发文机关最高人民法院

发文日期2003年12月15日

时效性现行有效

施行日期2003年12月15日

效力级别司法文件

在全国高级法院院长会议上的讲话（摘要）肖扬

一、 2003年人民法院工作全面发展

今年是贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神、全面建设小康社会取得良好开局、完善社会主义市场经济体制战略开始实施的一年。各级法院在党中央和各级党委的正确领导下，在各级人大的监督和政府的支持下，忠实履行《宪法》和法律赋予的职责，认真实践“公正与效率”工作主题，全面落实司法为民的工作要求，为维护社会稳定，促进经济发展，保护公民权利，作出了不懈努力。

审判工作继续取得重大进展。今年以来，非典疫情的爆发，给人民法院的审判工作带来了暂时的影响。但是各级法院坚持一手抓防治非典不放松，一手抓审判工作不动摇，审判工作和执行工作继续取得重大成绩。今年1～11月，全国法院共受理刑事、民事、行政等各类案件5357142件，同比增长0．12％；审结4891003件，同比上升1．59％；受理当事人申请执行的案件2082836件，同比下降2．6％；执结1900281件，同比上升1．14％；执行标的金额2720亿元，同比上升16．55％。

继续贯彻“严打”方针，依法惩处颠覆国家政权、破坏国家统一等危害国家安全的犯罪和严重危害社会治安的犯罪。今年1～11月，全国法院共审结各类刑事案件633953件，同比上升2．47％。其中杀人、抢劫、爆炸、绑架等严重刑事犯罪案件206394件，判处五年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑的占45．38％。全国法院还依法审结国家工作人员贪污、贿赂、渎职等职务犯罪案件18722件，推动了反腐败斗争的深入开展。

依法审理民事案件，保护公民、法人的民事权利，制裁民事违法行为。

依法审理行政案件和国家赔偿案件。

限期清理超期羁押案件，切实加强司法领域人权保障。各级法院认真落实《最高人民法院关于清理超期羁押案件有关问题的通知》和最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》，在11月底以前将今年7月底前积存的超期羁押案件全部清理完毕。同时，继续加大工作力度，对8月份以后的超期羁押案件进行全面清理。截至12月8日，全国法院共清理超期羁押刑事案件3997件7290人。在总结经验的基础上，最高人民法院制定了纠防超期羁押问题的十项制度，初步形成了有效预防和遏制超期羁押的工作机制，为彻底解决超期羁押问题奠定了基础。与此同时，各级法院也对民事、行政超审限案件进行了清理。目前，一、二审超审限案件已基本完成清理任务。

兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮，全面落实司法为民要求。

全面开展“回顾过去，开拓未来”教育活动和“公正与效率”司法大检查。

总结改革经验，巩固改革成果，为进一步深化改革奠定基础。2003年，人民法院陆续完成了普通刑事案件简化审、民事诉讼简易程序的完善、法官任职审核制、书记员单独序列管理等多项改革任务，标志着人民法院第一个五年改革纲要确定的7大方面39项改革任务已经基本完成。经过5年的努力，人民法院从审判方式、诉讼制度、审判机制、审判组织、执行工作、队伍管理等方面，进行了改革和完善，进一步完善了中国特色的社会主义审判工作机制，初步树立了现代司法理念，提高了审判质量和效率，推动了法官队伍建设，在建设中国特色社会主义司法审判制度方面取得了明显进展，为落实党的十六大提出的推进司法体制改革的要求，奠定了良好的理论和实践基础。

二、 人民法院工作面临的形势和主要任务

当前，人民法院工作面临着良好的发展形势。各级法院要充分认识到人民司法事业的良好发展机遇，同时也要清醒地看到前进道路上的各种困难，看到法院工作面临的压力和挑战。

危害国家安全和社会治安的犯罪形势严峻。和平与发展是当今时代的主题，但天下仍不太平。国内外敌对势力对我进行的渗透破坏、间谍情报和策反活动从来没有停止，并呈现出境内外勾结、组织间聚合、合法非法手段并用、插手人民内部矛盾、假手推进民主法制建设危害国家安全和社会稳定等新动向；国内恐怖组织图谋策划暴力恐怖活动，恐怖主义的现实危害上升，并向内地发展蔓延；一些民族分裂分子暴力化倾向明显，图谋实施爆炸等破坏活动；法轮功等邪教组织不断进行捣乱破坏；利用互联网煽动颠覆国家政权、分裂国家的活动不断发生。经过“严打”整治斗争，社会治安已经取得明显进步，但严重危害社会治安的刑事案件居高不下，一些地方爆炸、投毒、放火、杀人、抢劫、绑架、伤害等案件仍比较突出，特别是造成多人死伤的恶性犯罪案件呈上升趋势，给人民生命财产安全造成极大危害。

