发文机关最高人民法院

发文日期2016年08月30日

时效性现行有效

施行日期2016年08月30日

效力级别司法文件

您提出的关于对最高人民法院进一步推动环境公益诉讼司法审判工作的建议收悉，现答复如下：

一、 加强环境公益诉讼案例指导工作

案例指导制度是人民法院为总结司法经验，指导审判工作，统一司法尺度和裁判标准，实现公正司法的一项重要司法制度。近年来，为了充分发挥各级人民法院环境公益诉讼的职能作用，最高人民法院加大监督指导力度，密切关注环境公益诉讼案件的受理和审理情况，通过制定司法解释、归纳裁判标准、发布典型案例、共同开展调研等多种方式，促进环境公益诉讼案件裁判尺度的统一。

周强院长在第八次全国法院民事商事审判工作会议上的讲话、江必新副院长在第一次全国法院环境资源审判工作会议上的讲话都着重强调，要通过发布指导性案例、典型案例，统一裁判尺度。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕12号）明确提出，对社会关注度高、法律适用难度大的公益诉讼案件，要加强信息沟通、加大监督指导力度。要充分利用大数据、云计算等信息技术，推进案件信息采集和分析系统的开发建设，深度挖掘、释放案例资源和数据优势，统一裁判标准。

2015年12月29日，最高人民法院公布了十起环境侵权典型案例。其中，福建省南平市中级人民法院审理的北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案，是新环境保护法实施后全国首例环境民事公益诉讼，首次通过判决明确支持了生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的赔偿请求，提高了破坏生态行为的违法成本，体现了保护生态环境的价值理念。2016年3月30日，最高人民法院公布环境保护行政案件十大案例。其中，贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局不履行法定职责行政环境公益案，是2015年7月全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称授权决定）施行以来，人民法院审结的首例检察机关提起的公益诉讼案件，该案充分展示了环境行政公益诉讼在督促行政机关履行法定职责、保护环境公共利益等方面的功能作用。下一步，我们将继续完善环境公益诉讼案例指导制度，健全案例发现、培育和推荐工作机制，提高编选案例的针对性、科学性和操作性，发布环境公益诉讼典型案例，藉此明确法律适用标准，提升环境公益诉讼审判的公信力。

二、 加强全国环境公益诉讼专门化审判队伍建设

党的十八届五中全会以及“十三五”规划纲要确立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出生态环境质量总体改善的奋斗目标，并作出一系列重大决策部署，为生态文明的法治建设指明了方向、目标和路径。环境公益诉讼作为保障公众参与国家环境治理体系的重要途径,是环境资源审判体系的重要组成，在生态文明建设与绿色发展中发挥着重要作用。同时，诚如您在建议中指出，环境公益诉讼作为一种新型诉讼类别，兼具有高度的复合性和专业技术性，专门化审判是必由之路。为了主动迎接挑战，牢牢扭住审判专门化这一牛鼻子，最高人民法院正在着力构建包括审判机构、审判机制、审判规则、审判理论以及审判团队专门化在内“五位一体”专门化体系，要求各地本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构。截止至2016年6月30日，全国共有27个省（市、自治区）人民法院设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭550余个。专门机构建设蹄疾步稳、审判体系日趋齐备。

在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，环境公益诉讼审判工作还存在不少问题，其中较为突出的是，部分法官专门化审判水平不高，不能按照立案登记制改革要求依法及时受理各类环境污染、生态破坏案件。为了提高法官队伍专门化司法能力和水平，今年6月，在国家法官学院举行了“全国法院环境资源审判工作培训班”，邀请来自欧盟、美国、澳大利亚以及中国的著名环境法学者和资深法官，围绕公益诉讼、气候变化应对、环境经济价值评估及损害修复、土壤污染防治等重要课题共同为全国四级法院200余名环境资源审判法官授课。周强院长出席培训班并提出，各级人民法院要进一步加强环境司法培训力度，通过多种方式努力培养既精通法律又熟悉环境专业知识，既了解国内立法司法情况又具有国际视野，既善于审理案件又具有较强研究能力的专业化环境资源审判团队，为进一步发挥人民法院环境司法职能作用奠定扎实的人才基础。

关于您在建议中提到的腾格里沙漠污染案反映出各地法院对环境公益诉讼原告资格的认定存在做法不一致的问题，是环境公益诉讼审判实践中的一个重大问题。2012年修订的民事诉讼法第五十五条规定了环境民事公益诉讼制度，明确法律规定的机关和有关组织可以提起环境公益诉讼，解决了公益诉讼的“瓶颈”问题。新修订的环境保护法第五十八条对社会组织范围专门进行了明确。为了保证法律正确、有效实施，2015年1月，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对于社会组织提起环境公益诉讼的原告主体资格进一步细化。2015年新环境保护法实施第一年受理的环境公益诉讼案件数量接近过去7年受理案件数量总和。同时，上级人民法院通过发挥审级功能，依法确立了裁判标准。例如，最高人民法院通过对腾格里沙漠环境污染系列案件再审审理，裁定认为对于社会组织是否属于“专门从事环境保护公益活动”，应重点“从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等”三个方面进行审查。最终依法纠正了下级人民法院的裁判错误，也为类案的处理提供了参考和依据。

