发文机关最高人民法院
发文日期2004年07月29日
时效性现行有效
施行日期2004年07月29日
效力级别司法文件
同志们：
到今天下午为止，我们三个现场会已经全部完成了预定的工作内容，即将结束。今天下午，我们在厦门市湖里区法院召开了执行信息管理现场会，通过刚才的书面介绍以及形象的演示，我们对执行信息管理如何使执行法官更轻松，如何使当事人对执行法院更放心，有了具体的了解。在这个基础上，我们再来研究今后如何进一步加强执行工作的管理，解决执行公开、执行难和执行效率等问题，就有了一个比较好的基础。湖里区法院所开发的执行案件信息管理系统，尽管时间不长，尽管有些内容还有待于今后进一步完善，但是它所确定的方向完全符合现代科技发展的要求，符合现代管理的要求，更符合我们当前执行工作形势发展的要求。目前，执行工作面临这样的现状：一是执行的信息不公开。由于执行信息不公开或公开程度低，导致当事人对执行工作不理解，甚至是误解，从而影响到了我们自身的形象。二是执行案件成倍增加，执行效率不高，客观上造成很多案件在执行期限内没有及时执结，影响到了当事人权益的实现，从而影响到我们自身的形象。三是由于执行不公开或公开程度比较低，使执行法官在整个执行工作当中，行使职权缺乏应有的监督，导致一些权力的滥用，甚至使案件的违规操作有了可乘之机，使我们的执行干部队伍面临一种考验，一种隐患，而这恰恰是我们当前执行战线面临的一个十分突出的、亟待解决的问题。另一方面，作为我们负责管理执行工作的领导同志来说，也面临着一个如何更好地把握执行工作的全局，更好地把握执行工作的重点，有的放矢地开展相应执行工作的问题。由于基础不清，情况不明，我们很难把握执行工作的主动权、主导权。
针对以上执行工作所面临的现状，完全局限于以往解决问题的模式或工作方法，很难取得好的效果。我们需要换一个角度，需要用体制创新的意识来加以解决。我认为，厦门湖里法院运用现代科技手段，运用公共互联网手段，开发出一个专门服务于执行案件管理的信息系统，比较有效地解决了执行工作面临的以上这些现实问题。因此，最高法院这次决定到湖里区法院专门开一个现场会，通过这种直观、形象的介绍和观摩，使大家对这个系统有一个更加全面具体的了解。在这个基础上，我们下一步可以考虑如何结合我们自身的工作需要，加强今后执行工作管理的问题。这是我们召开这次现场会的意义所在，也是我们的初衷。
利用这个机会，我想把我们今后如何解决执行难这么一个大题目，以及一些工作思路跟大家简单做一个通报。大家都知道，执行难问题现在已经成为社会普遍关注的、突出的社会问题。党中央对这一问题十分重视，五年前专门下发了11号文件来解决执行难问题。这几年来，我们各级法院大力推行执行改革，强化执行手段，加强执行力量，为解决执行难问题做了大量的工作，也取得了一定的成效，社会各界包括广大人民群众对我们的执行工作也给予了大力支持，提供了很多好的意见和建议，相关地方党委、人大和政府等部门也相应下发了许多文件来支持法院的执行工作。但是，我们应该承认，执行难问题依然没有得到很好的解决，依然是法院目前工作中面临的一个最为突出的问题，依然是法院工作下一步发展的瓶颈。在纪念中央11号文件下发5周年，我在中国法院网做客的时候，有一些网民提出的问题十分尖锐，但确实也代表了群众的一种情绪。比如，有的网民提出，执行难年年喊，年年做努力，但是年年不见成效，问我们有什么高招没有。我觉得，这就是摆在我们面前的一项任务。作为执行法官，作为执行局局长，我们有义务、有责任来解决群众所关心的问题。可以讲，我们自己的努力，不可谓不艰难，我们所做的工作不可谓不辛苦，我们所付出的代价不可谓不大，但应该承认，我们取得的成效并不很大。这几年来，全国法院平均每年处理的具有财产内容的民事案件约450万件左右，进入到执行阶段的案件大约250万件。