发文机关最高人民法院

发文日期2016年09月26日

时效性现行有效

施行日期2016年09月26日

效力级别司法文件

您提出的关于尽快制定强制执行法立法的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出希望我院积极推动强制执行法进入立法议程，并从六个方面剖析了导致法院执行难的原因。我们完全赞同您提出的关于制定强制执行法的建议和对执行难原因的分析。这表明，您对于执行难问题进行了广泛调研，并对人民法院的执行工作有着深刻见解。

制定一部内容全面合理、体例科学完整的强制执行法是形成综合治理“执行难”长效机制的重要环节，是解决执行难问题的基础性举措，我院一直致力于推动强制执行法的制订与出台。现将我院已经开展和正在进行的相关工作情况介绍如下：

一、 起草完善强制执行法草案

我院自2000年开始着手推进强制执行立法工作，在充分调研与征求意见的基础上，先后完成了四版建议稿。2009年，我院将第四版建议稿与中国政法大学的专家建议稿合并，形成了《强制执行法（草案）》第五稿与第六稿。2014年，我们把起草过程中有关重大理论问题的研究成果结集成《强制执行法的起草与论证（三）》一书，并公开出版。目前，《强制执行法（草案）》第六稿已完成起草工作。我们相信，经过反复研究、充分讨论、认真修订的《强制执行法（草案）》将对未来强制执行法的立法活动产生推动作用，并成为该法制订的坚实基础。

二、 深入开展强制执行理论研究

理论研究是否深入，决定着法律草案的质量。应该看到，与民法、刑法等部门法相比，我国强制执行理论研究的水平还有很大的提升空间。法学界对强制执行实务还比较陌生，实务工作者对先进的强制执行理论也缺乏了解。为尽快提高强制执行理论研究水平，让理论研究成果切实服务于执行实务，我院积极采取以下措施：一是举办“中国执行论坛”。最高人民法院执行局与中国行为法学会执行行为研究会合办的“中国执行论坛”，已成为实体法、诉讼法学者、全国人大法工委的同志、检察官、公证员和全国四级法院优秀执行法官沟通交流、讨论执行理论前沿问题的平台。通过这一平台，不少执行法官获得了直接与专家学者请教、学习的机会，后者也得以接触到执行实务中的真问题。二是从个案中抽象具有普遍指导意义的裁判规则。近些年，执行案件的复杂程度明显提升，执行法官经常是在缺乏法律明确规定的情况下，处理同时包含实体、程序争议的棘手问题。我院在审查执行复议、执行申诉案件时，注意从个案中发现具有普遍指导意义、能够填补法律漏洞、进一步明确法律适用的裁判规则，以便在出台司法解释时机尚不成熟的情况下，通过案例方式指导下级法院的执行工作。对案件中涉及的疑难复杂问题，我院还积极组织专家论证会，开展深入研究，并将研究成果纪录留存。三是为执行一线法官提供培训和交流机会。2015年， 我院执行局制定了全国法院执行工作培训计划，并编写了统一培训教材。今年年初，我院举办了面向全国法院的执行实务培训会。四是内部研究与外脑贡献并重。在提升执行理论研究水平方面，我院坚持内部研究与外脑贡献并重，一方面组织本院人员加强研究，另一方面对重大理论问题对外委托。例如，我院正组织多名专家学者对德国、法国、日本等国家的强制执行经典著作进行翻译，相关成果也将于明年出版发行。

三、 制订出台相关司法解释

近两年，我院紧抓执行规范化建设，已经公布实施了《关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适用法律若干问题的解释》《刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》《关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》等多部司法解释。这些司法解释的出台为执行工作的顺利开展提供了制度保障。

四、 加强与相关部门沟通协调

推动强制执行单独立法涉及立法、司法、行政等多个部门。近年来，我院一直坚持与中央政法委、全国人大法工委等部门进行沟通协调，从满足执行工作实际需求的角度，宣传、介绍制订强制执行法的紧迫性和必要性，以增进相互了解，达成共识，争取支持。在社会各界的共同努力下，2013年下半年，强制执行法被正式列入十二届全国人大常委会五年立法规划的第三类项目。

