发文机关最高人民法院
发文日期2005年06月24日
时效性现行有效
施行日期2005年06月24日
效力级别司法文件
同志们：
中央政法委决定在全国政法机关开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，这是中央政法委结合各级政法机关当前正在开展的先进性教育活动而部署的重大举措，是构建社会主义和谐社会对政法机关的必然要求，是政法机关确保保持共产党员先进性教育活动取得实效的重要措施，是司法体制和工作机制改革的重要内容。5月24日，最高人民法院召开电视电话会议，肖扬院长对全国法院系统如何开展这一活动进行了动员和部署。肖扬院长强调要深刻认识开展“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动的重要意义，要求全国法院系统突出重点，明确任务，加强领导，周密组织，明确责任，扎扎实实搞好专项整改工作，确保整改活动取得实效。我们一定要认真学习和领会肖扬院长的重要讲话精神，切实加以贯彻落实。
中央政法委明确要求，在这次专项整改活动中，人民法院要以民商事审判和执行工作为重点。肖扬院长也指出，近年来法院系统发生的违法违纪案件有一个大致的规律，就是多发生在民商事案件的审判和执行过程中。这是根据多年来法院系统出现的违法违纪案件分析和总结出来的，也是符合执行工作实际的。为了加强全国法院执行队伍建设，维护全国法院的执行秩序，解决执行工作中存在的突出问题，推动执行工作的规范建设，切实维护当事人和案外人的合法权益，最高人民法院今天又专门召开电视电话会议，对如何开展“规范执行行为，促进执行公正”专项整改活动作出具体的部署，并以此作为“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动的一项重要内容。关于民商事审判方面的整改活动，最高人民法院也将于近日发出书面通知作出具体部署。
近年来，全国法院执行队伍建设取得了很大成绩，人民法院执行队伍的主流是好的。但也要看到，执行队伍建设的现状离党和人民的要求还有不小的差距。当前，执行队伍建设中存在的一些突出问题必须引起我们的高度重视：一是违法违纪问题仍较为突出。有的执行人员丧失法官良知，索贿受贿，贪污、挪用执行款项；有的贪图享乐，吃请受礼，乱收费用，私设“小金库”，严重违反执行纪律和财经纪律；有的向被执行人或者协助执行人通风报信，帮助被执行人转移财产；有的非法拘禁，甚至致死致残当事人，严重触犯刑律；等等。前不久，吉林高院执行局原助理审判员李承禧因贪污受贿4600余万元执行款，一审被判处死刑。有几个地方法院的执行人员几乎“全军覆没”，这样的教训是非常深刻的，也是非常惨痛的，更是我们都不愿意看到的。二是工作规范化程度不高。相当一部分执行人员素质较低，知识水平和业务能力不能适应执行工作的需要。有的不掌握案情，不依据法律，任意执行；有的不依法出示法院工作人员的证件及有关法律文书；有的违反法律规定，错误中止执行、终结执行、暂缓执行；有的监督案件立案标准、监督的程序和方法不明确，随意性较大；有的执行款物和执行卷宗管理混乱，擅自使用查封、扣押的交通工具及其他物品。三是工作作风简单粗暴。有的滥用强制措施，态度蛮横，言行不端，以致激化矛盾；有的耍特权，逞威风，脱离群众，高高在上，损害法院形象。四是消极执行比较严重。有的执行人员责任心不强，精神萎靡，缺乏工作积极性，存在畏难“厌战”情绪；有的对申请执行人提供的财产线索不调查，对查到的财产不及时查封、扣押、冻结；有的对具备执行条件的案件，故意拖延执行或者不执行。五是组织纪律观念不强。有的执行人员不严格要求自己，不遵守各项规章制度，拖拉散漫，放任自流；有的下级法院拒不服从上级法院的监督，对上级法院的决定或者意见以种种借口拖着甚至顶着不办。六是执行力量不足。近年来，全国法院每年平均受理执行案件200多万件，但全国法院执行人员只有36000人，许多法院执行人员每年要承办200至500件执行案件，不堪重负。