为了解决环境公益诉讼审判的疑难问题，进一步加强理论研究，最高人民法院于2015年5月成立环境资源司法研究中心，在中国人民大学、武汉大学等高校先后设立环境司法理论研究基地，在福建龙岩等15个中级、基层法院设立了首批环境资源司法实践基地。聚焦环境司法热点问题，多次举办环境司法论坛，推出了一批高质量的理论研究成果。

三、 完善鼓励社会组织提起环境公益诉讼机制

环境公益诉讼具有环境司法救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷、形成公共政策等功能，兼有保障公众参与、排除地方干扰等作用。为了保障公众有效参与，最高人民法院要求各级人民法院在诉讼平等、中立裁判基础上，依法适度强化能动司法，体现法律对环境资源问题的高度重视和对受害人的适度倾斜保护。具体措施包括：全面落实立案登记制要求，畅通案件受理渠道，明确主体资格，鼓励社会组织提起环境民事公益诉讼；在尊重审判规律的前提下，创新审理方法和裁判方式，探索符合需要的证据保全、先予执行、执行监督等特殊规则，发挥公益诉讼的评价指引和政策形成功能；全面推行人民陪审员参与案件审理，尤其是结合人民陪审员制度改革，充分发挥专家陪审员在认定环境资源技术事实中的作用；上网公开生效裁判文书，实行环境公益诉讼案件受理、调解情况公告制度，保障社会公众的知情权。对重大案件实行庭审直播，及时发布环境资源审判信息。在最高人民法院的指导和推动下，龙岩、漳州、南平、昆明、贵阳等地法院还建立了碳汇教育基地、公益林和生态示范园，加强法律法规宣传，提高公众生态文明意识。

您在建议中对检察机关提起公益诉讼的试点工作十分关注，对进一步发挥该项制度的功效充满期待。试点工作开展以来，人民法院充分认识到检察机关提起公益诉讼试点改革的重要意义，严格按照授权决定、民事诉讼法、行政诉讼法以及相关规范性文件的规定，坚持授权法定原则，积极支持检察机关提起环境公益诉讼试点工作，切实保障当事人依法行使诉讼权利，稳妥有序推进改革试点工作，取得了较好工作成效。授权决定实施以来，试点人民法院共受理检察机关提起环境公益诉讼案件23件，其中，环境民事公益诉讼11件，环境行政公益诉讼11件，环境行政附带民事公益诉讼1件。目前，已审结检察机关提起公益诉讼案件9件，其中当庭宣判7件。与普通环境公益诉讼平均结案周期1年相比，检察机关提起的公益诉讼、尤其是行政公益诉讼的审理节奏相对较快。贵州省福泉市法院受理的锦屏县检察院诉锦屏县环境保护局行政不作为案，在受理后20余天即公开开庭并当庭宣判。至于您在建议中提到检察机关起诉案件数量较少的问题，主要在于试点期间，对于这项新制度的实施，检察机关十分慎重，一些问题尚无法律明确规定，有待在通过试点积累经验的基础上立法予以吸收、完善和解决。

此外，您在建议中提到环境公益诉讼胜诉赔偿金的归属问题，在今年全国“两会”上，多位人大代表、政协委员专门就建立环境公益诉讼资金管理制度、完善环境公益诉讼生态修复机制提出建议和提案。最高人民法院一直关注并积极研究环境公益诉讼资金制度。从全国法院受理的环境公益诉讼案件来看，大多数案件原告都提出了修复生态环境和赔偿服务功能损失的诉讼请求，也大都得到了支持。由于目前法律、司法解释对环境公益诉讼资金的性质和使用并未作出明确规定，导致各地的做法并不一致。有部分法院如海南、昆明、贵阳、无锡、龙岩等依据自身情况，在现有法律以及政策框架范围内，研究并探索适合本地区环境公益诉讼发展的资金运作模式，采取设立环境公益诉讼专项基金或专项资金账户等方式，受领生效判决判令被告承担的生态环境修复费用以及服务功能损失赔偿金等款项。例如，云南省昆明市中级人民法院推动设立环境公益诉讼专项资金，不仅用于支付因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成损害进行修复的费用，还可支付环保组织提起环境公益诉讼支出的调查取证、评估鉴定等诉讼费用。贵阳市在“贵阳市两湖一库基金会”下设立的“环境公益诉讼援助基金”先行垫付了部分环境公益诉讼的诉讼费用。鉴于该项制度尚处于探索之中，且相关事宜还涉及到与财政部门、环境保护主管部门的协调问题，为积极回应社会各界关切，保障生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金等款项能够及时、有效地用于生态环境修复，确保资金的使用安全，我们将在加强理论和实证研究的基础上，进一步与有关部门沟通，合理借鉴国外的经验做法，推动环境公益诉讼资金制度的尽早建立。您的建议为推进环境公益诉讼审判工作提供了重要的参考依据，希望您继续关注环境资源审判工作并提出宝贵意见。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2016年8月30日