发文机关最高人民法院
发文日期2007年10月26日
时效性现行有效
施行日期2007年10月26日
效力级别司法文件
--2007年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
最高人民法院院长 肖扬
全国人民代表大会常务委员会：
我代表最高人民法院报告完善审判工作监督机制、促进公正司法的情况，请审议。
党的十六大以来，在以胡锦涛同志为总书记的党中央正确领导和全国人大常委会的监督下，最高人民法院高度重视权力运行的监督工作，从体制、机制上采取各种有效措施，逐步建立起有权必有责、用权受监督、违法要追究的监督机制，有力地促进了公正司法。特别是自2005年10月以来，最高人民法院按照十届全国人大常委会第十八次会议关于人民法院审判工作监督情况的审议意见，紧紧抓住重点环节和重点部位，加强对权力运行的全方位、全过程监督，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，既充分发挥诉讼制度内在的监督制约作用，又自觉接受外部的监督制约，审判监督工作呈现出全面推进和重点突破的良好局面。
一、 认真执行审判工作内部监督的各项制度，进一步建立健全审判质量与效率监督体系
对案件审判质量与效率的监督是审判工作内部监督机制建设的重中之重。最高人民法院为确保审判工作公正高效运行，积极指导各级人民法院全面加强审判质量与效率的监督制度建设，重点建立健全了以下各项工作机制：
一是完善立案和庭审监督机制。围绕全面落实公开审判原则，最高人民法院制定了有关立案条件、诉讼费用等六个方面的告知义务；通过规范司法行为专项整改活动，规范法官的庭审行为，加强庭审规范化建设；完善庭审纪录制度，逐步推行庭审全程录音、录像制度，以更方便、有效地接受审判质量评估检查，接受人民群众的批评和建议。
二是完善合议庭监督制约机制。最高人民法院实行审判长交流办案制度，健全合议庭成员享有同等权利、同等承担责任、办案相互制约的工作机制。全面落实人民陪审员制度，依法保障人民陪审员有效参与合议庭工作，在案件审理过程中积极行使法定职权，在庭审、合议中充分独立发表意见，体现社会主义审判制度的民主性和透明度。
三是完善审判委员会及院、庭长对合议庭和独任审判员的监督制约机制。坚持合议庭依法独立行使职权与监督并重的原则，最高人民法院积极有序地改革审判委员会制度，完善工作机制，加强对合议庭和独任审判员的指导和监督。制定《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》，强化院、庭长对合议庭的指导和制约职能。在改革裁判文书制作、增强裁判文书说理性的同时，既充分保证审判长、独任审判员起草、签发权，又落实院、庭长对裁判文书的审核权，行使监督职责。
四是完善审判质量与效率评估机制。最高人民法院要求各级人民法院对法官在审理案件中采信证据、认定事实、适用法律、遵守程序等指标进行细化分解，定期抽查。对被改判发回重审的案件、当事人重复申诉、申请再审的案件、群众有举报的案件、以及有重大社会影响的案件进行重点评查。建立科学的案件评查程序，将评查结果与法官的岗位目标考核挂钩，并定期分析和通报评查中发现的普遍性、典型性问题，对典型案件分类点评。为确保案件在审限内及时审结，利用计算机和网络技术，建立健全审限跟踪管理制度，实现对立案、庭审、合议、宣判、送达、归档等活动的动态管理。对案件可能超期的，实施催办、督办；对拖案不办、造成严重后果、主观有过错的，按违法审判追究相应责任。
二、 充分发挥诉讼制度内在的监督制约作用，紧紧抓住重点工作，完善审级监督和再审监督机制
在十届全国人大常委会第十八次会议上，部分委员提出审判监督工作中存在的审级制度虚化、审判监督作用弱化等问题。为此，最高人民法院注重发挥诉讼制度内在的监督制约作用，紧紧抓住三大审判工作的重点，采取了一系列完善审级监督和再审监督机制的措施。
（一）加强刑事审判工作的监督和制约。为确保死刑案件审判质量，最高人民法院要求从2006年7月1日起所有死刑案件二审一律开庭审理，重点对上诉、抗诉理由以及控辩双方有争议的事实、证据、法律适用问题进行审理，对一审死刑案件形成强有力的监督和制约。在此基础上，稳步实施死刑核准制度改革，根据全国人大常委会修改 人民法院组织法的决定，做出了《关于死刑复核案件若干问题的规定》，明确死刑案件核准程序，保证死刑案件核准权的规范行使。为统一司法尺度，慎重适用死刑，会同最高人民检察院、公安部、 司法部联合下发了《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》。死刑核准制度改革的稳妥实施，促进和带动了整个刑事审判工作水平和案件审判质量的提高。