这些年来，执行队伍之所以违法违纪问题较多，与执行工作的现状和工作特点有密切的联系。一是执行队伍组建较晚，人员来自各个部门，水平参差不齐，整体素质还不高，特别是由于认识上的错误，致使一些不具备基本法律素养的人员进入执行队伍，使这一问题更加突出；二是执行工作直接与钱物打交道，诱惑多；三是执行工作直接关系到当事人实实在在的利益，往往成为各种利益集团“攻关”的重点；四是执行工作流动性强，社会接触面广，不少法院的监督还不能及时到位；五是执行法律制度和其他规章制度不完备，执行权力缺少有效的制约和监督机制，给一些执行人员违法乱纪提供了可乘之机。这就说明，对于执行工作，更需要加强管理和规范，加强对执行权的制约与监督，加强对执行队伍的教育与提高。如果我们没有深刻地认识到开展专项整改活动的重要性和紧迫性，痛下决心，用实际行动进行整治，不仅与“公正与效率”这一法院工作主题的要求不相适应，与构建社会主义和谐社会的目标格格不入，还将严重损害当事人的合法权益，影响人民法院执行职能作用的发挥，败坏人民法院的声誉，损害党和国家的形象。因此，最高人民法院决定在全国法院开展执行工作专项整改活动具有特殊的意义。各级法院要结合自身的实际情况，力争通过这次专项整改活动，全面加强执行队伍建设，大力提高执行队伍的整体素质，规范执行行为，改善执行工作秩序，促进执行公正，切实维护当事人的合法权益。
一、 执行工作专项整改活动的基本目标和主要内容
这次“规范执行行为，促进执行公正”专项整改活动要以查摆执行违法违纪问题为突破口，以执行工作的规范化建设为重点，以提高执行队伍整体素质为关键，以提高执行能力为目标。在开展整改活动过程中，一是通过查处、纠正、通报一批典型的执行违法、违纪案件，规范执行行为，整顿执行秩序；二是起草并出台一批有关执行的司法解释和工作制度，进一步规范执行程序，完善执行工作管理制度；三是通过业务培训和组织全国法院执行系统的考试考核，进一步提高执行人员的业务素质和工作能力。
按照中央政法委的统一部署和要求，“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动有近期目标和远期目标。整改活动的近期目标是，用半年左右的时间，使司法行为进一步规范，人民群众反映强烈的突出问题得到有效的解决，社会各界对司法工作和司法队伍的满意程度有较大提高；远期目标是，按照立足长远、突出重点、整体推进的思路，用三年左右的时间，在全国范围内推行司法规范化建设，把司法工作纳入规范、有序的发展轨道，为全面建设小康社会创造良好的法治环境。肖扬院长在全国法院“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动电视电话会议上明确提出，我们开展这次活动，应当结合人民法院的工作实际，一是要从容易发生徇私枉法、权钱交易的岗位和环节进行整改和规范；二是要从容易侵犯当事人诉讼权利和实体权利的岗位和环节进行整改和规范；三是要从容易发生地方和部门保护的岗位和环节进行整改和规范。联系执行工作和执行队伍的实际，在这次执行工作专项整改活动中，我们要重点解决以下九个方面的问题：
（一）要重点解决暂缓执行、中止执行和终结执行中存在的问题。应当说，法律和司法解释关于暂缓执行的规定是很明确的，但实践中对不符合条件的案件随意暂缓、无限期暂缓、多次连续暂缓、不履行法定的审批程序、不下发暂缓执行的法律文书、电话通知暂缓执行等问题比较突出。关于中止执行，目前存在的主要问题是中止执行的条件不严格、程序不规范，中止执行的案件数量过大、随意中止以及中止后难以恢复执行，等等。上述问题的存在，严重损害了当事人的合法权益，损害了生效法律文书的权威性，损害了执行人员的形象，损害了人民法院的威信，已经到了非解决不可的时候。在这次专项整改活动中，各级法院要把暂缓执行和中止执行中存在的问题作为整改的重点，对其中存在的违法违纪问题，要严厉查处，坚决追究有关人员的责任，确保暂缓执行和中止执行能够依法进行。关于终结执行问题，近年来，终结执行案件在执行结案中的比例不断提高，其中一个主要的原因是，一些法院为片面追求结案率，滥发债权凭证，尤其是在年底突击制发债权凭证。对于这个问题，各级法院要利用这次专项整改活动，针对债权凭证发放中存在的问题，加大研究和规范力度，明确债权凭证发放的条件和程序。
