发文机关最高人民法院

发文日期2007年12月26日

时效性现行有效

施行日期2007年12月26日

效力级别司法文件

努力建设公正高效权威的社会主义司法制度为实现党的十七大战略部署提供有力司法保障--在第十九次全国法院工作会议上的报告（节录）（2007年12月26日）

最高人民法院院长 肖 扬

同志们：

在全党全国各族人民深入学习贯彻党的十七大精神，万众一心，开拓奋进，为夺取全面建设小康社会新胜利、谱写人民美好生活新篇章而努力奋斗的大好形势下，我们隆重召开第十九次全国法院工作会议。会议的主要任务是：认真学习贯彻党的十七大精神、中央经济工作会议精神和全国政法工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面总结人民法院的主要工作和经验，进一步明确新形势新阶段人民法院工作的总体思路和主要任务，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度，以高度的政治责任感和历史使命感，履行好党和人民赋予的神圣职责，为实现党的十七大作出的各项重大决策和战略部署提供有力的司法保障。

下面，我讲三个问题。

一、 人民法院五年来的主要工作

（一）审判和执行工作全面发展，有力地促进了社会和谐稳定

--司法理论和司法政策进一步丰富，指导思想更加明确。最高人民法院坚持以科学发展观统揽工作全局，自觉践行社会主义法治理念，确保人民法院事业沿着社会主义法治方向不断发展。早在新世纪之初，最高人民法院就鲜明地把“公正与效率”确立为工作主题，明确了“司法为民”的根本宗旨，切实落实“公正司法、一心为民”的指导方针。在民事、刑事和行政审判工作中，分别确立了“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的民事审判原则；“该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪”的刑事审判政策和“有罪则判、无罪放人”，“疑者不杀、杀者不疑”的重要原则；“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”的行政审判要求，丰富和完善了中国特色社会主义司法理论体系，为人民法院工作提供了有力的理论和政策支撑。

--充分行使民事审判职能，保障经济社会又好又快发展。最高人民法院和地方各级人民法院根据社会转型期民事案件的特点，依法妥善审理各类民事案件，依法平等保护各方当事人的合法权益，维护正常的市场竞争秩序。依法审理好“三农”案件，促进社会主义新农村建设，维护农民工合法权益。妥善化解就业、就学、就医、住房、社会保障等涉诉纠纷，促进民生问题的解决。妥善处理婚姻家庭继承以及人身损害赔偿纠纷，促进人与人之间的和谐。依法审慎处理涉及国有企业改制、破产案件，保障国有企业改革，促进基本经济制度完善。依法妥善审理金融纠纷案件，配合国家行政监管部门搞好高风险证券公司综合治理工作，保障国家金融稳定和安全。依法审理涉及资源利用、环境保护案件，促进节能减排和生态环境保护。加大对知识产权的司法保护力度，促进自主创新能力和国家创新体系建设。加强涉外商事和海事海商审判工作，促进我国对外经济交往和海运经济发展。依法妥善处理涉港澳台民事纠纷，切实维护港澳台胞的合法权益。正确把握国家宏观调控的方向与重心，依法促进社会主义市场经济体制的完善。

--进一步加强司法解释工作，统一司法标准。最高人民法院专门制定了《关于司法解释工作的规定》，使司法解释工作进一步规范化，规定重要司法解释出台前，要通过互联网等媒体予以公布，广泛征求有关部门、专家学者和社会各界意见。所有司法解释严格按照《司法解释备案审查工作程序》规定，报送全国人大常委会备案。五年来，共制定司法解释85件，发布司法指导性文件180件。就人民群众关心的重点领域的审判工作，制定办理抢劫、抢夺、受贿、侵犯知识产权等刑事案件和死刑第二审案件开庭审理、复核死刑案件等程序问题的司法解释；制定关于审理婚姻、人身损害赔偿、农村土地承包、劳动争议等事关人民群众生活的民事案件适用法律的司法解释；制定公司、企业改制、期货、证券市场民事赔偿、反不正当竞争等与市场经济运行密切相关的民商事案件适用法律的司法解释，在维护社会稳定、保护公民的合法权益、维护社会主义市场经济秩序等方面发挥了重要作用。就涉外案件逐年增多的情况，制定了涉外民事或商事合同纠纷案件适用法律及司法文书送达的司法解释。围绕为整顿和规范市场经济秩序工作、社会主义和谐社会建设、社会主义新农村建设和创新型国家建设等党和国家中心工作提供司法保障，分别发布了司法指导性文件。就加强内地与香港和澳门特别行政区的司法交流与合作，签署了相互认可和执行民商事判决的相关文件。最高人民法院通过公报和其他形式，及时刊登、出版司法解释和典型案例，加强对全国法院的业务指导。