（二）加强民事审判工作的监督和制约。最高人民法院于去年召开专题工作会议，就当前民事审判工作中带有共性的关于民事审判庭与立案庭的分工、各民事审判业务庭之间的分工、民事案件级别管辖的设置、简易程序的运用、民事诉讼证据规则的完善、正确处理调解与判决的关系、加强合议庭负责制和民事裁判文书制作等8个与审判监督工作密切相关的问题进行深入研究，并就此制定相关司法解释和工作规范。这些工作进一步改善了民事审判工作的指导和监督方式，提高了监督制约效果。
（三）加强行政审判工作的监督和制约。最高人民法院专题研究改革和完善行政案件管辖制度，制定《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》，通过指定管辖、异地审理，排除各种非法干扰，依法公正审理行政案件，有效发挥保护相对人权益、促进依法行政的职能作用。研究制定《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，探索行政案件处理新机制。同时加大依法指定管辖或者提级管辖工作力度，强化对一些事关民生、损害群众利益或群众反映强烈的重大行政案件的监督协调，确保审判的法律效果和社会效果的统一。
（四）强化上级法院对下级法院、二审对一审的监督功能。最高人民法院严格禁止下级法院就个案的事实认定和如何处理进行请示，确保诉讼当事人有效行使上诉权利，确保下级法院的审级独立和二审的审级监督功能。要求上级法院负责组织下级法院交流审判经验，帮助下级法院及时总结改判和发回重审案件的经验教训，提高一审案件审判质量。针对全国法院在审判实践中存在的普遍性问题，积极制定相应的司法解释，确保法律的统一适用。与此同时，充分发挥典型案例的指导作用，从中总结归纳形成法律适用的具体规则，指导下级法院准确适用法律。近两年来，已通过《最高人民法院公报》发布典型案例120多个。
（五）完善依法纠错的申诉审查和再审监督机制。申诉审查和再审是审判工作监督的重要内容，也是发现问题并依法改正确有错误判决的重要渠道。最高人民法院建立了申诉工作流程管理制度，明确申诉、申请再审案件的审查程序，严格落实法律规定的申请再审期限和再审审理期限，进一步规范再审立案和再审改判的条件，逐步把涉诉上访引导到依法申请再审的轨道上来。对于当事人的投诉，做到及时审查；可能有错的，依法立案；确有错误的，依法再审改判；对经再审认定原判正确需要维持的，注意做好当事人服判息诉工作。为了加大对再审改判工作的监督力度，推行了再审听证制度，增加再审改判工作的透明度，维护申诉审查与再审工作的严肃性。通过总结再审改判事由并定期进行通报，凸现再审案例的示范效应，促进审判质量的提高。
三、 进一步建立健全执行工作监督体系，完善执行工作监督机制
执行难问题是人民群众和社会各界关注法院工作的热点之一。针对执行工作暴露出来的问题，最高人民法院全面贯彻中央关于解决执行难问题的有关决定和中央政法委《关于加强执行机制建设，统筹解决执行难问题的意见》，在认真剖析形成执行难原因的基础上，着力抓好以下四个方面的监督工作：
第一，规范执行行为。针对少数执行人员执行不力、执行不规范的问题，全面落实规范委托评估拍卖工作措施，公开确定评估、拍卖机构；严格执行款物管理制度，确保执行款物及时安全地兑现给申请执行人。最高人民法院还制定了《关于执行案件督办工作的规定》，对违法执行的案件，通过指令纠正、裁定纠正等措施，纠正超标的查封、违法查封。对消极执行的案件，通过指令下级法院限期执行、指定执行、提级执行等措施，近两年共执结了37000多件积案和难案，并根据执行人员的主观过错追究其相应的责任。
第二，加强执行监督的制度建设。最高人民法院先后制定实施了11项执行工作制度。针对消极执行和违法执行行为，制定了执行流程管理、提级执行和指定执行、更换承办人制度，加强对执行人员的监督。针对执行工作中存在的其他问题，制定了执行款管理、实际执行费收退费办法，选择评估、拍卖机构操作办法，拍卖公告操作细则，债务人执行财产申报制度。