群体性诉讼纠纷案件突出。近年来，由自然因素、经济因素、社会因素和国际因素等引发的各类突发事件不断发生。由于下岗失业人员增多，农民和城镇部分居民收入增长缓慢，社会保障体系尚未健全等问题引发的新的社会矛盾，连锁反应增强，扩散效应明显。部分群众因为诉讼而上访的增加，越级上访、多年上访问题比较突出，有的甚至采取了聚集静坐等方式，给社会稳定造成了一定影响。全国政法工作会议指出，今年以来因司法不公问题引起的群体性事件明显增多，这个问题应该引起我们的高度警觉。这些突发事件和矛盾纠纷引起的诉讼案件，如果处置不当，个别问题、局部问题有可能转化为全局性问题，非对抗性矛盾就有可能转化为对抗性矛盾，危及社会稳定。

经济犯罪、职务犯罪案件上升。社会主义市场经济是竞争经济、信用经济，更是法制经济，必须依赖法制的调整、规范和保障。但是当前一些地方市场秩序混乱，破坏市场经济秩序的犯罪突出，非法集资、金融诈骗、骗取出口退税、走私贩私、虚开增值税专用发票、逃汇骗汇等犯罪行为猖獗；一些公司滥用其法人资格，侵害债权人、消费者和损害社会公共利益，虚假出资、抽逃出资、滥设公司以及披露虚假信息等违法犯罪行为突出；利用司法诉讼获取非法利益、规避法律、逃废债务问题严重。有的搞假破产，真逃债，转移资产；有的利用国有企业改制之机，巧取豪夺，造成大量国有资产流失。此外，随着反腐败斗争的深入开展，一批贪污贿赂等经济犯罪大案、要案起诉到法院，人民法院的审判任务非常繁重。许多案件的被告人级别高，影响大，关系复杂，牵涉面广，社会各界比较关注，审理难度大。

涉外案件和新类型案件审理难度加大。

法院裁判对社会的影响增加，法院工作面临各方的关注。随着社会矛盾纠纷的增加，身处解决矛盾前沿的人民法院的工作日益受到社会各界的关注，人民法院对司法公正与效率的要求越来越高。同时，人民法院依法独立审判案件的社会环境和法治环境还没有完全形成，各种非法干扰比较严重，人民法院面临巨大压力。如何处理好审判工作与社会需要的关系，实现法律效果与社会效果的有机统一，成为摆在人民法院面前的一个重要课题。此外，法院工作多年积累的一些深层次矛盾和问题也逐渐暴露出来。人民群众反映强烈的裁判不公、效率不高的问题依然突出，执行难问题仍未彻底解决，少数法官违法违纪时有发生，等等。

2004年是继续贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，实现“十五”计划目标的重要一年，全面做好人民法院工作十分重要。当前和今后一个时期人民法院工作的指导思想和主要任务是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大、十六届三中全会、中央经济工作会议和全国政法工作会议精神，紧紧围绕“公正与效率”工作主题，落实司法为民的要求，充分发挥审判职能作用，维护社会稳定，依法促进国民经济持续快速协调健康发展，切实保障人民群众的合法权益，营造稳定的社会环境和良好的法治环境，为全面建设小康社会提供更加有力的司法保障。

做好明年和今后一个时期人民法院的工作，必须围绕一个主题--公正与效率；明确一个要求--司法为民；瞄准两个目标--营造稳定的社会环境和良好的法治环境；突出三个重点--维护国家安全和社会稳定、为完善社会主义市场经济体制提供司法保障、切实保障人民群众合法权益；做好三件大事--审判工作、法院改革和队伍建设。全国各级法院务必统一思想认识，采取有力措施，全面推进人民法院各项工作，开创人民法院工作新局面。

三、 维护国家安全和社会稳定，为全面建设小康社会营造长期稳定的社会环境

各级法院必须牢固树立大局意识、责任意识和忧患意识，深刻认识新形势下维护国家安全和社会稳定的极端重要性，依法履行审判职责，制裁犯罪，化解矛盾。

依法严惩危害国家安全的犯罪活动。对颠覆国家政权、分裂国家等危害国家安全的犯罪活动，要坚决依法审判，准确定罪量刑；特别要严惩内外勾结分裂国家以及敌对势力在境内建立据点、发展组织、窃取情报等犯罪，维护国家统一和民族团结。要加强对利用和针对信息网络的各种犯罪案件法律适用问题的研究，维护国家信息安全。