（二）要重点解决明显超标的查封的问题。去年年底，最高人民法院发布了《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》的司法解释后，超额查封的问题有所减少，但是实践中仍有一些执行人员无视法律规定，随意甚至故意明显超标地查封、扣押或者冻结被执行人的财产，严重侵害被执行人的合法权益，引起当事人和群众的强烈不满。这次专项整改活动，要把这一问题作为整改的重点之一，从规范执行行为人手，彻底解决明显超标的查封问题。
（三）要重点解决查封案外人财产，对案外人异议长期不予审查和答复的问题。执行工作的特点和规律决定了人民法院在查封时只能对财产的权属状况进行初步审查，因此，执行中难免会出现查封案外人财产的情况。对此，法律赋予案外人提出异议的权利予以救济。但实践中有的执行人员明知是案外人财产仍然进行查封；有的在案外人提出异议后不管不问，长期不予审查；有的草率行事，随意做出处理；有的在审查后长期不予答复，等等。这些问题的存在，极大地损害了案外人的合法权益，在这次整改活动中也要作为重点问题来解决。
（四）要重点解决违法拍卖问题。拍卖是执行程序中的一个关键环节，也是违法违纪问题的高发环节。过去几年中，有些法院的执行局、执行庭几乎“全军覆没”，大都是因为在拍卖这一环节出了问题。因此，近年来，各级法院对拍卖程序的规范非常重视。去年年底，最高人民法院公布了《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》的司法解释后，拍卖活动基本上步入了正轨。但是，由于拍卖活动背后蕴涵着很大的经济利益，客观上容易使拍卖成为违法违纪问题的多发环节。在这次专项整改活动中，各级法院要进一步加强对拍卖活动的规范和监督，特别是要把评估和拍卖机构名册的确定、评估和拍卖机构的选定以及拍卖的程序等作为规范和监督的重点，切断拍卖过程中不正当的利益联系，彻底杜绝暗箱操作，切实维护各方当事人的利益。
（五）要重点解决委托执行中存在的问题。长期以来，委托执行一直是困扰执行工作的一个难题。目前，委托执行工作运转仍然不畅，委托执行案件执结率仍然偏低，据调查，有的地方委托执行案件执结率竟然不超过7％。有一个省近年来每年对外委托案件300至400件，但90％以上的委托案件却石沉大海。委托执行制度正面临严峻考验。在这次专项整改活动中，要充分认识到委托执行中存在的问题，严格对外委托案件的条件，建立高级法院统一管理委托执行工作并定期向最高法院报告的工作机制，最高法院要建立委托执行案件情况通报制度，确保委托执行制度发挥应有的作用。
（六）要重点解决执行款物管理中存在的问题。过去相当一段时期，一些法院在执行款物管理方面相当混乱：许多执行标的物不能及时发放给债权人；大量的执行款滞留在法院账户上；一些执行人员故意将某一案件的执行款物发放给另一案件的债权人；个别法院甚至还存在违法使用、截留、挪用、侵吞、私分执行款物等问题。在去年的“三清理”活动中，大部分法院都组织了专门力量对执行款物逐一进行了核实、清理，解决了一大部分问题。但也有一些法院对执行款物的清理不够彻底，还没有建立执行款专用账户，还未设专人对执行款物进行管理，取交执行款的报告、审批、告知制度还不健全。在这次专项整改活动中，要进一步抓好执行款物的清理工作，进一步建立健全执行款物管理制度，堵塞漏洞，消除隐患，规范执行。
（七）要重点解决执行档案管理中存在的问题。在去年开展的“三清理”活动中，各级法院按照最高人民法院的统一部署和要求，对执行案卷进行了集中清理，许多长期未归档的案卷得到了清理，抽屉案、人情案、关系案也因此得到了一定程度的遏制。但是，由于受“重执行、轻归档”等传统观念的影响，加之各地法院案多人少的矛盾十分突出，执行档案的管理依然存在不少的问题，依然是执行队伍中出现问题的一大隐患。因此，这次专项整改活动仍然要把解决执行档案管理中存在的问题作为一项重要内容，通过执行档案管理的制度化和规范化建设，切实做到执行案件件件有案卷，件件在执结后及时归档，从执行档案的管理上堵塞漏洞。