第三，推进执行公开制度。 最高人民法院制定了《关于人民法院执行公开的若干规定》，要求各级法院公开案件执行过程，建立执行告知制度。同时，完善全国法院执行案件信息管理系统，将各级法院每年约200多万件执行案件，从立案到终结的每一个步骤、程序、措施都及时录入到系统之中，允许社会公众通过一定的方式进行查询。建立重大、疑难、复杂执行案件听证制度，完善和赋予当事人对违法执行的异议权和申请复议权。
第四，完善执行投诉处理机制。对当事人来电、来信、来访反映的问题，建立健全分级处理机制，及时调查处理，确保案件能够得到依法、及时执结。近两年来，对反映高级法院执行违法违纪案件的重要申诉，最高人民法院先后直接立案督查82件。对申诉材料中反映的问题，通过深入调查、听取汇报等形式进行了核实，对反映情况属实的违法执行案件，责成有关高级法院依法进行纠正；对违法违纪的案件，移交纪检监察部门进行处理。
四、 进一步健全法官行为的监督制约体系，完善自律、惩戒、防范和保障机制
实现公正司法，推进法院工作全面发展，关键在于建设一支公正、高效、务实、清廉的法官队伍。最高人民法院坚持把完善法官行为监督机制摆在突出位置，重点查处利用审判权、执行权贪赃枉法的人和事，坚决清除法官队伍中的害群之马，维护司法廉洁，逐步健全完善“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的防范机制、“不必为”的保障机制。
（一）加强对法官行为和职业操守的监督。在开展社会主义法治理念教育和“规范司法行为、促进司法公正”专项整改活动中，最高人民法院制定了《法官行为规范》，从立案、审判、监督和执行四个方面入手，规范法官司法行为，约束法官业外活动，确保审判活动在正当、合法、规范、文明、有序的轨道上运行；注重加强法官队伍的工作作风建设，坚决纠正损害群众利益的行为，着力解决脱离实际、脱离群众的审判作风，不断加大对违法办案、消极不作为、玩忽职守等违法行为的监督力度。
（二）健全院长、庭长“一岗双责”制度。结合落实党风廉政建设责任制，最高人民法院明确院长、庭长抓工作、管队伍的双重责任，强化各级法院领导班子履行审判管理、行政管理和队伍管理的职责；进一步完善符合审判规律的领导机制和工作机制，既保证人民法院依法独立行使审判权，又确保党的路线、方针和政策的贯彻执行。
（三）加强对重点岗位审判人员的监督。最高人民法院紧密结合审判工作实际，针对工作中的薄弱环节和腐败现象易发多发的重点岗位，不断加大对重点岗位审判人员的监督力度。认真落实违法审判责任追究制度，坚持围绕案件查问题，围绕问题找原因，围绕原因追责任。同时，积极从发回重审及改判案件、检察院抗诉案件、群众反映强烈案件等入手，不断加强监督力度、完善监督机制。
（四）健全财务、后勤管理监督体系。最高人民法院要求全国各级法院坚决执行《诉讼费用交纳办法》，及时制定了《关于诉讼收费监督管理的规定》，建立诉讼费收费与管理系统；认真落实“收支两条线”管理规定，着力加强财务管理制度化和规范化建设；严格执行国家批准的预算，严格执行经费审批权限和经费支出管理监督；完善采购和基建工程的招投标制度；落实违反财经纪律的责任追究制度，严肃查处违法违纪行为。
（五）完善对当事人投诉审判人员的处理工作机制。最高人民法院严格执行纪检、监察制度，无论是案件审判中的投诉，还是裁判生效后的投诉，要求被投诉人员所在部门和纪检部门认真调查核实，投诉属实的，坚决追究责任；不属实的，及时向当事人告知结果，并尽快还被投诉人一个清白。
五、 以自觉接受人大监督为重点，完善接受外部监督的工作机制
最高人民法院高度重视全国人大及其常委会的工作监督，把人大监督作为推动人民法院工作发展、促进司法公正的重要保障和强大动力。同时，依法接受检察机关的法律监督，高度重视听取社会各界意见和建议，不断完善人民法院接受外部监督的工作机制。
（一）完善自觉接受人大监督的工作机制。最高人民法院通过制度化建设，自觉地把法院工作置于全国人大常委会监督的范围内，制定了《人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》，将自觉接受人大常委会监督规范化、经常化，采取了以下多项具体措施：