继续贯彻“严打”方针，严惩严重危害社会治安的犯罪分子。严格执行国家法律，坚持罪刑法定和罪刑相适应原则，对严重刑事犯罪分子要依法从重从快判处，特别是对犯罪手段特别残忍、危害后果特别严重的犯罪分子，要严惩不贷，坚决防止打击不力，甚至放虎归山；同时要贯彻惩办与宽大相结合、惩罚与教育相结合的原则，对于具有法定从轻减轻或免除处罚情节的，要依法从宽处理；对罪行较轻，适用缓刑不致再危害社会的依法宣告缓刑；对于服刑人员中确有悔改表现或立功表现的，依法予以减刑或假释。通过以上措施，分化瓦解犯罪分子，减少社会对立情绪，维护社会稳定。

妥善处理矛盾纠纷，有效防止群体性涉讼事件发生。人民法院要从维护社会稳定的大局着眼，高度重视当前群体上访规模较大、矛盾激烈、涉讼上访人群不断增加的情况，认真分析这类诉讼案件的特征和原因，研究处理和解决这类案件的有效对策和措施。

积极参与社会治安综合治理。审判工作是法院工作的中心，执行工作是法院工作的重要内容，审判、执行工作做好了，就是人民法院对社会稳定的最大贡献。同时，人民法院也要适度扩大自己的工作范围和审判案件的透明度，积极开展法制宣传与法律服务，对于在案件审理中发现的治安防范、安全管理方面的问题，及时向有关部门和单位提出司法建议。

四、 充分发挥审判职能作用，为完善社会主义市场经济体制提供有力的司法保障

党的十六届三中全会和中央经济工作会议把完善社会主义市场经济体制确定为今后一个时期重要的工作目标。人民法院要深刻领会中央这一重大战略的深远意义，充分发挥审判职能作用，为完善社会主义市场经济体制提供有力的司法保障。

依法保障国有企业改革，平等保护非公有制经济成分，促进基本经济制度完善。各级法院要依法惩处利用企业改制、股票上市、产权变动之机，侵吞、转移国有资产等犯罪，防止国有资产流失。依法妥善审理国有企业公司制战略性改组和非公有制经济主体的纠纷案件。加强对国有企业破产案件的审判指导和监督。依法审理好非公有制经济主体涉诉的有关税收、行政收费、工商管理、质量监督等行政案件，保障非公有制经济的健康发展。

依法防范金融风险，切实保障金融安全。人民法院要继续服从和服务于国家对整个国民经济的宏观调控和经济安全的监控，依法严厉打击非法集资和金融诈骗，以及利用计算机网络等智能手段针对银行和其他金融单位进行的犯罪活动，严惩骗取出口退税、走私贩私、虚开增值税发票、逃汇骗汇等犯罪行为。认真审理金融纠纷案件。加强对因非法金融活动或者金融机构的违法行为而引发的民商事案件的审判。

依法保护公平、竞争、有序的市场经济秩序。人民法院要继续积极参与整顿和规范市场经济秩序工作，充分运用财产刑等刑罚手段，制裁常见多发的生产销售伪劣商品、金融诈骗、偷税骗税、非法经营、走私等犯罪，决不让犯罪分子通过犯罪行为获得非法利益。通过民商事审判活动，制裁违约失信行为，维护诚实信用的商业道德，促进社会诚信体系的建立。加强侵犯专利权、商标权、著作权、发明权、商业秘密等案件的审判，制裁侵犯知识产权行为和滥用知识产权行为。

依法保障土地、矿产、森林等自然资源合法开发利用，促进环境和经济的可持续发展。人民法院要按照全面、协调、可持续的发展观，坚持经济发展与资源环境相协调的基本原则，加大对涉及资源环境保护案件的审判力度。依法审判乱砍滥伐、制污排污、进口洋垃圾等各种破坏资源和环境的行为。严格依照国家实行的土地用途管制制度、保护耕地制度、占有耕地补偿制度等，依法审判因破坏性开垦、围垦土地，非法转让、占用土地，乱采滥挖矿产资源，以及滥捕、滥伐野生动植物等违法行为引发的纠纷案件，严惩破坏资源和环境的犯罪行为，为促进经济与环境的协调、可持续发展提供司法保障。