（二）司法改革稳步推进，进一步健全和完善维护公平正义的司法体制和工作机制

最高人民法院认真贯彻党中央关于司法体制和工作机制改革的要求，在基本完成第一个《人民法院五年改革纲要》确定的39项改革任务的基础上，制定《人民法院第二个五年改革纲要》，进一步深化改革内容，拓展改革领域，确定了50项改革任务，有力地促进和规范全国法院司法改革工作。经过全国各级人民法院的共同努力，目前89项改革任务基本完成，从总体上形成了基本适应建设中国特色社会主义事业需要的审判体系，推进了建设社会主义法治国家的历史进程。

--改革和完善再审制度。最高人民法院认真总结审判经验，建议全国人大常委会修改 民事诉讼法，使再审制度改革取得历史性进步。按照法律规定，增加当事人申请再审的事由，由原来的5种细化和扩大到13种，使申请再审的事由法定化、明细化，增强可操作性，确保符合法定理由的案件都能够及时进入再审；改革再审审级制度，明确申请再审向上一级人民法院提出；改革审查决定再审的时间，明确人民法院应当自收到再审申请书之日起3个月内进行审查，及时裁定再审或裁定驳回申请。这些规定既减轻了再审当事人的诉讼负担，又避免了当事人多头申诉、重复申诉，以更加公开、透明的程序最大限度地保障当事人申请再审的权利。

--改革和完善审判组织与审判机构。最高人民法院和高、中级人民法院完善审判委员会制度，设立刑事专业委员会和民事、行政专业委员会，将会议制改为审理制，实行审委会委员旁听庭审，审委会委员单独组成合议庭或与其他法官共同组成合议庭审理案件。完善审委会表决方式，按照多数人的意见作出决定。为发扬司法民主，扩大公民的知情权和参与权，完善人民陪审员制度，严格和规范人民陪审员的选任、培训和管理，充分发挥人民陪审员参审功能。改革和完善未成年人审判制度，开展独立建制的少年审判庭试点工作，不断提高审理未成年人刑事案件和涉及未成年人权益保护民事案件的质量，积极做好“寓教于审”工作，切实保护未成年人的合法权益。

--完善审判工作监督机制。最高人民法院认真贯彻实施监督法，在向全国人大报告年度工作的同时，五年来，先后向全国人大常委会作了加强基层建设、加强审判工作监督、规范司法行为专项整改、 法官法执法检查、完善审判工作监督机制等专题报告，并按照全国人大常委会对各次报告的审议意见，进行认真整改，取得了良好效果。各级人民法院还建立主动邀请和认真接待人大代表视察、旁听案件审理制度，虚心接受人大代表提出的批评、意见和建议。完善办理人大代表议案、建议的流程管理制度，不断提高办理议案、建议的质量与效率。同时，依法接受检察机关的法律监督，高度重视听取社会各界的意见和建议。

此外，最高人民法院还积极推行民事、行政证据制度改革与完善，初步建立民事、行政证据的举证、质证、认证规则。试行案例指导制度，弥补司法解释的不足。深化裁判文书改革，提高裁判文书制作水平，增强裁判文书说理功能，部分裁判文书上网公布，方便当事人查阅。完善公开审判制度，实行立案公开、庭审公开、事实认定公开、判决理由公开、裁判文书公开、执行过程公开，确保审判权和执行权依法在阳光下运行。