（1）完善向全国人大常委会的工作报告制度。最高人民法院向全国人大及其常委会的年度工作报告和专题工作报告，都在报告前向全国人大内司委进行汇报，听取修改意见，完善工作报告；在报告后，认真落实全国人大常委会委员和全国人大代表的审议意见，建立了落实任务分解制度和落实情况反馈制度，对审议意见进行分类整理后纳入年度或季度工作计划，指定具体部门负责办理，并及时将落实情况报告全国人大常委会。近两年来，先后向十届全国人大常委会作了加强审判工作监督、规范司法行为专项整改、 法官法执法检查等专题报告，并按照全国人大常委会对各次报告的审议意见，进行认真整改，取得了良好效果。
（2）保持与全国人大常委会办事机构的经常性工作联系。最高人民法院严格执行发布司法解释报送备案制度，并探索建立就重大司法解释事项听取人大代表意见的制度。自备案制度实施以来，共向全国人大常委会法工委报送备案司法解释83件。针对司法解释实施过程中的重大事项，多次专门召开会议听取人大代表意见，完善司法解释工作。对全国人大常委会执法检查中关注的有关涉侨案件，高度重视，在坚持下级法院依法独立行使审判权的原则下，认真督办并将办理进度和结果及时进行了反馈。
（3）认真贯彻落实监督法，不断完善人大代表联络机制。最高人民法院人大代表联络办公室积极主动地开展人大代表联络工作，要求各级法院建立主动邀请和认真接待人大代表视察、旁听案件审理制度，虚心接受人大代表提出的批评、意见和建议；继续完善办理人大代表议案、建议的流程管理制度，不断提高办理议案、建议的质量与效率。近两年，最高人民法院共办理全国人大代表议案、建议366件。
（二）依法接受检察机关的法律监督。最高人民法院认真对待检察机关的法律监督，严格按照法律程序公正审理各类抗诉案件。近两年来，全国法院共审结各级检察机关提出抗诉的案件25130件。其中，原判正确予以维持的9698件，占抗诉案件总数的38.59％；改判6530件，发回重审1405件，占31.58％；以调解、撤诉等方式结案的7497件，占29.83％。同时，还认真听取检察机关提出的检察建议，及时检查和纠正案件审判过程中存在的问题，确保办案程序合法，裁判实体公正。
（三）高度重视听取社会各界的意见和建议。 最高人民法院制定了《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》，将“依法公开、及时公开、全面公开”确立为审判公开的三项基本原则，规定了从立案、审判、执行、信息发布等各个环节的公开要求，保障人民群众对司法工作的知情权；要求各级法院建立和公布案件办理情况查询机制，还首次规定了听证工作的原则性意见。建立健全了新闻发布制度，及时向社会发布重大新闻和重要工作部署，并回答新闻媒体关注的有关人民法院的重大事件、重大问题；同时要求各高级法院和有条件的中级法院也建立新闻发言人制度，向社会及时通报重大工作事项以及重大案件的审理等情况，认真听取和接受人民政协、社会各界和新闻舆论的意见和建议。
六、 审判工作监督取得的成效，存在的主要问题和下一步工作打算
经过全国各级人民法院的共同努力，特别是在全国人大常委会的监督和支持下，各项监督和制约机制发挥了重要作用，审判工作取得了较好的成果。一是全国法院法官牢固树立社会主义法治理念，正确适用法律，维护公平正义，各项审判工作呈现健康顺利发展的良好势头，审判的质量与效率明显提高。据近两年的统计分析，全国法院一审服判息诉率达到88.85%，生效判决改判率下降了近五个百分点。超审限和超执行期限比例也呈下降趋势，审限内结案达到98.86%，执行期限内执行完毕的达到97.17%。二是法院管理更加科学有效，法官司法行为进一步规范，执行司法程序更加公正，司法活动更加严谨，一审陪审率、二审开庭率、申诉听证率均呈上升趋势。三是逐步解决了一些制约审判工作发展的突出问题，缓解了影响审判工作的保障性困扰。全国人大常委会加强工作监督和给予支持并重，不仅监督人民法院依法办案，还帮助人民法院排除各种违法干扰；不仅积极支持人民法院公正司法，还请有关部门高度重视、帮助解决了审判工作中的许多难题，如大力促进有关部门为中、西部法院解决了27亿元的法庭建设专项资金；诉讼费标准下调后，通过深入基层调研法院遇到的经费困难，促进有关部门解决了每年30亿元的中央财政转移支付资金；促进有关部门解决了广大法官盼望已久的审判津贴和因公殉职的抚恤金问题；充分考虑到法院案多人少的情况，积极呼吁并大力促进通过多种方式，为全国法院增加了必要的人员编制。在此，我代表全国各级人民法院和全体法官，向全国人大常委会表示深深的谢意。