五、 依法办案。秉公裁判。切实保障人民群众的合法权益

各级法院要进一步树立司法为民的观念，坚决维护人民群众的合法权益。树立严格依法履行职责、尊重和保障人权等观念，坚持对法律负责与对党负责、对人民负责的一致性，坚持严格司法、公正司法与文明司法的一致性，把司法形式与司法目的有机统一起来。当前和今后一个时期要特别注意对农民、城市务工人员、困难群众、妇女、儿童和未成年人权益的保护。

重视“三农”问题，加强对农民合法权益的保护。“三农”问题是全党工作的重中之重，是当前必须重点解决的紧迫问题。人民法院要依法严厉打击破坏农用设备和农业基础设施的犯罪活动，及时审理生产销售假冒伪劣种子、化肥、农药等坑农害农案件，打击和制裁坑农、害农行为，维护农民合法权益，依法促进农业和农村经济的发展。加强对农村土地承包合同纠纷和土地承包经营权流转合同纠纷案件的审理。进一步加强涉及粮食流通案件的审理。

加强对城市职工、进城务工人员、妇女、儿童、老年人以及未成年人权益的保护。及时审理因用人单位拖欠城市工人、进城务工人员工资而引发的纠纷案件。依法审理违反安全生产规定，造成劳动者人身伤害的民事赔偿案件。及时受理因家庭暴力引发的婚姻、家庭案件。加强对未成年人合法权益的保护，对不构成犯罪的未成年人应当宣告无罪并当庭释放；对构成犯罪的未成年人应当依法从轻、减轻或免除处罚。

加大执行工作力度，努力解决执行难问题，及时实现人民群众的合法权益。

六、 今后一个时期人民法院工作的基本要求

面对复杂的国际国内形势，必须遵循司法活动的基本规律和特点，坚持司法“公正与效率”的工作主题，坚持司法为民的思想，加强司法审判，规范司法监督和指导，加强司法解释，强化司法管理，加强法院司法宣传，推进法院司法体制改革，加强司法队伍建设，改善司法物质保障。

坚持司法“公正与效率”工作主题。“公正与效率”主题，既是人民法院审判工作之努力奋斗的目标，也是通过司法活动在全社会实现公平和正义的前提和基础。司法公正与效率，事关人民群众的切身利益。人民群众既是司法公正的最大受益者，也是司法不公的最大受害者。因此，积极践行“公正与效率”主题，成为人民法院实践“三个代表”重要思想的根本途径。各级法院要进一步探索建立案件质量与效率评估体系，依法、科学、合理地界定公正与效率的评判标准。人民法院不能徇私枉法、徇情枉法，损害司法公正和司法权威，损害广大人民群众的根本利益。要严格执行审判监督制度，对于裁判不当的案件，要坚决依法改判，努力实现司法公正，维护当事人的合法权益。要贯彻诉讼效率原则，继续全面落实《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，严格按照最高人民法院公布的十项制度的要求，切实纠防刑事案件超期羁押、民事案件超审限问题；要认真落实《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，方便当事人和社会公众对审判活动的监督，促进司法公正。

深入贯彻落实司法为民要求。要全面贯彻执行《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》，把切实解决一些群众申诉难的问题放在重要位置，进一步结合方便群众诉讼的实际需要，完善和发展司法为民的具体措施，将司法为民的要求贯彻落实到审判工作的每一个环节，落实到维护最广大人民群众的根本利益上。基层法院最直接、最广泛地接触群众，要切实转变审判作风，在贯彻落实司法为民的具体措施时，务求实效，避免形式主义。要进一步加强基层人民法庭建设，积极改善审判场所条件，为人民群众参与诉讼活动提供便利。要在方便当事人诉讼、方便群众旁听案件审判、方便查阅裁判文书等方面创造更加便利的条件，进一步提高司法活动的透明度。

全面加强司法审判工作。各级法院依法审判刑事、民事、行政案件，都要始终坚持根据证据认定事实，依照法律作出裁判的原则，严把案件事实关、证据关、程序关和适用法律关，确保裁判公正，提高审判效率，实现法律效果与社会效果的有机统一。审理刑事案件，要坚决贯彻罪刑法定和罪刑相适应原则，慎审明断，不枉不纵。要加强立案和申诉信访工作，确保群众依法行使诉讼权利。继续实行司法救助制度，丰富和发展司法救助的内涵。