也就是说，从全国来看，约60％的案件在法院判决以后或者在法律文书生效以后，当事人没有自动履行，需要法院去强制执行。这个数据比起10年以前，大大增加，进入执行程序的案件所占的比例也大大提高。这客观上说明，我们法律文书的权威性、当事人对法律文书的尊重以及自动履行的意识并不是提高了，而是降低了。也正因为如此，我们所面临的执行难问题也更突出了。为解决执行难问题，就我们执行法官而言，如何运用法律手段，依照法律程序，采取法律强制措施，强行实现法律文书所确定的内容，这很重要。但是不是说，我们动用这么多手段，去强制执行法律文书，就能解决执行难问题呢？我们在座的各位，都可以想一想，我觉得不好下这个结论。相反，这恐怕不是我们解决执行难的主要方向。事实将证明，这个思路不能根本解决执行难的问题。相反，这些年来，执行难问题还很突出。对照目前中国法院执行的状况和国外的情况，我个人认为，从法律规定上讲，我们国家现有的执行手段跟国外的法律没有大的区别，诸如查封、扣押、冻结、扣划、搜查、拍卖、变卖，乃至于司法拘留、追究刑事责任等等，这些手段法律都有规定，国外的法律规定也不外这些。当然这里有一个力度本身大小的问题，我们可能因为现行体制的问题在采取法律措施的力度上受一些影响，但从法律规定上没有实质差别。但为什么在许多国家不存在执行难问题？我们跟外国的法官交流，人家一般不知道执行难是什么意思，外国的法官不知道有这么个执行难的问题，而在我们国家，这么多年以来执行难问题一直喊，一直想解决，却一直解决不了。我们还得做深层次的分析。我个人认为，一个生效的法律文书，靠我们的执行法官和执行法院动用手段去强制执行，这只是一个方面，当然也是很重要的方面，但更多的法律文书需要当事人自己去履行。必须有一种机制，在这种机制里面，当事人如果不履行法律文书所确定的义务，他所付出的代价很大，他不愿意付出这么大的代价，从而促使他更多地去自动履行。应该说，尽管各个国家的情况并不相同，但是我觉得在一些国家，法律文书恰恰更多的是当事人自动履行，因此，人家才不存在执行难的问题。而我们国家的情况怎么样？作为债务人，在法院判决以后，他是能逃就逃，能拖就拖，能隐匿就隐匿，能对抗就对抗，就看法院有多大能耐。你有本事执行，我就认了，因为判决了；你没有本事，我可以采取一切对抗的方法来对抗你，而这种对抗没有任何的后果。因此，哪怕是一个有充分履行能力的债务人，一个大集团公司，面对一笔很小的债务，他也不愿去主动履行，因为不履行没什么后果。我们不能要求债务人是一个自动的守法者，是一个天生的守法者。问题的症结在于缺乏一套有效的机制。肖扬院长在“司法公正树形象电视电话会”上讲到，现在我们还没有建立起一种社会的诚信体制。这给我们下一步的工作思路提供了一个很有力的佐证。也就是说，恐怕我们前些年所开展的工作，尽管很重要，但只限于某一方面而忽视了更重要的方面。创建一个机制，促使被执行人自己去履行法律文书确定的义务，这个方面我们所做的努力还不够。
从这个角度分析出发，我们现在初步决定，要建立一个全国法院执行信息管理系统，这个系统将全国法院每年所受理的250万件执行案件的基本信息都作出客观、准确的反映。这个系统将有几大功能：第一大功能是执行公开，以执行的公开来确保执行的公正。换句话讲，全国法院的250万件执行案件，从立案那天开始，每个案件的执行法院、执行法官、执行的立案时间、执行的阶段、执行的措施、执行的结果等相关执行的主要信息，在这个系统中都能够全面反映出来，就像湖里区法院这个系统里所展示的情况那样。当事人可以查询这个系统。我个人认为，其他社会公众也可以来查询系统信息，执行信息本身没什么可保密的，就应该向全社会公开，使得执行法官采取的每个措施、实施的每个活动都置于公众的监督之下，接受社会各方面公开的监督，以此来确保执行的公正，防止暗箱操作，防止所谓的抽屉案、关系案、人情案等弊端的发生。这是其中的第一大功能。