（四）确立司法为民指导思想，司法便民措施不断完善

五年来，最高人民法院把立党为公、执政为民的本质要求运用于审判工作实际。根据胡锦涛总书记的重要指示，把“公正司法、一心为民”确立为法院工作的指导方针，明确了“司法为民”的根本宗旨和要求，制定10项制度，实施23项具体措施，努力解决人民群众最关心、最直接、最现实的诉讼利益问题。

--方便当事人诉讼，切实解决告状难问题。最高人民法院和地方各级人民法院全面落实方便当事人诉讼的各项措施，普遍建立立案大厅，为群众免费提供诉讼指南，告知诉讼风险，引导群众依法、正确表达利益诉求。实行网上立案、巡回审判、预约开庭，方便群众诉讼。积极推行人民法庭直接立案制度，解决偏远地区当事人申请立案不便问题。不断拓宽司法救助的范围，五年间，先后为经济确有困难的当事人提供司法救助124万人次，决定缓、减、免交诉讼费56亿元，保障经济确有困难的群众平等参与诉讼。建立全国法院涉诉信访案件处理协调机制，畅通涉诉信访渠道，依法支持当事人的合理诉求。

--加强调判结合，努力实现“案结事了”。最高人民法院制定《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》等文件，指导各级人民法院正确处理调解和判决的关系，加大以诉讼调解方式解决纠纷的力度，引导当事人在平等自愿、互谅互让的基础上达成调解协议。针对不同案件的具体情况，能够调解结案的，通过调解解决纠纷；不能调解结案的，依法及时判决，努力实现“案结事了”。加强对人民调解委员会的指导，依法维护人民调解协议的效力，实现人民调解、行政调解、诉讼调解等方面的有机结合，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善。

--建立简易速裁机制，减轻当事人诉累。在实行繁简分流的基础上，最高人民法院制定实施《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，提高审判效率，减轻当事人诉讼负担，使当事人尽快从诉累中解脱出来。五年来，全国法院适用民事简易程序速裁速决案件1449万件。在审理轻微刑事案件方面，最高人民法院与最高人民检察院、司法部制定实施《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》，推广适用刑事普通程序简化审理被告人认罪案件的做法，提高了审判工作的质量和效率。

（五）基层基础建设不断加强，物质技术装备明显改善

五年来，最高人民法院和地方各级人民法院围绕《国家“十一五”规划期间人民法院物质建设规划》提出的工作目标，发扬艰苦奋斗、开拓进取精神，积极争取党委、政府的关心支持，推动基层基础建设和物质技术装备建设不断取得新的进展。

--审判法庭和人民法庭建设健康快速发展。最高人民法院和地方各级人民法院认真贯彻执行《人民法院基础设施建设项目管理办法》，不断规范项目建设行为，提高法院基础设施建设质量和效益。五年来，全国有2380个人民法院完成了审判法庭和审判功能用房建设任务，占全国法院总数的68．5％。切实加强基层人民法庭基础设施建设，中西部地区需新建、改建的5944个人民法庭已全部列入国家专项建设投资计划，占全国人民法庭设置数的58．6％，中央投资27．3亿元。目前，3097个按国家标准建设的人民法庭竣工并投入使用。

