发文机关最高人民法院

发文日期2011年10月25日

时效性现行有效

施行日期2011年10月25日

效力级别司法文件

--2011年10月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

最高人民法院院长　王胜俊

全国人民代表大会常务委员会：

现在，我代表最高人民法院报告关于加强人民法院基层建设、促进公正司法的工作情况，请予审议。

截至2011年6月，全国共有3115个基层法院，下设9880个人民法庭；基层法院（含人民法庭，下同）共有法官及其他工作人员250827人，占全国法院总人数的76.9%。2008年至今年上半年，基层法院共审理和执行各类案件30381840件，占全国法院审理和执行案件总数的89.28%。

基层法院工作直接关系法院工作全局。2008年以来，在党中央的坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，在国务院大力支持下，最高人民法院和各高级、中级法院监督指导全国基层法院始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的事业至上、人民利益至上、 宪法法律至上，认真践行“为大局服务，为人民司法”工作主题，确保人民法院工作正确方向；始终坚持狠抓执法办案第一要务，公正司法、严格司法、能动司法，为经济社会发展提供有力司法保障；始终坚持司法为民，努力通过审判、执行案件保障人民群众权益，完善司法便民利民措施，不断满足人民群众的司法需求；始终坚持推进改革创新，健全工作机制，加强规范管理，强化内外监督，促进完善中国特色社会主义司法制度；始终坚持狠抓队伍建设，提高司法能力，改进司法作风，促进司法廉洁，提升司法公信力；始终坚持党的领导，自觉接受人大监督，为基层建设提供有力的政治保障。

一、 人民法院加强基层建设的主要做法

最高人民法院高度重视基层建设，坚持面向基层、服务基层、建设基层，监督指导基层法院以审判执行工作为中心，以公正司法为目标，以服务大局、司法为民为着力点，以改革创新为动力，以队伍建设为根本，统筹兼顾开展各项工作。今年初，最高人民法院出台《关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》，就加强基层建设、促进司法公正作出新的部署。各地基层法院认真贯彻各级党委、人大和上级法院的工作部署，在加强基层建设、维护司法公正方面做了大量卓有成效的工作。

（一）大力加强基层法院队伍建设，基层法院队伍整体素质进一步提升

加强思想政治建设。坚持把思想政治建设放在首位。2008年以来，深入开展党的十七大文件和社会主义法治理念“大学习、大讨论”、学习实践科学发展观、创先争优、“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践和“人民法官为人民”主题实践等活动，基层法官的大局意识、法律意识、为民意识普遍增强。最高人民法院确立“抓党建带队建促审判”的总体工作思路，指导基层法院加强党建工作，在全国法院基本形成条块结合、上下联动、整体推进的党建工作格局。创新党建工作形式，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员干部的先锋模范作用。着力加强法院文化建设，大力弘扬“公正、廉洁、为民”司法核心价值观，积极营造健康向上的法院文化氛围。注重发挥先进典型示范作用，激励广大法官立足基层、干事创业、公正司法、一心为民。

加强司法能力建设。大力改进法官教育培训工作。针对过去一些培训重理论轻实践、重学历轻能力的问题，最高人民法院要求以树立社会主义法治理念、提高司法能力为目标，倡导法官教学、案例教学、现场教学，增强了培训效果。最高人民法院制定《2011-2015年全国法院教育培训规划》，明确向基层倾斜、提高一线法官司法能力的工作要求。以领导班子司法能力建设为重点，对全国3622名中级、基层法院院长进行轮训，各高级法院完成对中级、基层法院副院长和近万名人民法庭庭长的轮训，基层法院领导干部的司法理念更加端正，履职能力得到提升。各地通过资深法官传帮带、立案信访窗口岗位锻炼、调解技能学习培训等方式，着力提高年轻法官化解矛盾纠纷、做实际工作的能力。积极开展对 刑法修正案、 国家赔偿法等新颁布或新修订法律的培训工作，确保法律正确实施。2008年以来，全国法院共培训基层法官约20万人次。最高人民法院采取讲师团巡回授课、举办少数民族法官培训班、组织编写双语法官培训教材等方式，着力提高西部和民族地区法官的司法能力。

加强司法作风建设。最高人民法院把改进司法作风作为队伍建设的突破口。2009年，以基层法院和窗口单位为重点，开展司法作风大检查，着力解决一些法院队伍和工作中存在的问题。2010年，集中开展对违规收费、违规管理涉案款物、违规采取强制措施的专项治理。今年，在全国法院深入开展“群众观点大讨论”活动，引导法官及其他工作人员增强群众感情，改进司法作风，提高做群众工作的能力。各地基层法院普遍开展法官进社区、进乡村、进企业、进学校等活动，听民声、察民情、解民忧，进一步密切了法官与群众的血肉联系。