（八）要重点解决严重消极执行的问题。多年来，一些法院消极执行、拖延执行一直是当事人反映最多的问题之一，但这一问题至今仍未得到很好的解决。有的执行人员对申请执行人提供的财产线索，不查不找；有的对查明的财产不及时采取查封等控制性措施，致使应执行的财产流失；有的对查封的财产不及时进行变价；有的参与搞地方保护主义，受托执行后按兵不动，或者长期暂缓执行，或者动辄中止执行，等等。遇到上述情况，因缺乏法定的救济程序，当事人往往求告无门。在这次专项整改活动中，要通过增加执行过程的公开性，自觉接受当事人和案外人以及社会的监督；通过加强执行工作的流程管理，通过加大上级法院的执行监督力度，并赋予当事人充分的救济手段和途径，下大决心解决消极执行问题。
（九）要重点解决执行人员违法违纪的问题。近年来，执行工作虽然取得了很大成绩，但是迄今为止我们仍然无法回避的一个严峻事实是，执行人员占法院干警的十分之一，而违法违纪人数多年来却保持高达五分之一的比例。这一问题严重影响了执行队伍乃至法院队伍的整体形象，影响了人民法院的形象和权威，已经成为执行工作正常开展的严重障碍。因此，这次专项整改活动要把解决执行人员违法违纪问题作为重中之重，一定要采取切实可行的措施，下决心解决执行人员利用职权吃拿卡要、索贿受贿等违法违纪问题。
二、 执行工作专项整改活动的工作安排和主要措施
这次执行工作专项整改活动拟分三个阶段进行。第一阶段是动员部署阶段。这次电视电话会议结束后，各级法院要立即行动起来，按照最高人民法院的统一部署和要求，做好动员部署工作，使广大执行人员真正从思想上认识到这次专项整改活动的重要性和必要性，自觉投入到整改活动中来。各级法院在制订和实施“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动方案过程中，必须把本单位在执行工作中存在的问题，作为整改的突出问题来抓。在这个过程中，执行机构和政工、纪检部门都要积极参与，密切配合，切实保障专项整改活动的顺利进行。
第二个阶段是规范整治阶段。从2005年7月至9月，各级法院要用三个月左右的时间，集中对执行工作和执行队伍进行规范整治。在规范整治期间，要重点做好以下几个方面的工作：
（一）严肃查处执行违法违纪行为。执行工作专项整改活动要坚持教育、法制、监督相结合，坚持预防与惩治相结合。要通过加强制度建设，切实建立起符合执行工作特点和规律的执行人员职业行为监督制约长效机制。当前，执行人员违法违纪比例相对较高虽然有多方面的原因，但其中一个很重要的原因是，有些法院对违法违纪行为不闻不问，导致某些人胆子越来越大，甚至发展到无所顾忌、恣意妄为的地步。因此，在这次整改活动中，我们在立足于教育、着眼于防范的同时，对极少数严重违法违纪人员，要坚决按照 《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《关于严格执行＜中华人民共和国法官法＞有关惩戒制度的若干规定》以及《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》等规定严肃查处，绝不姑息迁就，绝不心慈手软。各级人民法院要注意从执行信访材料中发现问题，注意从办理的执行监督案件中查找问题，在处理信访材料时不能“一转了之”或“一放了之”；在办理案件时不能仅仅限于业务上的监督，一旦发现重大违法违纪问题或线索，必须及时移交纪检部门进行严肃查处，处理结果要在一定范围内予以通报。
（二）进一步清理、完善执行工作的各项规章制度。各级人民法院要按照最高人民法院的要求，对已有的规章制度进行一次认真的清理，最高人民法院将对执行方面的司法解释和司法指导性文件集中进行检查、修订，使执行队伍的人员管理、岗位职责、监督制约以及执行程序等每一方面和环节都有章可循。当前，应当着重加强和完善以下几个方面的制度：一是要进一步建立和完善执行案件流程管理制度，明确执行人员在执行程序各个阶段和环节应当履行的法定义务和职责，确保及时立案、及时执行、尽快结案。二是要进一步建立和完善包括催办和定期通报制度在内的各项内部管理制度，加强法院内部的监督力度。三是建立全国法院执行案件信息管理系统，将全国法院每年受理的全部执行案件输入该系统，并逐步与有关部门进行联网，实现信息共享，依靠各方面的力量促使当事人自动履行生效法律文书。四是要尽快建立提级执行、指定执行制度，明确提级执行和指定执行的条件，赋予当事人申请提级执行和指定执行的权利，避免外界干扰，减少提级执行、指定执行的随意性和盲目性。五是要建立执行财产查明和执行财产申报制度，强化债权人提供债务人财产状况或财产线索的义务，明确法院调查财产的条件和手段，进一步强化债务人以及有关单位和个人申报财产的义务，明确不进行申报或进行虚假申报的制裁措施。六是要严格规范债权凭证发放的条件和程序，防止债权凭证发放中的随意性。七是要进一步建立和完善执行款物管理制度，确保执行款物及时发放给债权人。八是要规范和完善执行法律文书，提高执行法律文书质量。最高人民法院要尽快下发统一的执行法律文书样式，对全国法院的执行法律文书进行统一和规范。
