发文机关最高人民法院

发文日期2014年11月14日

时效性现行有效

发文字号法发〔2014〕20号

施行日期2014年11月14日

效力级别司法文件

新型城镇化是促进社会全面进步的必然要求，是“十二五”时期国民经济和社会发展的重大战略部署。为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和中央城镇化工作会议精神，充分发挥审判职能作用，推动国家新型城镇化发展，提出以下意见。

一、提高思想认识，增强保障新型城镇化的责任感和使命感

1. 充分认识推进新型城镇化的重要意义。城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。当前，我国正处于经济转型升级和加快推进现代化的重要时期，也是城镇化深入发展的关键时期。积极稳妥扎实有序推进新型城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

2. 切实增强发挥审判职能作用，保障新型城镇化的责任感。推进新型城镇化，涉及政治、经济、社会、文化、生态文明建设等方方面面，审判工作必将面临更多的新情况、新任务和新要求。要深刻认识新型城镇化对经济社会发展的重大意义，深刻把握中央关于推进新型城镇化的各项决策部署，把审判工作置于经济社会发展大局之中，不断增强责任意识和服务意识，充分发挥审判职能作用，运用法治思维和法治方式有效化解矛盾纠纷，及时妥善处理好新型城镇化进程中出现的各种利益冲突，为国家新型城镇化战略的推进以及经济社会和谐发展提供有力的司法保障。

二、保障农业转移人口合法权益，助力全体居民公平共享现代化建设成果

3. 依法保障农业转移人口的基本公共服务权利。要密切关注国家相关政策的调整，坚持依法、平等、循序渐进的原则，妥善审理涉及教育培训、就业创业、社会保障、公共卫生等基本公共服务方面的民事、行政纠纷案件，充分发挥司法引导作用，促进在城镇就业居住但未落户的农业转移人口平等享受城镇基本公共服务问题的逐步解决，真正实现农业转移人口融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。

4. 依法促进农业转移人口住房保障渠道的拓宽。妥善审理涉及基本住房保障的民事、行政纠纷案件，尤其是要慎重处理因集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房、开发区和产业园区建设公共租赁住房、企业建设农民工集体宿舍引发的相关权益纠纷，要加强对有关法律规定的理解和把握，准确研判国家政策导向，并注重加强与有关行政主管部门的沟通，通过多种方式有效化解矛盾纠纷。

三、服务产业转型升级，增强新型城镇化产业支撑力

5. 依法保护投资者权益，服务经济结构优化调整。在审理各类投资纠纷案件时，要平等保护投资者合法权益，促进社会投资主体多元化，充分发挥司法裁判的指引作用，鼓励资本向新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造产业转移，支持和引导战略性新兴产业的大力发展，增强经济活力。

6. 营造良好的融资创业环境。妥善审理非金融借贷纠纷案件，正确认定非金融借贷合同效力，既要维护金融安全和社会稳定，又要保护合法的民间借贷和企业融资行为，维护债权人合法权益，拓宽企业尤其是中小微企业的融资渠道，促进企业健康发展。

7. 依法保障现代服务业发展。对于旅游、电信、物流、信息、研发、工业设计、商务、节能环保等服务合同纠纷案件，要合理平衡服务提供者与消费者利益，既要支持和保障面向生产、服务民生的现代服务业的自身发展，又要及时纠正服务提供者的不当行为，规范和引导服务提供者不断完善经营管理、提高服务水平。加强与服务业主管部门、行业协会的信息交流，及时通报案件审理中发现的服务行业发展存在的问题，提出司法建议。

8. 促进劳动力市场的规范健康发展。妥善审理产业转型升级过程中劳动者与用人单位之间的劳动争议纠纷，依法保障劳动者合法权益，规范劳动用工制度。要注重通过调解、和解等方法解决纠纷，力促用人单位与劳动者实现互利共赢。

四、推动新型城镇建设，提高城镇综合承载力

9. 为新型城镇建设依法有序开展创造良好法治环境。妥善处理城镇化建设过程中因城市功能区、市政公用设施、交通路网等基础设施建设以及棚户区改造、危旧住房和非成套住房改造、新居住区等居民区建设等引发的土地征收、城市房屋拆迁和城乡拆违等民事、行政案件，要高度关注“农转非”“村改居”“撤组转户”之后剩余集体土地的征收与补偿工作，既要严格执行土地征收和房屋拆迁补偿安置标准，保护被拆迁人合法权益，又要依法支持城镇建设，为城镇建设的有序、高效推进提供优质的司法保障。

10. 依法服务新型城镇建设的推进，促进城市载体服务功能提升。妥善化解在城市功能区、市政公用设施、交通路网等基础设施建设中发生的建设工程、劳动争议等矛盾纠纷，依法平等保护各方当事人合法权益，维护安全规范的建筑市场、劳动市场等市场秩序，保障城市基础设施建设，增强对人口聚集和服务的支撑能力。

五、强化生态环保案件审判工作，推动城乡绿色发展

11. 加大对城乡生态环境的司法保护力度。高度关注资源开发、土壤污染、空气污染、水资源污染、噪声污染防治等环境保护问题，强化环境资源案件审判工作，依法制裁污染、危害环境的违法行为。妥善审理城镇化进程中出现的环境侵权纠纷案件，正确适用举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系。积极完善环境公益诉讼制度，探索建立妥善处理重大环境污染索赔案件工作机制，依法维护受害人的合法权益，保护生态环境安全。