五、 多措并举解决执行难

您在建议中提到导致执行难的六个原因均涉及一个核心问题：协助执行义务人未能依法、积极履行义务。从规范层面看，《民事诉讼法》第111条、第114条至第117条、我院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第187条至第189条、第191条至第193条明确规定了协助义务人的协助义务和不履行协助义务的后果。不仅如此，2010年我院还与中纪委、中组部、中宣部、中央综治办、最高检、国家发改委等十八个国家机关出台了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，以期形成党委领导、人大监督、政府支持、社会各界协作配合的执行工作新格局，建立健全解决执行难问题的长效机制。从实践情况看，上述规范和制度对确保生效法律文书获得有效执行，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护法律权威和尊严，推进社会诚信体系建设，起到了相当重要的推动作用。当然，由于上述规则比较简疏、缺乏具体的操作细则，也导致很多地方存在您提到的问题。比如协助义务人是否依法、积极履行义务往往与当地党委对执行工作的重视程度、是否存在地方保护主义、有无部门利益、执行法院与协助机构之间行政级别等因素相关联，甚至执行人员与协助机构办事人员的私人关系有时对此也有影响。要彻底解决这些问题，可能仅仅依靠《强制执行法》尚难以实现。毕竟徒法不足以自行，如何做到“令行禁止”才是关键。

为此，我院一直重视以多措并举的方式解决执行难，力求通过技术手段改变原有的协助执行模式。具体而言，全国法院执行网络查控系统彻底改变了以往“靠人力查找财产线索，与协助义务人面对面沟通”的模式。通过该系统，我院已和二十家全国性银行实现信息互联。地方法院可直接通过专网向我院发送请求，由我院向各银行总行推送，通过总行查询、冻结被执行人开立在各银行分支机构的账户。这种“总对总”的查控模式，不仅大大提高了执行效率，也减少了协助机构不依法、积极履行协助义务的可能。除银行存款外，北京、上海、广东、福建、浙江五个省份还在试点通过查控系统查询被执行人名下车辆、证券、部分理财产品，核实被执行人身份信息。

六、 对建议的采纳与下一步工作安排

为推动强制执行单独立法和解决执行难，根据您的建议，我院计划从以下几个方面着手开展工作：

（一）坚持以信息化作为解决执行难的突破口

自2014年12月正式开通网络执行查控体系，我院目前已与中国人民银行、公安部、交通部、农业部、工商总局、银监会、证监会、腾讯、支付宝、京东等部门单位完成了网络查控对接，实现对被执行人在全国范围内的银行存款（包括网络银行）、车辆、船舶、证券、身份证件、组织机构代码/统一社会信用代码、工商登记、人民币结算账户和银行卡消费记录等信息的查询和部分控制。以金融机构为例，已与2200多家银行进行了网络对接，可以对被执行人的银行存款进行网上查控。地方法院也先后建立覆盖辖区范围的网络执行查控体系，成为我院查控系统的有益补充，个别地方法院查控体系覆盖的查控范围更广，包括房屋、土地、地方商业银行等尚未完成全国统一登记的财产。信息化建设取得的瞩目成就，极大提高了执行效率，扩大了财产查控范围，有力打击了被执行人通过隐匿财产规避执行的行为，为基本解决执行难提供了强大的技术保障。尤其是在执行效率的提高方面，效果十分显著，传统模式下两人一天只能查询4家银行账户，依托网络执行查控体系，执行法官足不出户，轻轻一点鼠标，几分钟后就可以查询到全国3200多家银行的账户，效率提高上千倍，这种巨大的量变将引发质变，从而推动执行模式实现质的飞跃。

下一步我院还将积极与公安、国土、住建、税务、工商等协助执行单位及有关政府职能部门协调沟通、争取支持，通过网络互联实现对被执行人信息的共享及其财产信息的联网查询和控制。

6月27日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第二十五次会议强调，要建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制，明确限制项目内容，加强信息公开和共享，提高执行查控能力减少，完善失信被执行人名单制度，完善党政机关支持人民法院执行工作制度，构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行。我们相信，在党中央的正确指引下，会有越来越多的部门参与到执行网络查控机制建设中来，一个覆盖全国、快速反应、规范协调、高效便捷的财产信息共享与协助执行平台终会建立起来，被执行人难找、被执行财产难查、协助义务人不配合的问题必将得到根本解决。

