以根据情况调整计划，适时提请审议。这既是强制执行法出台的契机，也给我们继续推进立法工作提出了更迫切的要求。下一步，我们将根据您的建议，继续加强研究论证和沟通协调，加快完善草案条文的步伐，适时向立法机关提交或向全国人大提出法律案，以争取强制执行法的尽快出台。同时，我们希望您积极呼吁社会各界对强制执行法的制订予以关注和支持，并向立法机关提出代表建议，促成一部内容全面、体系完备的强制执行法典早日出台。而在此之前，我院制定的司法解释和以《试行意见》为代表的规范性意见的施行也将极大地缓解司法实践规范不足的困境，并为此后的立法活动提供重要的实践经验。

关于“用两到三年时间基本解决执行难问题”，最高人民法院制定了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，确定了明确的路线图和时间表，各级法院正在紧锣密鼓地予以落实。我院将进一步抓好执行规范管理，起草财产调查、财产保全、执行和解、涉仲裁与公证债权文书执行等一系列的司法解释和规范性文件，明确划定执行权的界限，科学规范执行权的运行；大力推进执行信息化建设，建立涉及四级法院的执行案件信息流程管理系统，完善全国法院网络执行查控平台；积极开展执行改革创新，进一步完善审执分离，试点执行机构改革方案，探索执行团队化模式；深入开展反规避执行整治活动，提高查处规避执行行为的司法能力，完善相关协调配合工作机制，加大依法制裁力度，全面压缩规避执行行为的存在空间；努力改善执行工作环境，加强对执行工作的警务保障。

我们相信，在党中央的坚强领导下，在人大代表的监督和支持下，人民法院必将破除实现公平正义的最后一道藩篱，基本解决执行难的目标一定能够如期实现。

感谢您对人民法院工作的关心与支持。

2016年9月26日