加强反腐倡廉建设。最高人民法院高度重视队伍的司法廉洁教育，组织基层法院广泛开展党性党风党纪教育、职业道德教育和反面典型警示教育，着力强化领导干部和广大法官的廉洁自律意识。积极推进反腐倡廉制度创新，实施对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官任职回避的制度，制定防止法院内部人员干扰办案的制度，在审判、执行部门配备廉政监察员，强化对司法活动的实时监督，确保司法公正。目前全国基层法院共配备廉政监察员25113人。最高人民法院制定“五个严禁”等规定，颁布 《人民法院工作人员处分条例》，推动各级法院健全网络举报受理、违纪线索核查、重大案件督办等工作机制，促进司法廉洁。

（二）大力加强基层法院制度创新，基层法院审判工作机制进一步完善

积极推进社会矛盾化解机制创新。为充分发挥调解在化解社会矛盾、促进社会和谐中的重要作用，最高人民法院出台 《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，指导各级法院加强和规范调解工作。制定《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，推动建立诉讼调解与人民调解、行政调解相互衔接的大调解工作格局。基层法院结合实际，完善调解机制，创新调解方式，在扩大调解覆盖面的同时，提高调解工作水平，将大量矛盾有效化解在基层、解决在诉前。2008年至今年上半年，全国法院一审民商事案件调解和撤诉结案12441625件，占一审民商事案件总数的62.97%。最高人民法院制定信访评估预防、信访情况通报、约期接谈、多元化解、案件终结等制度，要求各地法院强化群众观念，坚持源头治理，建立长效机制，工作重心下移，依法妥善解决涉诉信访问题。

积极推进司法便民机制创新。最高人民法院制定《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》，指导各地创新司法便民举措，让群众切实感受到司法的公开、诉讼的便捷。加强立案信访窗口建设，完善服务设施，改进便民措施，规范服务内容，健全管理制度，大大提升了立案信访窗口服务水平。目前全国基层法院立案信访窗口覆盖率达90.1%，有14个省份达到100%。各地法院借助立案信访窗口，为当事人提供诉讼引导、诉前调解、立案受理、诉调对接、判后答疑等“一站式、全方位、多层次、低成本”司法服务。推广远程立案、预约开庭、电子签章等措施，在一些交通不便地区恢复和新建人民法庭，加强审判法庭无障碍设施建设，进一步方便群众诉讼。大力弘扬“马锡五审判方式”依靠群众、方便群众、服务群众的精神，最高人民法院出台《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》，指导各地加强巡回审判工作。许多基层法院设立车载巡回法庭、旅游纠纷巡回法庭、道路交通事故巡回法庭等，增加巡回审判点，扩大司法服务范围。加强司法救助工作，为农民工、老年人、残疾人等开辟“绿色通道”。2008年至今年上半年，共为经济确有困难的一审诉讼当事人减免诉讼费19443万元。

积极推进审判执行机制创新。各地基层法院按照中央和最高人民法院的部署，抓好量刑规范化、执行联动机制建设、刑事被害人救助等中央确定的司法改革任务的落实，不断深化审判执行机制改革，促进司法公正高效。调整民商事案件级别管辖标准，完善繁简分流机制，去年一审案件简易程序适用率达66.83%。积极开展小额速裁试点工作，提高诉讼效率，降低诉讼成本。全面实行量刑规范化，采取定性与定量分析相结合的方法，确保量刑公开公正。推行行政案件交叉管辖和指定管辖，积极完善行政案件协调机制。深入开展集中清理执行积案、创建无执行积案先进法院、委托执行案件专项清理和反规避执行专项活动，完善执行联动、立审执协调配合工作机制，初步构建起综合治理执行难的工作格局。推进阳光司法，最高人民法院制定《关于司法公开的六项规定》，各地基层法院积极创建司法公开示范法院，努力做到依法、有序、及时、全面公开。规范人民陪审工作，加强对陪审员的管理，陪审员履职能力显著提高。2008年至今年上半年，人民陪审员共参审各类案件2423244件，一审案件陪审率从24.92%提高到36.44%。大力创新和加强审判管理，最高人民法院制定《关于加强基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》，构建审判质量、效率、流程、层级、绩效管理机制，通过审判质量评估、案件质量评查、优化资源配置、加强流程管理、强化绩效考评等手段，提高审判管理水平，确保司法公正高效。