（二）建立“执行不能”案件退出机制

“执行不能”案件是指不具备执行条件的案件。比如在金钱债权的执行中，被执行人没有任何可供执行的财产，法院穷尽执行措施，也不可能执行到位，正所谓“巧妇难为无米之炊”。据估计，此类案件约占所有执行案件的40%左右。例如，在相当数量的交通事故、人身伤害赔偿等涉民生执行案件中，加害人大多经济条件差，往往除了维持生计的生活必需品之外没有其他财产，无法进一步执行。另外，许多法人企业因为经营不善等原因，负债累累、债台高筑，债权人达数十家，其财产仅能满足抵押权人的优先受偿权，其他债权人的债权难以得到实现，完全符合破产条件，但债权人、债务人都不申请破产，形成执行不能、破产不得的“僵尸案件”。

对于这类执行难，无论采取什么执行措施都不可能执行到位，这在任何国家、任何时期都是一样的，这是当事人面临的商业风险、交易风险、社会风险，主要依靠全社会力量从源头上进行综合治理，比如建立自然人、非法人组织破产制度或者强制破产程序、简易破产程序来消化无财产可供执行的案件，对涉民生的无财产可供执行案件，通过社会救助、社会保障、司法救助制度予以消化。

不将这一类案件与其他执行案件区分开，法院就不能集中精力去解决需要解决且可以解决的案件，反过来还会加剧执行难。为此，我们正在调研、设计“执行转破产”和“终结本次执行程序”两个程序，以便妥当处理执行不能案件，维护申请执行人的合法权益。

（三）进一步加强司法解释工作

目前人民法院在执行工作中适用的规范存在三个特点，一是规范比较杂乱、体系性比较差；二是有些规范相对陈旧，已无法适用当前执行工作的需要；三是有些问题缺乏明确规范，有待新的司法解释来填补。

目前，我院正在加紧起草、制订有关财产保全、执行当事人变更与追加、参与分配、公证债权文书执行、仲裁裁决执行等多部司法解释。其中，财产保全司法解释将有助于缓解被诟病已久的保全难问题，畅通提早控制债务人财产的渠道，减轻执行机构查找财产的压力。该司法解释的征求意见稿已经获得了社会各界的广泛关注和好评。执行当事人变更与追加司法解释则可以有效制约被执行人通过滥用公司有限责任、离婚、转移财产等方式逃废债务。与此同时，我们还将着手对此前的司法解释进行修改和补充。不久前，我们已经就关于公布失信被执行人的司法解释的修订征求了下级法院的意见。我们相信，这些司法解释的出台、施行与修正，不仅能够大大缓解执行法官面临的规范不足困境，也将给未来强制执行法的立法活动积累宝贵的实践经验。

（四）积极推动强制执行立法

强制执行法所列的第三类项目属于需要继续研究论证的立法项目。根据惯例，在论证充分、条文成熟的情况下，可以根据情况调整计划，适时提请审议。这既是强制执行法出台的契机，也给我们继续推进立法工作提出了更迫切的要求。下一步，我们将根据您的建议，继续加强研究论证和沟通协调，加快完善草案条文的步伐，适时向立法机关提交或向全国人大提出法律案，以争取强制执行法的尽快出台。同时，我们希望您积极呼吁社会各界对强制执行法的制订予以关注和支持，并向立法机关提出代表建议，促成一部内容全面、体系完备的强制执行法典早日出台。而在此之前，我院制定的司法解释和规范性意见的施行也将极大地缓解司法实践规范不足的困境，并为此后的立法活动提供重要的实践经验。

关于“用两到三年时间基本解决执行难问题”，最高人民法院已制定下发了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，确定了明确的路线图和时间表，各级法院正在紧锣密鼓地加以落实。我院将进一步抓好执行规范管理，起草财产调查、财产保全、执行和解、涉仲裁与公证债权文书执行等一系列的司法解释和规范性文件，明确划定执行权的界限，科学规范执行权的运行；大力推进执行信息化建设，建立涉及四级法院的执行案件信息流程管理系统，完善全国法院网络执行查控平台；积极开展执行改革创新，进一步完善审执分离，试点执行机构改革方案，探索执行团队化模式；深入开展反规避执行整治活动，提高查处规避执行行为的司法能力，完善相关协调配合工作机制，加大依法制裁力度，全面压缩规避执行行为的存在空间；努力改善执行工作环境，加强对执行工作的警务保障。

我们相信，在党中央的坚强领导下，在人大代表的监督和支持下，人民法院必将破除实现公平正义的最后一道藩篱，基本解决执行难的目标一定能够如期实现。

感谢您对人民法院工作的关心与支持。

2016年9月26日