（三）进一步加大执行司法解释的力度。最高人民法院要进一步加大司法解释的力度，针对执行实践中亟待解决的问题，如执行当事人的变更和追加、执行救济、执行和解、对债权的执行、参与分配等，要出台相应的司法解释予以规范。目前，《关于执行程序中变更和追加执行当事人的规定》、《关于执行程序中多个债权人参与分配若干问题的规定》这两个司法解释稿正在加紧进行修改和完善，力争在今年底之前出台。
（四）加强培训和考核，进一步提高执行队伍素质。近几年来，我们在执行队伍建设方面投入了很大的精力，除了认真开展法院系统各种专项整顿活动外，还结合执行队伍自身的情况，在执行系统内部开展了“执行队伍专项整顿活动”，举行了“全国法院执行人员综合素质考试”，并举办了大量的业务培训活动。在这次专项整改活动中，要进一步采取有效措施，全面提高执行队伍的整体素质。一是要针对执行队伍的现状和特点，进一步加大培训力度。我们计划以已经和将要出台的几个执行方面的司法解释为基础，集中举办2至3期全国法院执行业务培训班，对执行人员进行培训，以提高执行队伍的业务素质。二是要举行第二次全国人民法院执行人员综合素质考试。通过考试，将不符合任职条件的执行人员调离执行队伍。三是定期举办执行理论与实务研讨会。从今年开始，计划每年举办一次全国法院执行理论研讨会，以提高执行人员的理论研究水平和实际业务能力。
这次专项整改活动的第三个阶段是监督检查和验收总结阶段。今年10月至年底，最高人民法院将派出若干检查组对地方各级人民法院执行工作整改活动开展的情况进行检查。检查各地人民法院是否把此项整改活动真正地开展起来，是否把最高人民法院的部署落到实处；那些反映强烈、明显执行错误的重点案件是否得到了纠正，违法违纪问题是否受到了查处；同时还要检查地方各级人民法院是否已按照最高人民法院的要求把执行案件信息管理系统建立起来；执行工作规章制度是否完备，已经制定的规章制度是否得到了有效落实。对于整改和检查过程中发现的突出问题或案件，最高人民法院将通过一定的形式予以通报。
肖扬院长对我们这次执行工作专项整改活动寄予了殷切的希望，要求我们必须对这次整改活动下真工夫，在年底前要务见成效。最高人民法院在派出检查组进行检查的基础上，将针对各地人民法院在这次专项整改活动中九个方面重点问题的整治情况，结合各地人民法院在执行工作规范制度建设方面的落实情况，逐一验收。各级人民法院要按照对执行工作进行统一管理的要求，切实负起责任，认真组织整改活动，并将整改情况写出全面的总结报告，于今年12月底前报最高人民法院。
同志们，在全国法院开展执行工作专项整改活动的最终目的是为了更好地解决“执行难”问题，推动执行工作的开展。目前，执行工作面临着任务与力量严重不相适应、执行装备与执行工作严重不相适应的矛盾。这一矛盾制约着执行工作的开展和“执行难”问题的解决。各级人民法院要在这次专项整改活动期间高度重视这一问题，尤其是那些执行案件压力突出的地方人民法院，一定要下决心解决执行机构力量不足、装备落后的问题，既要对执行队伍加强专项整改，又要在多为执行机构、执行人员办实事上下工夫。
当前，执行体制和工作机制改革正处在关键阶段，执行工作也正处于一个关键的历史时期。开展好这次整改活动，事关执行工作的改革与发展，事关人民法院的形象。我们一定要充分认识到在执行系统开展这次整改活动的重要意义，切实提高认识，加强领导，精心谋划，周密组织，扎实工作。通过这次执行专项整改活动，使全国人民法院执行队伍的工作作风有明显的转变，执行违法违纪现象明显减少，执行工作程序明显规范，“执行难”问题明显缓解，执行工作的社会认可度明显提高，从而把执行体制和工作机制改革进一步推向深入，把人民法院的执行工作进一步推向新的阶段。