12. 推动形成生态环保良好社会氛围。在环境资源审判中积极贯彻落实公众参与原则，完善人民陪审员参加环境资源案件审判等制度，并通过执法办案、法制宣传等多种方式，大力宣传节约资源和保护环境的基本国策，大力宣传国土资源开发、资源集约利用、发展循环经济等方面的政策法律，引导人民群众增强生态意识、节约意识、环保意识，推动形成环境保护人人有责的良好社会氛围。

六、服务城乡发展一体化，增强农村发展活力

13. 依法保障平等就业、同工同酬制度的落实。进一步发挥审判职能，在劳动条件、安全生产、劳动报酬，以及工伤、医疗、养老保险等各个方面，严格按照新 工伤保险条例及其司法解释等有关劳动保障的法律、行政法规的规定审理案件，助力城乡劳动者一律平等目标的逐步实现，保障全体劳动者参与新型城镇化建设的合法权益，推动建立城乡统一的人力资源市场。

14. 促进城乡统一的建设用地市场的形成。要在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依法平等保护集体经营性建设用地与国有土地享有平等的权利。在审理涉及集体经营性建设用地的纠纷案件过程中，既要严格执行法律、行政法规，又要处理好法律、行政法规与政策和体制机制创新之间的关系。

15. 维护农业基础设施工程建设市场秩序。进一步加强涉及农业基础设施建设工程案件的审判，依法加大对小型农田水利设施、小流域综合治理等建设项目投资者利益的保障力度，注重保护农民参与农业基础设施建设的积极性和主动性。

16. 慎重处理涉农土地纠纷，切实保障农民的合法权益。在审理农村土地征地补偿、农村集体土地使用权流转等民事纠纷案件时，要尊重当事人意思自治，着重引导各方主体通过自愿协商达成权利义务平衡的协议；涉及农村集体成员资格界定标准的，要在现行法律规定框架内，最大限度地保护农民特别是农村老人、妇女、儿童的合法权益。要严格遵照国家法律法规规定，依法公平认定当事人的权利义务范围；作出司法裁判要合法合理，并要考虑个案的示范效应，避免因个案裁判而引发群体性事件。

17. 加强耕地的司法保护力度，切实保障粮食安全。要妥善审理涉及耕地尤其是基本农田的纠纷案件，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，确保实现“用途管制、节约利用、严格管理”的耕地保护目标，坚决守住耕地保护红线，确保国家粮食安全。

18. 促进现代农业产业化发展。要密切关注和全面掌握国家政策精神，统筹协调维护土地承包经营权与促进土地承包经营权流转之间的关系，妥善审理因土地承包经营权流转、互利互换而引发的纠纷，按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，也有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，鼓励和支持土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。依法妥善审理现代农业发展中出现的各类新型纠纷案件，保障设施农业、生态农业、观光农业建设，促进绿色、优质、安全的现代都市型农业加快发展。

19. 保障农产品流通体系的完善。加强农产品生产、加工、包装、运输、销售等各环节纠纷案件的审判，明确农产品流转过程中各方当事人的权利义务，既要保护农产品消费者的人身安全和财产权益，也要坚持各负其责的原则，明确农产品收购者、运输者、加工者、销售者的各自责任，推动安全、高效、便捷的农产品流通体系的建设。

20. 助推美丽乡村建设。对农村民事、行政纠纷，要善于发挥乡村干部、司法协理员等多种社会力量，尽量多做调解工作，力促案结事了人和；要妥善化解农村道路联网、农村电气化、农村环境整治等矛盾纠纷，引导农民追求科学健康文明低碳的生产生活方式。

七、完善工作机制，增强司法保障的针对性和实效性

21. 健全完善运行高效的审判工作制度。深入推进司法公开，不断完善各类涉新型城镇化建设纠纷快速化解机制，依法及时保护人民群众的合法利益诉求。对涉及新型城镇化建设重点项目的诉讼案件，在现行法律框架范围内，要开辟高效快捷的诉讼通道，最大限度确保新型城镇化建设的顺利推进。

22. 依法参与社会治理。对新型城镇化建设过程中发生的矛盾纠纷，要按照“不缺位、不越位、不错位”的原则，加强与其他国家机关、基层组织和群众自治组织的沟通与协作，依法支持其调处社会矛盾纠纷，依法指导人民调解委员会调解民间纠纷，对当事人经人民调解达成调解协议并共同提出司法确认申请的，要依法做好司法确认工作。要高度重视并认真研判有关新型城镇化建设纠纷案件审判中发现的新情况、新问题，及时向地方党委、人大报送专项报告，向政府及其他相关部门提出司法建议。

23. 落实司法为民便民利民措施。深化诉讼服务机制，继续推行巡回审判、社区法庭、假日法庭、街道诉讼服务站等便民举措。运用信息技术，大力完善司法便民利民举措，全力搭建涵盖立案、审判、执行的全方位便民服务平台。做好程序告知和举证指导，对诉讼能力较弱的当事人提供必要的帮助，最大限度地及时化解城镇化进程中引发的矛盾纠纷，消弭社会不和谐因素。加大司法救助力度，对经济确有困难的当事人给予必要的帮助。积极探索“进城务工人员权益保护”“涉及农村农民权益争议调解”等专项工作机制，综合运用多元纠纷解决机制、审判绿色通道、司法救助等机制，有效维护农民的合法权益。

最高人民法院

2014年11月14日