在充分认识完善审判工作监督机制取得明显成效的同时，我们也清醒地看到，当前，人民法院极少数案件裁判不公、执行不力的问题仍然存在，人民群众对一些法官的工作作风问题还时有反映，极少数法官违法犯罪行为还时有发生。从审判工作监督的角度分析，导致上述问题发生的原因有以下几个方面：一是一些法院对加强审判工作监督重要性的认识不足，忙于完成案件审理任务，监督工作时有放松；二是审判和执行工作监督机制还不够完善，各个工作环节之间重配合轻监督的问题仍然存在，分权制约机制的效能还没有充分发挥；三是法官行为规范和教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系还有待全面落实；四是有关审判工作公开的各项制度落实还不到位。
加强审判工作监督是一项长期和复杂的历史任务，意义重大，责任重大。最高人民法院将在党中央的坚强领导和全国人大常委会的监督下，以人民群众在诉讼中最关心、最直接、最现实的问题为切入点，进一步完善审判工作各项监督机制，不断提高监督水平，确保司法公正。
第一，全面贯彻党的十七大精神，进一步增强监督意识，不断优化审判工作监督体系。审判权和其他权力一样，失去制约监督就会出现滥用并产生腐败。我们将在学习贯彻党的十七大精神中，引导全体法官及其他工作人员的思想统一到十七大精神上来，确保审判权的正确行使，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。我们将继续深入开展社会主义法治理念教育，着力提高各级法院领导班子成员和广大法官的监督意识，摆正加强监督与促进工作的关系，整合审判工作监督力量，努力建立相互制衡、运转高效的审判管理体系。
第二，切实抓好各项审判监督机制的落实，不断提高审判工作监督的质量与效率。我们将在继续完善有关制度的同时，加大落实制度的工作力度，在层层抓落实、层层解决问题上下功夫。进一步落实立案、审判、执行、审监等各个环节之间及各环节内部的分权制约机制。充分发挥审级制度的监督功能，统一改判、发回重审案件的质量评价标准，在保障审级独立的基础上形成强有力的二审监督。将剖析案件和总结经验教训的做法制度化、经常化，建立上下级法院统一法律适用的良性互动机制。进一步完善司法解释工作机制，提高司法解释的针对性和及时性。我们还将继续改革和完善审判委员会工作机制，规范讨论问题与审理案件的程序与范围，充分发挥审判委员会对合议庭、独任审判员的审判工作监督制约职能。进一步完善申诉再审工作的监督机制，不断完善符合审判规律和特点的再审制度，切实保障人民群众的合法权益。
第三，进一步加强对法官司法行为监督的制度建设，建立审判工作监督的长效机制。我们将进一步明确监督内容，理顺监督关系，改进监督方式，加强“规范司法行为、促进司法公正”专项整改的长效机制建设，进一步规范法官司法行为，约束法官业外活动。不断健全教育、制度、监督并重的惩防体系，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。继续把法院反腐倡廉工作摆在更加突出的位置，建立和完善人民法院督查制度，进一步加大对违法违纪行为的查处和惩戒力度。
第四，严格执行《各级人民代表大会常务委员会监督法》，不断改革和完善自觉接受监督的工作机制。我们将更加主动地接受人大监督，安排好向人大常委会专项报告的选题，在专项报告、执法检查、人事任免、质询、询问等具体监督活动中，为人大常委会提供全面、准确的材料。对于监督中发现的问题，及时制定整改方案，认真进行整改。积极配合检察机关的法律监督，自觉听取人民政协和社会各界、新闻舆论的意见和建议。继续改革和完善审判公开制度，不断拓展审判公开的范围，切实保障人民群众特别是当事人对审判活动的知情权。
加强审判工作监督，任重而道远。最高人民法院将高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大确定的方针政策，落实全国人大常委会对审判工作监督提出的新要求，提高监督水平，确保公正司法，维护社会公平正义，促进社会和谐，努力建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，为夺取全面建设小康社会新胜利，提供更加有力的司法保障！