（三）大力加强对基层法院工作的监督指导，基层法院司法水平进一步提高

加强审判监督指导。2008年以来，最高人民法院依法行使司法解释权，制定适用 刑法修正案（八）、 公司法、 合同法、 婚姻法等一系列司法解释，统一法律适用标准。建立中国特色案例指导制度，发布典型案例，统一裁判尺度。制定《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》、《人民法院为实施“十二五”规划纲要提供司法保障的意见》，指导基层法院坚持能动司法，发挥审判职能，为应对国际金融危机冲击、服务经济社会发展提供有力司法保障。各地法院通过发布白皮书、提出司法建议等方式，积极为党委政府提供决策参考，推进社会管理创新。最高人民法院就审理危害食品药品安全犯罪案件、房屋拆迁案件、涉灾案件等出台意见，指导基层法院依法妥善审理涉及民生的各类案件，切实保障群众权益。为规范上下级法院关系，最高人民法院明确了对下监督指导的范围与程序，保障各级法院依法独立行使审判权。各高级、中级法院注重发挥二审和再审功能，完善重点案件督办、改判和发回重审案件分析、违法审判责任追究等制度，坚持依法纠错，确保司法公正。

加强巡查督查工作。最高人民法院要求中级以上法院普遍建立司法巡查制度，并在1351个基层法院开展了司法巡查，督促相关法院及时整改工作中存在的问题。建立完善督查制度，对重点工作、重大案件、重要事项实行跟踪督办。针对基层法院安全保卫方面存在的问题，加强司法警察配备，开展司法警察岗位大练兵，提高处置突发事件的能力。最高人民法院积极推动建立法院与公安机关的安保联动机制，会同公安部进行安保工作检查，督促各地配齐安保设施，落实安保责任，努力维护正常的审判秩序，为群众提供安全的诉讼环境。积极改进对下监督指导方式，完善基层联系点制度，深入基层调查研究，及时总结推广基层经验，研究解决基层工作中的困难与问题。

加强基层司法保障。为进一步缓解案多人少矛盾，有效解决基层法官短缺问题，2008年以来，最高人民法院积极争取中央有关部门支持，为基层法院增加政法专项编制25207个。制定《全国法院人才队伍建设规划纲要（2010-2020年）》，构建基层人才聚集和保障机制。指导各地法院完善统一招录制度，开展面向社会公开选拔法官等工作，拓宽法官来源渠道。2010年5月，与中央有关部门联合出台文件，从政策上解决一些地方因法官提前离岗离职导致案多人少矛盾加剧的问题。推动各地法院落实带薪休假、定期体检、心理干预等制度，为基层法官舒缓工作压力。在党中央、全国人大和国务院的关心支持下，最高人民法院积极开展工作，推动基层法院经费保障体制改革取得重大进展，实现了基层法院办案经费和业务装备经费主要由中央和省级财政负担的保障体制。2008年以来，基层法院获得中央转移支付资金年均增长20.62%，有效缓解了办案经费不足问题。坚持“科技强院”工作方针，大力推进审判执行信息管理“天平工程”项目建设，努力提高信息化建设和应用水平。

通过狠抓队伍建设、推进机制创新、强化监督指导，全国基层法院执法办案工作得到显著加强，审判质量和司法水平有了显著提升，确保了司法的公正与高效。2008年至今年上半年，全国基层法院审理盗窃、杀人、抢劫等各类刑事案件2539175件，有力维护了国家安全和社会稳定；审理婚姻家庭、损害赔偿、债权债务、劳动争议、合同纠纷等各类民商事案件19578953件，妥善化解了大量社会矛盾，促进了经济社会的健康发展；审理行政诉讼和国家赔偿案件363021件，保障了行政相对人合法权益，维护了良好的社会管理秩序；执结各类案件7836134件，最大限度地实现了当事人的合法权益；审理申诉和申请再审案件64557件，依法纠正确有错误的裁判，维护司法公正。2008年至2010年，全国法院一审案件法定审限内结案率连续三年在98%以上，一审案件服判息诉率连续三年在89%以上。同时，涌现出山东省东营中院、广东省梅州中院、黑龙江省大庆市让胡路区人民法院等一大批先进集体以及扎根基层、心系群众、公正司法的陈燕萍、钟世鑫、詹红荔等一大批优秀法官和司法警察。全国基层法院共有38171个集体、100808名个人立功受奖。其中，1232个集体、1465名个人受到中央有关部门表彰奖励。

