发文机关最高人民法院

发文日期2005年11月30日

时效性现行有效

施行日期2005年11月30日

效力级别司法文件

同志们：

全国法院优化行政审判司法环境经验交流会就要结束了，经过几天来全体与会同志的共同努力，会议完成了所有的议程，达到了预期的目的。现在，我就这次会议作一个简要的总结，并就有关问题以及如何贯彻落实会议精神，讲几点意见。

一、 会议的基本评价和主要收获

这次全国法院优化行政审判司法环境经验交流会，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六届五中全会精神，回顾总结了近年来全国法院在优化行政审判司法环境方面取得的成绩，交流介绍了全国法院优化行政审判司法环境的基本经验，分析研究了当前行政审判面临的新形势、新任务，研究部署了当前和今后一个时期行政审判工作任务，还讨论了有关的司法解释文稿。与会代表普遍认为，最高法院开了一次很好的会，会议选择了一个很好的主题，X*X副院长作了一个很好的讲话，有关单位介绍了很好的经验，从法院行政审判工作开展以来这还是第一次，会议抓住了当前行政审判工作的突出问题，开得好，开得及时，也很成功。大家感到，这次会议时间虽然比较短，但是主题突出，内容集中，非常重要；大家讨论交流得比较充分，发言的气氛也比较热烈，取得了很大的收获。归纳起来，主要有以下几点：

一是认清了形势，开阔了视野。大家认为，X*X副院长的讲话从贯彻十六届五中全会精神和“规范司法行为，促进司法公正”的高度总揽行政审判工作的全局，通篇贯穿了解放思想、实事求是的思想路线，洋溢着与时俱进、务实创新的精神，主题新颖，立意深远，思路清晰，非常到位。许多同志谈到，讲话对形势的分析站得高，对工作成绩的总结客观，对各地经验的归纳全面精炼，对存在问题的分析准确到位，对工作的部署具有很强的指导性和针对性。不少代表认为，讲话以科学发展观为主线，紧密结合行政审判工作实际，具有政治性、思想性、针对性和操作性，是一个难得的好讲话。代表们对会上交流介绍的经验也感受颇深，认为这些经验非常丰富，不仅有法院系统如何公正司法、自强自立、开拓进取的经验，也有党委、人大、政府如何关心、理解和支持行政审判工作的经验，既有优化改善法院内部司法环境好的措施，也有优化行政审判外部司法环境好的做法，从不同的角度反映了人民法院励精图治推进行政审判事业的崭新风貌，也体现了地方党委、人大和政府重视推进依法行政、依法治国的时代精神。许多同志感到，X*X副院长的讲话和各地的经验非常宝贵，很有价值，使大家开阔了视野，启发了思路，深受鼓舞和触动，表示应当很好学习和借鉴。

二是明确了指导思想和努力方向。大家认为，通过学习讨论X*X副院长的讲话，对行政审判与十六届五中全会精神的关系，“十一五规划”给行政审判提出的任务和要求，有了比较全面的理解和把握，从而找准了行政审判的定位，提高了对优化行政审判司法环境重要性的认识，明确了今后工作的努力方向。大家认为，在新的历史条件下，行政审判工作在贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，推进社会主义和谐社会建设中具有特殊的地位和作用。许多同志表示，改善司法环境的一个很重要的前提就是要切实抓好当事人诉权的保护，要有一定数量的案件作保证，如果无案可审，行政审判在社会上和法院中就不会有地位，因此，加大诉权保护是改善司法环境的重中之重。行政审判人员只有不断增强在新形势下依法解决行政争议、协调行政法律关系、化解官民矛盾的能力，才能不负时代赋予的历史使命。

三是理清了工作思路，明确了工作重点。与会同志认为，奚副院长讲话对当前和今后一个时期应当抓好的几项工作措施提出了具体的要求，使工作的思路更加清晰，重点更加明确，可操作性更强。大家认为，奚副院长强调首先要改善法院内部司法环境、坚持实行“一把手”工程的思路是正确的，完全符合行政审判工作的实际，抓住了问题的关键；在优化外部司法环境方面，强调要坚持行之有效的成熟经验，对于营造良好的外部司法环境，都具有重要的指导意义。不少同志还谈到，讲话提出的几项工作措施，不仅是当前行政审判工作的重点，而且具有密切的内在逻辑关系，是保证行政审判持续健康发展的重要环节。