规范司法监督和指导。上级法院要进一步增强依法监督和指导的意识，确保司法监督和指导严格依照法律规定的程序进行，推动司法监督和指导工作的规范化、制度化、科学化。上级法院尤其是最高人民法院和各高级人民法院，要通过公布典型案例进行示范，通过对下级法院裁判的审查进行审判监督，不断提高审判工作质量和水平。各级法院领导要亲自参加案件审判，以增强审判监督和指导的针对性。下级法院必须接受上级法院的依法监督和指导，严格按照上级法院的监督和指导开展审判工作。

加强司法解释工作。加强司法解释工作，首先要提高司法解释的质量。其次要进一步完善司法解释的制定程序，加强司法解释的规范化。最高人民法院正在制定有关司法解释制定规则，规范司法解释立项、论证、审议、公布、备案等事项，确保司法解释工作的权威性和严肃性。第三，要进一步增强司法解释制定工作的透明度和民主性。

强化法院司法管理工作。进行司法管理，必须遵从司法活动的本质和规律，以建立健全科学的管理机制为重点。要进一步完善以审判工作为中心的审判流程管理制度，确保审判工作高效运行；完善以法官管理为中心的法院队伍管理制度，提高法官的政治素质和业务素质；完善以两庭建设为中心的司法行政装备管理制度，加大对中西部地区的政策倾斜；完善以制度建设为中心的司法政务管理，实现管理的规范化、制度化。司法管理应当确保“立、审、监、执”分立，保证各部门各司其职，各尽其责，互相协调，互相监督。法院司法管理要按照“放权、分权、制约”的思路，加强六个机制的建设，即审判工作宏观指导机制、审判流程管理机制、审判质量管理机制、执行工作管理机制、队伍管理机制、综合协调和后勤保障机制，不断提高法院司法管理的水平。

加强法院司法宣传工作。各级法院要充分行使《宪法》和法律赋予的通过审判活动开展法制宣传教育的职能，紧密结合审判实践，切实加强司法宣传工作。

积极推进法院司法体制改革。推进人民法院司法体制改革，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以党的十六大提出的建设社会主义政治文明和推进司法体制改革的要求为依据。要紧紧围绕“公正与效率”工作主题，认真总结人民法院实施第一个五年改革纲要取得的经验，继续围绕理顺完善法院内部管理体制、科学设置诉讼程序、有效监督司法裁判、切实解决执行难、规范法官职业行为等问题进行深入研究。进一步改革审判庭的设置，强化合议庭的审判职能；完善巡回审判制度，方便人民群众诉讼；完善独立审判运行机制，维护司法公正；完善人民陪审员制度，弘扬司法民主；完善诉讼调解制度，防止矛盾激化；改革法院内部请示的做法，确保审级间独立；改革审判活动的行政化管理，建立符合司法规律的审判管理制度；建立统一领导的执行工作体制，解决执行难问题；落实法官津贴制度，完善法官惩戒程序；完善法院内部人员的分类管理。

加强法院司法队伍建设。加强法院司法队伍建设，首先要加强各级法院领导班子建设。要把那些政治坚定、业务精通、纪律严明、清正廉洁的优秀人才充实到各级法院的领导岗位。要研究建立科学、合理、完备的法院人才发展战略，建立和完善以素质为中心的人才吸收机制、人才培养机制、人才使用和管理机制，进一步优化法院领导班子和法官队伍的年龄结构、知识结构和专业结构，破格选拔、重点培养优秀年轻法官。要开展“司法公正树形象”活动，在全社会树立广大法官的良好形象。要狠抓各项廉政建设制度的落实，努力形成一套包括“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制和“不能为”的防范机制在内的廉政建设制度体系。要继续加大案件查处力度，对有枉法裁判、索贿受贿等违纪违法问题的，坚决清除，纯洁法官队伍。同时，各级法院领导也要切实关心广大法官的工作和生活。法官是人民法院的宝贵财富，我们不能等到他们生病了、逝世了才想到他们，否则就是我们的失职。

加强法院司法的物质保障。各地法院要充分依靠政府的支持，不断改善办公、办案条件和生活条件。要加大对西部地区法院特别是基层法院、法庭的经费投入，鼓励东部发达地区的法院与西部地区法院的对口支援。同时也要防止不顾当地经济发展水平，过分追求奢侈、豪华的风气，保持法院的物质装备建设同当地经济发展水平相适应。

2003年12月15日