人民法院基层建设取得的成绩，离不开全国人大和地方各级人大及其常委会的关心重视，离不开各级人大代表的支持和帮助。多年来，各级人大代表通过视察法院工作、旁听案件审理、提出意见建议等方式，有力促进了人民法院基层建设的发展进步和司法公正。

在此，我谨代表最高人民法院，向一直关心支持人民法院基层建设的全国人大和地方各级人大及其常委会，向各级人大代表表示衷心的感谢！

二、 人民法院基层工作中存在的问题和困难

深入基层、了解基层、关心基层，是最高人民法院一以贯之的工作要求。今年7月，最高人民法院又专门开展“基层调研月”活动，由院领导带队，深入基层调查研究，总结工作经验，研究解决问题。目前来看，基层建设主要存在以下几方面问题：

一是司法水平还需提高，化解矛盾纠纷的能力亟待加强。基层法官的素质能力参差不齐，少数法官不适应新形势新任务新要求，能动司法、服务大局、司法为民的意识不强；少数法官不注重加强学习，不注重更新法律知识，准确适用法律的水平有待提高；一些法官缺乏群众工作经验，不善于正确处理调判关系，不善于统筹兼顾办案的法律效果与社会效果，在确保司法公正上还要下更大功夫。

二是司法作风还需改进，反腐倡廉任务依然艰巨。少数法官工作责任心不强，案件久拖不决，增加了群众讼累；少数法官群众感情不深，工作方法简单，引起群众不满；极少数法官以权谋私、徇私舞弊，严重损害司法公信力，在确保司法廉洁上还要下更大功夫。

三是监督指导工作还需加强，司法管理机制有待完善。上级人民法院特别是最高人民法院对下监督指导方式有待进一步改进，指导范围和途径有待进一步拓展。监督指导的针对性、科学性、权威性有待提高。在加强上级法院对下级法院的司法管理、帮助基层解决实际问题和困难方面还要下更大功夫。

除上述问题之外，人民法院基层建设还面临许多困难，主要表现在以下几方面：

一是司法保障水平仍待提高，法官队伍不稳定问题应予关注。基层司法保障水平与其承担的任务不相适应。一些基层法院基础设施落后，信息化建设滞后，培训经费不足，制约了工作发展。2008年以来，全国基层法院办案数量年均增长6.05%，东南部沿海地区和中、西部中心城市基层法官年均办案三百多件，案多人少矛盾突出。对法官的管理未充分体现司法工作的特点和规律。一些基层法院法官待遇偏低，职业保障不力，加之办案任务重、工作压力大、职业风险高，缺乏激励机制，导致进人难、留人难，队伍不稳定问题突出。2008年至2010年，全国基层法院共流失法官及其他工作人员8781人。同时，一些法官身心健康状况堪忧，有的甚至倒在工作岗位上。三年来，全国基层法院有96名法官和司法警察因公殉职，466人因公致残。

二是涉诉信访问题仍然突出，信访案件终结机制亟待完善。涉诉信访案件处理难度越来越大，特别是非正常访、重复访、越级访等问题易发多发，多头信访、无理闹访问题屡屡发生，导致案件终而不结，制约和影响基层法院正常的执法办案工作。信访案件终结机制尚不完善，加大了信访工作难度，也损害了法律权威。

三是司法环境仍需大力改善，司法公信有待提升。地方和部门保护主义干扰法官办案的情况时有发生，基层法院面对的各种干扰多，承担的各种非司法性事务多，影响审判工作正常开展。少数人公然暴力抗法，采取极端措施报复伤害法官，一些法官人身安全受到威胁。少数人在互联网上炒作个案，对法院的正常审判活动施加不良影响。全社会尊重司法裁判、维护法律权威的意识有待进一步树立。

三、 进一步加强人民法院基层建设促进公正司法的措施和建议

我国已进入全面建设小康社会攻坚时期，特别是中国特色社会主义法律体系形成后，人民法院基层建设面临更大的挑战和考验。面对新形势，人民法院必须进一步加强基层建设，更好地发挥审判职能作用，筑牢人民司法事业的根基。

一是认真解决基层法院队伍建设中存在的突出问题，努力打造一支公正廉洁为民的基层法院队伍。继续深入开展创先争优和“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动、“人民法官为人民”主题实践活动以及社会主义法治理念再学习再教育活动，进一步提高法院队伍的思想觉悟，坚定理想信念。完善基层法院党建工作指导机制，进一步提高党建工作水平。建立全员定期培训制度，用三年时间完成基层法官轮训工作。进一步加强司法作风和法院文化建设，大力弘扬“公正、廉洁、为民”司法核心价值观。切实加强基层法院反腐倡廉建设，构建廉政风险防控机制，健全审务督察和执法过错问责制度，加强对司法权行使的监督，不断提高人民法院反腐倡廉工作科学化水平。