四是坚定了信心，增强了搞好工作的紧迫感。大家认为，奚副院长的讲话使我们提高了认识，明确了方向；各单位的经验使我们学到了先进的理念、精神和方法，更加坚定了做好工作的信心。许多同志谈到，当前行政审判的大环境和总的趋势越来越有利，只要我们敢于依法行使 宪法和法律赋予的司法审查权，下功夫解决环境问题，就能够战胜目前暂时的困难。不少同志深有感触地说，好的司法环境等不来要不来，有为才有位，有位才有威，只有以强烈的使命感和扎实的工作去积极争取，行政审判之路才能越走越宽。还有的同志说，经济落后的地区，行政审判不能落后，应当为本地的经济发展和社会进步起到积极的促进作用。大家纷纷表示，要以贯彻落实十六届五中全会精神和规范司法行为、促进司法公正专项活动为契机，抓住机遇，乘势而上，认真解决好司法环境问题，开创行政审判工作的新局面。陕西、黑龙江等高院的代表还就如何贯彻会议精神拟定出了具体的日程表，准备在年底前就把会议精神传达贯彻下去。有的高院表示要组成司法环境专题调研小组，到本省各地收集有关行政审判司法环境的问题，为召开会议做好准备。还有的高院准备在传达贯彻会议精神时，也要邀请在优化司法环境方面经验丰富、成效突出的法院和行政机关介绍经验，并加以宣传推广。

五是收集了对有关司法解释讨论稿的修改意见。会上，大家在认真学习讨论奚副院长讲话和各地工作经验的同时，还讨论了《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》和《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》两个司法解释讨论稿，结合行政审判实践，对两个讨论稿进行了认真的讨论，提出了一些有价值的意见和建议，为进一步修改完善这两个讨论稿奠定了基础。

此外，一些同志对奚副院长讲话的有关内容也提出了一些修改意见，对最高法院今后应当如何进一步加强对行政审判工作的指导和监督，如何抓好行政审判人员的业务培训等，也提出了很好的意见和建议。这些意见和建议都很有研究参考价值，我们将注意吸收和采纳。

二、 需要研究或说明几个问题

会议期间，大家在座谈讨论过程中，一些同志对当前行政审判中比较关心又不很明确的问题，也提出了意见、建议和要求，希望能够在会上讲一讲。这些问题有的涉及法律和司法解释的进一步完善，有的需要在审判实践中进一步摸索实践，还有些涉及认识上、理解上的统一和规范。下面，我就其中的有关问题作一下介绍和说明，供大家参考。

（一）关于城市房屋拆迁行政案件的有关问题

近几年来，我国经济建设规模逐步扩大，城市建设步伐不断加快，城市房屋拆迁总量迅速增加，由此而引发的行政案件也逐年增多。去年全国法院新收一审城市建设行政案件18973件，占受案总数的20．5％，其中绝大多数是因房屋拆迁引起的案件。这类纠纷和争议的特点是，实施拆迁的行政行为违法的现象比较多，地方的“土政策”多，被拆迁人与政府、行政机关的矛盾突出，因矛盾激化导致严重后果的时有发生。就相关行政案件而言，法律适用方面的疑难问题多，审理和裁判的标准不统一，行政干预大，集团诉讼、共同诉讼多，处理的难度大。城市房屋拆迁已成为关系人民群众切身利益和社会稳定的热点、难点问题，党中央、国务院对此高度重视。为了规范这类案件的审理，保护拆迁当事人的合法权益，根据有关法律和政策的规定，我们起草了关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定，经过反复征求各方面的意见和多次修改，已经基本成熟，目前正在上报审查之中。该司法解释的内容比较多，诸如案件受理、前置行为的审查、房屋面积和性质的判断、评估报告的审查等等，这次会上不宜一一介绍。需要注意和强调的是：第一，要依法保护当事人的诉权，应当依法受理的要及时受理，防止因当事人告状无门而酿成严重事件。需要说明的是，曹建明副院长在去年全国法院院长工作会议上提出，人民法院不得参与政府组织的强制拆迁。曹副院长的讲话是指法院应当始终保持中立地位，不能参与政府或其他行政机关组织的所谓联合行政执法活动，并非是不能依法受理拆迁行政案件，也并非不能依法受理强制拆迁的非诉行政执行案件，对此应当准确理解。第二，对于涉及面广，影响大、难度大的拆迁案件，应当主动向当地党委汇报，取得政府和有关部门的配合，统一协调、妥善处理。第三，注意保护被拆迁人的合法权益。这类案件绝大多数是因安置补偿不到位或者不合理引起的，在审查被诉具体行政行为合法性时，应当根据国家的有关规定，坚持以是否符合市场评估价为标准进行判断，对各地制定的违法的“土政策”不予参考。第四，尽可能采取协调或和解的方式解决纠纷。房屋拆迁案件涉及被拆迁人的居住权和切身利益，处理不好往往容易导致矛盾激化，因此要多做协调工作，尽可能促成当事人和解。