二、 人民法院工作的基本经验

（三）坚持调判结合的民事审判原则，是化解社会矛盾、促进社会和谐的必然要求。判决与调解是人民法院处理民事案件的两种主要方式，目的都是为了化解矛盾，实现案结事了。上世纪90年代末期以来，民事审判中重判决轻调解的倾向日益明显，民事案件的调解率呈逐年下降趋势，民事审判中少数案件因片面强调程序正义而“一判了之”的现象时常出现。针对审判实践中出现的这一问题，最高人民法院相继在民事简易程序和诉讼调解的司法解释中进一步明确了民事调解的范围和程序，为诉讼调解提供了制度支持，民事案件调解率大幅回升，重调解轻判决的现象又随之产生。为了正确处理判决与调解的关系，最高人民法院在总结多年来民事审判经验的基础上，及时提出了“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的民事审判十六字原则，进一步丰富了当代中国的民事审判理论，实现了传统法律文化与现代法治精神的有机结合。实践表明，我们在审理交通、安全、医疗、保险、侵权、劳务等与老百姓切身利益密切相关的民事案件中，如果案件事实清楚、是非分明、法律关系明确、受害人急需救治，人民法院就应当及时作出判决，确保受害人及时获得赔偿，让当事人尽快从诉讼中解脱出来，既可以通过司法判决树立司法权威、弘扬社会正气，又能普及法律、明辨荣辱、教育民众。同时，对一些社会影响较大、对立情绪较强、涉及面较广的民事案件，以及发生于亲属、邻里、社区之间的民事案件应当在调解方面多做些工作，就可以从根本上化解矛盾，防止因片面追求“高效”而一判了之，最终导致“官了民不了，案了事不了”。“调判结合”是手段，“案结事了”是目的，我们既不能因单纯追求调解率而忽视判决的内在价值，也不能为强调形式正义而忽略调解特有的解纷功能。

（六）坚持平等、便利、有序相统一，是维护当事人诉权的重要保障。诉权是当事人寻求国家司法救济的起点，而立案是人民法院接受当事人诉求的窗口。诉权行使是否便利，立案窗口是否畅通，法院管辖是否有序，关系到每一位涉诉当事人的切身利益。为此，最高人民法院充分发挥司法的保障功能，畅通诉讼渠道，加强司法救助，使贫困者打得起官司，保障当事人合理诉求的实现。发挥立案自身的过滤功能，准确依法立案，防止诉权滥用造成司法资源的浪费。发挥立案环节的疏导功能，做好立案调解、申诉和解工作，促进当事人以协商和解的方式解决纠纷。今后，各级人民法院将继续发挥立案自身的司法救济功能，不断加大涉诉信访工作力度，区分人民法院的诉讼案件与信访事项，明确司法审判与信访工作的界限，坚持说服教育为主，做好息诉化解工作，最大限度地实现社会公平正义。

（七）坚持依法纠错与维护既判力相统一，是完善再审制度确保司法公正的内在要求。判决终局性是人民法院审判工作的重要特征，也是树立司法权威的必然要求。最高人民法院在维护既判力和再审纠错的冲突中不断探索，总结出一些适合中国国情的基本经验，即既要坚持依法纠错，切实保护人民群众的合法权益，又要坚决依法维护人民法院生效裁判的既判力，维护财产关系和社会秩序的基本稳定。如果生效的裁判确有错误，不及时通过再审程序进行纠正，也会侵犯当事人的合法权益，影响人民法院的威信。如果不讲任何条件、不讲任何标准、不在法律程序之内实现申请再审权，不仅会使当事人之间的社会关系和法律关系长期处于不稳定状态，还会破坏正常的诉讼秩序，从根本上危害我国的民事诉讼制度，也必将从根本上损害当事人的切身利益，损害司法权威。现在，全国人大常委会修改了 民事诉讼法，为解决人民群众反映突出的“申诉难”问题提供了立法依据。最高人民法院和地方各级人民法院将认真贯彻执行法律，坚持依法纠错与维护既判力相统一。