二是紧紧围绕执法办案第一要务，切实发挥基层法院在加强社会管理、化解社会矛盾等方面的积极作用。坚持能动司法，切实为科学发展、加快转变经济发展方式提供有力司法保障。继续做好涉民生保障案件审判工作，依法维护群众权益。正确把握宽严相济刑事政策，该严则严，当宽则宽，切实维护社会稳定。正确把握“调解优先、调判结合”工作原则，能调则调，当判则判，尽力化解社会矛盾，促进社会和谐。加强涉及文化事业、文化产业案件审判工作，积极推动社会主义文化大发展大繁荣。加强少年审判、司法建议、社区矫正、社会治安综合治理等工作，推动完善社会管理体系。

三是进一步拓展司法为民、司法公开、司法民主的广度和深度，切实加强司法公信建设。继续创新司法便民机制，扩大巡回审判，合理设置人民法庭，尽力方便群众诉讼。加强执行工作长效机制建设，依靠体制优势化解执行难。完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，健全大调解工作格局。加强立案信访窗口建设，建立涉诉信访工作长效机制，解决当事人合法合理诉求。深入推进司法公开，更好地接受群众监督。完善人民陪审制度，大力弘扬司法民主。进一步创新和加强审判管理，确保司法公正高效，不断提升司法公信力。

四是不断完善基层法院工作保障机制，确保人民法院工作科学发展。实施基层人才聚集发展战略，进一步拓展基层法官来源渠道，充实基层一线办案力量。完善法官遴选和挂职交流制度，建立有利于基层法官成长的人才培养、使用和交流机制。加强编制管理，推动建立适应审判工作需要的编制增补机制。认真落实中央关于“对未达到退休年龄的法官、检察官不得强制提前离岗退养”的规定，积极会同有关部门完善司法考试政策，改进法官招录制度，加强民族地区“双语法官”培养工作，努力缓解案多人少矛盾和法官短缺问题。建立健全法官职业保障和激励机制，实施法官职务序列制度，完善司法辅助人员管理，改善基层法官及其他工作人员待遇。深化经费保障体制改革，加强基础设施建设，提升装备配备水平，加快推进“天平工程”，进一步改善司法条件。

五是继续加大监督指导力度，努力提高基层法院为大局服务、为人民司法的水平。最高人民法院和各高级、中级法院要着力加强对基层工作的监督指导，并将监督指导效果作为工作考评的重要内容。规范干部协管工作，切实加强基层法院领导班子建设。进一步加强宏观指导和具体指导，帮助基层法院理清工作思路，强化工作措施，提升司法水平。充分利用审级监督、案例指导等方式，增强监督指导的针对性、科学性和权威性。依法采取指定管辖、提级管辖、指定执行、提级执行等方式，帮助基层法院排除干扰，支持他们依法独立行使审判权。注重总结推广基层工作经验，加大对基层工作正面宣传力度，争取社会各界的理解和支持。

针对基层工作存在的实际困难，提出几点建议：一是尽快修订 人民法院组织法、 法官法、 民事诉讼法等与基层工作密切相关的法律，严格基层法院院长任职条件，完善有利于保障基层法官职业地位和尊严的法律制度，完善有利于基层法院发挥职能作用的审判体制和工作机制。二是在帮助基层法院解决人财物等实际困难方面给予高度关注，特别是在提高法官职级待遇、加强法官职业保障、延长法官退休年龄、落实法官培训经费、稳定法官队伍等方面给予关心支持。三是推动完善信访案件终结机制，对已穷尽司法程序的信访案件，由政府有关部门或基层组织统筹解决，做好困难救助、教育疏导、息诉罢访等工作，防止终结机制形同虚设。四是进一步加强普法教育工作，促进形成学法、尊法、守法、用法的社会氛围，优化基层法院的司法环境。

基层工作是人民法院全部工作的根基。化解社会矛盾，重点在基层；推进社会管理，难点在基层；确保公正廉洁执法，关键在基层。我们将在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，坚持中国特色社会主义理论体系，认真学习贯彻党的十七届六中全会精神，认真落实本次全国人大常委会的审议意见，进一步加强人民法院基层建设和各项工作，充分发挥审判职能作用，以优异的成绩迎接党的十八大胜利召开！