（二）关于完善行政诉讼制度与依法办案的关系问题

《行政诉讼法》是人民法院开展行政审判工作最重要的法律依据。十几年来，随着客观形势的变化和行政审判实践的发展，该法有些规定已经不能完全适应形势发展和审判实践的要求，需要进一步修改完善。目前 行政诉讼法的修改已纳入了全国人大法工委的立法修改议程。为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护监督行政机关依法行政，近年来一些地方法院积极改革创新思路、探索新的做法和模式，取得了一些经验和成果，为出台司法解释和修改 行政诉讼法奠定了基础。

由于目前法律毕竟尚未修改，如何认识和处理好《行政诉讼法》的完善与依法办案的关系就成为值得关注的问题。在这个方面，应当注意以下几个问题：首先，不能过分夸大制度缺陷。现行的《行政诉讼法》产生于特定的历史时期，在立法当初参考借鉴了许多国家的相关制度和经验，既较好地体现了现代司法审查制度的特点和原则，也充分考虑了我国的特定国情，具有较强的适用性和可操作性，尽管现在有些内容已经不完全适应新形势的需要，但它仍然是一部比较好的法律。因此不能过分地夸大法律制度的缺陷，更不能全面否定。其次，正确处理改革创新与遵循现行法律制度的关系。我们既不能僵化理解依法办案而反对制度创新，也不能片面强调现实需要而忽视依法审判。在适用法律方面，超出或无视现行法律制度的随意性是不可取的，孤立、片面、机械地理解和适用法律规范也应当避免。例如，在合法性审查方面不能搞和稀泥，但在一定条件下也不能限制当事人和解的权利。再如，有些行政行为虽然违法，但没有可撤销的内容，就只能确认其违法或者无效。又如，根据案件的难易程度采用繁简不同的诉讼程序，积极探索行政案件审理的简易程序，尽可能采用简单快捷的程序结案，提高审判效率。这些理解、解释和实践，是符合 行政诉讼法宗旨、原则和立法原意的。第三，要善于运用现行法律推进制度创新。例如，目前一些地方法院探索管辖制度改革，实行异地管辖、交叉管辖等措施，所谓“异地管辖”、“交叉管辖”并不是法律上的概念，其性质仍然属于指定管辖的范畴，而且根据《行政诉讼法》第二十二条、第二十三条的规定，在一定条件下上级法院有权作出这样的决定，因此，这种做法或者措施是有法律依据的。至于这些规定是适用于个案还是某一类案件，应当从立法目的和精神实质来理解。需要注意的是，应当根据法律的规定履行一定的法定程序，即由下级法院报请上级法院决定，或者由上级法院依职权指定管辖。第四，制度的改革和创新既要积极又要稳妥。在法律没有修改之前，我们既要采取积极的态度，深入研究、积极探索实践中出现的新问题，选择适当的方式尽可能弥补法律的不足；同时也要持慎重态度，特别是涉及对现行法律制度的理解、执行和适用存在较大争议的问题，要逐级向上级法院请示，各地出台的一些改革创新的新举措，至少应当报上级法院备案，不要自作主张，各行其是，以维护法律的严肃性和统一性。此外，应当结合行政审判实践，积极参与 国家赔偿法的修改，提出修改的意见和建议。