（十）坚持抓好基层基础建设，是全面推进人民法院工作不断向前发展的重要保障。基层法院尤其是人民法庭，处在化解纠纷和调处矛盾的前沿，是党通过司法途径服务人民、保持同人民群众密切联系的桥梁和纽带。最高人民法院从提高党的执政能力和保护广大人民群众合法权益的高度，及时提出“面向农村、面向群众、面向基层”的原则要求，始终把基层基础建设作为各项工作的重中之重，按照精力向基层集中、力量向基层加强、政策向基层倾斜、工作向基层贴近的思路，从人员配置、业务培训、物质装备等各个方面加强基层建设，人民法庭规范化、制度化、规模化建设成效明显，努力使基层法院和人民法庭真正成为维护社会和谐稳定的第一道稳固防线。同时，最高人民法院高度重视包括制度和管理在内的基础工作，在全国法院重视审判长、独任审判员的遴选，建立和完善审判流程管理制度，建立符合审判工作规律的审判组织和工作机制，切实解决司法审判的行政化倾向。落实合议庭和独任审判员的职权，除重大、复杂、疑难案件依法提交审委会审理决定外，其他案件由合议庭和独任审判员直接行使裁判权，真正做到权责一致。设立专门机构，对案件在审判流程中的不同环节进行跟踪管理，严格执行案件审理期限制度，对审判运行过程实施有效监督，彰显诉讼过程的公开、公正和高效。这些机制建设不仅有效防止了案件超审限问题的发生，而且从源头上预防和减少了案件差错，有效提高了办案的质量和效率。可以说，进入新世纪以来的几年，是人民法院基层基础建设发展最好最快的时期之一。

三、 分析形势，明确任务。努力开创人民法院工作新局面

第二，社会主义市场经济体制基本建立，但以民生问题为重点的人民内部矛盾仍很突出。当前，我国社会主义市场经济体制初步建立，经济实力和综合国力不断增强，人民生活总体实现了小康。但因为社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化，国内因贫富差距、城乡差距、社会保障、劳动就业等民生问题引发的社会矛盾不断出现，因企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境保护等原因导致的利益纠纷不断发生，越来越呈现出错综复杂的情况。过去主要通过思想工作、行政程序、民间调解处理的矛盾纠纷，越来越多地需要通过司法渠道来解决。许多矛盾纠纷一旦处理不当，不仅不能定分止争、化解矛盾，相反还会从不同主体之间的矛盾演变为人民群众与国家机关的紧张关系，直接关系到社会和谐稳定，关系到巩固党执政的社会基础。

第三，社会主义法治国家建设取得重大进展，但法治精神尚待进一步普及和弘扬。党中央确立依法治国基本方略十年来，社会主义法治国家建设取得重大进展，公民的法治意识逐步提高，法治观念不断强化。但个别领导干部“以权代法、以权压法”以及地方保护主义的现象依然存在，一些人诚信意识缺失，导致交易风险增大，而这种交易风险又通过诉讼转嫁到法院的审判与执行案件当中，加之过去的再审程序、信访制度等法律设计上的不足，使得司法终审不终、权威不高的问题日益凸显。有些法院执法不严、裁判不公、效率不高等问题仍未从根本上得到解决，客观上也影响到司法权威的树立。

要完成上述任务，各级人民法院要在工作方法上注意把握以下几点：

第一，既要依法独立审判，又要自觉接受监督。依法独立审判与自觉接受监督是保证司法公正的两个重要方面。从司法实践看，造成个别案件司法不公、效率不高、权威不彰的主要原因之一就是审判受到了来自人情、关系、金钱、权力等各方面的干扰。我们强调依法独立审判，不仅仅是指审判活动不受行政机关、社会团体和个人的干涉，而且包括不受人情、关系、金钱的干扰。只强调前者不强调后者，只讲不受干涉不讲不受诱惑，只是不许他人干涉，不可能实现司法的公正。从这个意义上说，监督既是约束，同时也是保护。

第二，既要有法律智慧，又要有政治智慧。司法活动往往牵扯面广、情况复杂、社会关注。要真正“三尺平台决百讼，一纸判决安万民”，需要相当的法律智慧，更需要一定的政治智慧。所谓法律智慧，就是以忠于法律、服从法律、实现法律的公平正义价值作为宗旨，依照法律辨析判断、权衡取舍的能力、方法和技巧。所谓政治智慧，就是具有高度的政治鉴别力和政治敏感性，时刻保持清醒的头脑和坚定的立场，善于从全局的高度认识、分析、解决审判过程中出现的问题。司法要讲法治，一切司法活动必须依法进行，这是司法活动产生良好法律效果的根本所在。同时，司法也要讲政治，这是我们的特色，但不是我们的专利。不同国家的司法制度虽然在形式上存在差异，但理所应当、无一例外地服务于本国的政治和社会制度这一使命却是相同的。既要有法律智慧，又要有政治智慧，就是既要严格依法办事，用足、用够、用好法律手段；又要审时度势，研究办案的艺术和方法，讲究办案的社会效果。要恰如其分地把握好判决的火候和尺度，做到分清轻重缓急，有所为有所不为，既坚决、又慎重，既有力、又有度。