（三）关于探索行政诉讼和解制度的问题

现行《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件不适用调解。这一规定的基本含义是：法院在审理行政案件过程中，应当对被诉具体行政行为是否合法依法作出判断并进行裁判，不能违反法律随意处分公共权力和当事人合法权益。但是这项原则并不排斥当事人之间在不违反法律、不损害公共利益和他人合法权益的前提下，基于自愿和真实意思表示而达成和解。事实上，这种和解或者协调的做法在审判实践中已经被普遍采用，对于化解行政争议、减少相对人与行政机关的对立具有积极的意义。奚副院长在去年广州会议上已经给予了肯定并提出了适用的原则条件。需要研究的问题是，在二审程序中当事人之间达成了和解，经审查符合和解的条件，以何种方式结案。对此，目前有不同的理解和做法，有的认为可以采取由当事人撤回上诉、撤回起诉的方式处理，有的认为可以裁定准许撤诉并裁定一审判决不再执行的方式结案，也有的认为如果一审判决没有明显的违法或者错误，可以裁定终结二审案件的审理。这些意见都有一定的参考价值，但是目前还没有相应的法律和司法解释依据，从理论上和逻辑关系上分析还存在一些问题。对此，要继续抓紧探索和研究，条件成熟时制定司法解释。

（四）关于非诉行政执行案件的听证程序问题

审查非诉行政执行案件，是各级法院行政审判庭的一项重要任务之一，实践中通常的做法是实行书面审查。近些年来，一些地方法院积极探索听证程序的做法，取得了较好的效果。从审判实践看，非诉行政执行案件的种类繁多、情况复杂，全部采用书面审查的方式难以保证案件质量。例如，相对人不起诉或者超过起诉期限的原因很复杂，可能是相对人自身的原因，也可能是相对人意志以外的原因，如果一律书面审，往往不容易发现问题，不利于当事人诉权的保护。又如，案件的事实证据、行政程序、被执行主体等方面问题，仅凭申请机关提供的有限材料有时也难以确认。因此，根据案件的不同情况和需要，采用听证程序进行审查，当面听取被执行人的陈述和申辩，有利于保证办案质量，也符合现代法治理念和司法为民思想。各地法院对听证程序可以进行积极探索，注意总结和积累经验。听证程序的设置应当灵活、便捷、实用，既有利于搞清案件事实和正确适用法律，也有利于提高办案效率；要根据案件的不同情况决定是否采用听证程序；要符合公开、公平、公正的原则。最高法院将在总结各地经验的基础上，对听证程序的有关问题作出规定。

（五）关于公证行为的可诉性问题

公证行为的可诉性问题一直存在争议，各地做法也不统一。主要原因是相关法规和规章对公证机构和公证行为的性质没有明确的界定。最近新出台的《公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”该法第六条规定，“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。”从 公证法的有关规定看，公证机构作为社会中介组织，其作出的公证行为属于一般证明性质，在诉讼中作为一种证据来对待。为此，在该法实施后，公民、法人或者其他组织对公证机构作出的公证行为不服提起行政诉讼的，人民法院不再受理。需要注意的是，如果司法行政机关撤销或者变更公证行为，或者按照行政复议程序受理作出复议决定，当事人对司法行政机关的行为不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

（六）关于改进和加强对下指导的问题

在这次会上，不少法院就改进和加强对下指导工作，向最高法院提出了一些期望和建议，同时希望了解一下对明年的工作安排。这些建议非常中肯，也很有参考价值。我们将认真进行研究，不断改进和加强对下指导工作。对于明年的工作，我们还没有进行详细的研究和安排，庭领导初步议论了一下，大体思路是：在完成日常办案和其他工作的同时，一是要进一步加强司法解释的起草工作。从行政审判领域看，目前需要研究解决的问题和需要制定的司法解释相当多，我们一定尽最大的努力去满足行政审判实践的要求。同时也希望大家能够给予理解，一方面最高法院出台的司法解释作为全国法院普遍适用的规范依据，必须十分慎重，每个司法解释的制定都有一个比较复杂的过程；另一方面也要考虑与现行法律制度的衔接和社会的承受能力等因素。我们将本着急用先出、先易后难、成熟一个出台一个和不追求体系的完整性等原则，抓紧完成起草有关司法解释和司法政策的工作；一时难以出台的，可以会议纪要等形式下发。二是继续完成有关委托调研专题。去年我们选择了一批专题调研课题，委托有关高院进行调研并为起草司法解释做准备，由于今年的工作特别多，没有拿出足够的时间和精力检查进展情况，明年还要继续抓好落实，希望有关高院继续给予支持与配合。我们将尽可能多深入下级法院调查研究，使对下指导和调研工作更贴近实际。三是组织召开专题研讨会。明年如果没有特别的原因，不准备召开全国性会议了，可考虑多组织一些小型的研讨会或者座谈会，就起草的司法解释和调研专题以及疑难、新类型案件进行专题研讨。四是继续开展行政审判质量效率评查活动。五是检查这次会议精神的贯彻落实情况。六是根据新的法律和司法解释出台的情况，必要时与国家法官学院配合开展行政审判培训活动。为改进和加强对下指导工作，我们还准备选择几个中级和基层法院作为联系点，互相学习，互通信息，总结经验，提高指导工作的针对性。