第三，既要对内增强司法能力，又要对外弘扬法治精神。增强司法能力，既是满足人民群众日益增长的司法需求的实践需要，又是维护司法权威的根本措施。法官的司法能力越强，司法水平越高，就越能实现公平和正义，司法权威就越会得到人民群众的认可和尊崇。但是，也要看到，社会矛盾千变万化，社会关系纷繁复杂，只有公民真正树立起对法治的尊重和信仰，将法治精神内化于心、外化于行，司法权威才会获得更为巩固的理念基础。为此，人民法院在增强法官司法能力的同时，更要注意结合审判实践，通过各种形式，弘扬法治精神，促进公民法治素养的提高。只有法治精神自觉或不自觉地成为公民意识的一部分，才会真正尊重和信仰司法权威。

第四，既要有巨大的勇气，又要有坚韧的毅力。当前，司法工作已经成为最容易形成社会热点的领域之一，已经成为社会矛盾的集中点，处于社会矛盾的风口浪尖上。人民法院化解矛盾纠纷的难度在加大，维护社会稳定的压力在加大，维护司法廉洁、防止司法不公的难度在加大，可能面临的风险也在加大。把握机遇，应对挑战，就必须以对党和人民高度负责的态度，具有一往直前、无所畏惧的勇气和坚忍不拔、百折不挠的毅力，勇于承担法律赋予的神圣职责，严格依法办事，依法独立公正行使审判权，自觉维护中央权威，维护 宪法和法律权威。只要有助于实现司法的公正高效权威，有利于维护最广大人民的根本利益，赴汤蹈火、以身殉职也在所不辞。

在工作重点上，各级人民法院要注意把握以下几点：

第一，必须紧紧围绕维护社会公平正义的基本目标，全面加强审判与执行工作，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力司法保障。实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务，也是人民法院工作的基本目标。民商事审判要坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的要求，以定纷止争为目标，不断拓宽司法调解的适用范围，综合发挥诉讼、仲裁、人民调解、行政裁决等调处手段作用，进一步推动建立和发展多元化纠纷解决机制，为促进国民经济又好又快发展，实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居提供充分的司法保障；刑事审判要坚持“该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪”的要求，以增强群众安全感、促进社会和谐稳定为出发点，对罪与非罪法律规定不明确的，“可判可不判的一律不判，可杀可不杀的一律不杀，可不立即执行的一律不立即执行”，减少和杜绝超期羁押以及超审限问题，切实保证无罪的人不受追究，加强刑事司法领域的人权保障。要重点做好死刑核准权统一行使后的刑事审判工作，严格控制和慎重适用死刑，不断提高死刑案件的审判质量。加强刑事审判内在规律研究，逐步完善量刑平衡机制。依法严惩刑事犯罪，积极参与社会治安综合治理，维护国家安全和社会稳定；行政审判要切实按照“保护合法权益，促进依法行政，优化司法环境，化解行政争议”的要求，推进管辖制度改革，规范撤诉行为，善于调动和发挥行政救济程序的职能作用，监督和促进依法行政，保护行政相对人的合法权益；执行工作既要通过加大工作力度解决执行难，又要通过社会各方面支持，促使当事人自动履行生效裁判文书，从源头上减少执行难。要充分利用实施民诉法修改决定的契机，积极参与国家信用体系建设，完善执行联动威慑机制。充分运用统一管理、统一协调的执行体制，规范执行行为，加强执行监督，努力营造公正、高效、和谐的执行环境。