（七） 关于行政许可法司法解释的起草问题

为配合 行政许可法的颁布实施，最高法院行政庭于去年年初开始启动审理行政许可案件司法解释的起草工作，并形成了草拟稿。在起草的过程中，各地法院给予了很大支持，辽宁、山东、上海、广东、安徽、湖北等地法院提供了大量问题和案例，有的法院还确定专人负责 行政许可法的调研工作，为司法解释的起草做了大量工作。但从目前情况看，真正涉及 行政许可法适用方面的问题不多，草稿有些条文还缺乏审判实践的支持。因此，希望各级法院注意搜集提供相关的问题和案例，尽快向我们反馈；对 行政许可法实施过程中有争议的法律适用问题，要逐级上报请示，各高院自行作出解答的，应当向最高法院备案。

三、 关于会议精神的传达贯彻

与会同志对这次会议给予了很高的评价，纷纷表示要切实抓好会议精神的传达贯彻和落实。为了更好地贯彻落实会议精神，提几点意见供大家参考：

一是要向党组、党委做好汇报。会议结束后，各高院要将这次会议的基本情况和主要精神，特别是奚副院长的讲话精神，尽快向院党组传达和汇报。要选择适当时机向当地党委或者政法委、人大汇报，特别是这次会议有关政府和党委关心支持行政审判工作的经验。各高院向辖区法院传达贯彻会议精神的方式可以灵活掌握，但无论采取哪种方式，都要求真务实，防止走过场，要研究制定好贯彻会议精神的方案和措施，突出工作重点，在抓好各项措施落实上下功夫，争取在较短时间内取得成效。

二是要充分发挥主管院长和行政庭长的积极作用。强调法院的主要领导重视支持行政审判工作，是为了解决行政审判的一些重大问题，行政审判工作能不能搞上去，很大程度取决于主管院长特别是行政庭庭长作用发挥的情况。行政审判是一项非常具有挑战性的事业，要干一番事业就要有一点奉献甚至牺牲精神，正如会上有些同志所说，好的司法环境等不来要不来，有为才有位，有位才有威，必须靠积极的努力去创造和争取。希望各级法院的行政庭庭长要以贯彻落实这次会议精神为契机，多想办法，多出主意，多做工作，用扎扎实实、富有成效的工作来体现自己的价值，赢得各方面的重视和认可。

三是注意抓好行政案件的结案率。现在距年底还有一个月的时间，从全国情况看，今年行政案件比去年又有所增加，各地要在有限时间内抓好积压案件的结案工作，力争使行政案件的结案率有所提高。

四是要及时反馈贯彻落实会议精神的情况。各高院传达贯彻会议精神应当尽早安排，去年广州会议至今还有个别高院没有传达贯彻。考虑到年底前和年初工作繁忙和节假日多，会议的传达贯彻情况最迟在明年6月底前报最高法院。会上的两个司法解释讨论稿，由于事先没有发给大家，不少同志来不及思考和准备，请大家带回去组织研讨并形成书面修改意见，于每年三月底前反馈给我们。奚副院长的讲话在考虑吸纳大家的意见修改后，将尽快以正式文件下发。

同志们，最近最高法院的会议比较多，许多同志连续奔波，大家不辞辛劳，始终以饱满的热情和认真的态度参加会议的各项活动，为会议取得圆满成功作出了积极的努力。为此，我代表最高法院行政审判庭对出席本次会议的各位领导和同志，以及应邀出席本次会议的嘉宾和新闻单位的朋友表示诚挚的谢意！

为了开好这次会议，广东高院和深圳中院作了精心安排，在会议的后勤保障方面给予了全力支持和周到的服务，保证了会议的顺利进行。我代表最高人民法院行政审判庭和全体与会代表，对广东高院和深圳中院的领导和同志再次致以衷心的感谢！

最后，祝大家身体健康，工作顺利，旅途愉快 ！