执行信息管理系统的第二大功能是为领导同志决策服务的功能。我们在这个系统中录入250万件案件的信息之后，全国法院执行案件的整体情况、每个省的情况，乃至每个县人民法院执行案件的情况，根据不同的权限，都可以随时掌控，自动生成相应的统计数据，为领导同志的决策服务。肖扬院长要求我们对全国法院未结的执行案件实行周报或者半月报的制度，我相信，如果这个系统建立起来了，不仅可以做到周报、半月报，而且可以随时报，随时想了解的情况都可以提供出来。这是它的第二大功能。
执行信息管理系统的第三大功能也是最主要的功能，或者对我们执行工作来说是更有意义的里程碑式的功能，是和其他的社会力量共同配合，为我们国家建立社会的信用制度提供基础，并在此基础上，最终达到建立一种机制，促使债务人自动履行生效法律文书所确定的义务。也就是说，执行信息管理系统所反映的都是债务人在法院判决以后拒不履行的有关信息，既然是对法院的判决拒不履行，也就意味着这个企业、这个单位或个人，谈不上有什么信用，我们可以把这个系统跟已经开发出来的目前正在进一步完善的银行的征信系统联合起来。之前我已经和人民银行总行征信管理局的局长谈过一次，他对这个系统比我们还感兴趣，比我们还着急。据这位局长介绍，通过到国外考查，他们认为一个社会的信用制度主要是靠两大系统来完成，一大系统就是银行系统，而另一大系统就是司法系统。西方主要的发达国家，恰恰把两个系统充分地结合起来，使得这些国家的信用基础建立起来。这位局长还提出，法院的执行信息管理系统一旦开发出来，一旦建立起来，今后他们将强制要求各个商业银行发放的任何一笔贷款必须查询这个系统，必须确保接受贷款的客户在法院的执行信息管理系统中没有记录。审贷会在最终讨论发放贷款的时候，强制要求必须要有这样一个证明，证明已经在法院的执行信息管理系统里查询过，并且查询是无记录的。现在银行发放贷款的时候苦于没有一个客观的、权威的、具体的标准来评定客户的信用等级。既然法院的判决都不履行，哪有什么信用可言？所以，法院建立的这个执行信息管理系统是最权威的。也就是说，一个客户一旦曾经进入这个系统，就将面临这样一个前景：全体银行要向你关门，你的信用等级不行了，你在这个系统里面的记录将影响到你今后的生产经营、生活等各个方面，使得被执行人拒不履行法院判决所付出的代价是极高的。甚至说进入了这个系统，即使当事人对判决有意见，想申请再审，也不愿意去冒这个风险，先把债务履行了再说，然后再慢慢申请再审。甚至地方的一些党委、政府想搞地方保护，也会受到很大的遏制。作为一个客户来说，他要学会自己保护自己，党政部门可以干预，但是这种干预并不能保证债务人不进入这个系统，而一旦进入这个系统，地方党委、政府再给支持也没用了，债务人所面临的客观情况是无法经营，无法生产。现在，银行系统很着急，希望我们能够尽快建立这个系统，人民银行总行征信管理局的局长甚至向我建议把前7年的执行信息也录入到系统里面，这对银行来说非常需要。我说我们不能保证也无法设想去做这样的工作，但是我可以保证我们的系统建立之后，每年250万件执行案件都将无一例外地录入这个系统，并且一直保存这些信息。换句话讲，一个案件执结了，并不等于说系统里要删除相关信息，而是要继续保存这些信息。保存的目的是警告那些赖账者，让他们知道所付出的代价不仅是现在的，而且是长远的，当然这只是问题的一个方面。可以给大家透露一个信息，人民银行总行现在正在开发全国统一的中央账户系统，国务院要求他们在2005年把这个系统建立起来。这个系统建立起来之后，全国范围内任何一个企业、单位在银行所开设的账户可以在这个系统里面全面反映出来，不管当事人开几个账户，这个系统都能全部掌握。这个系统不向社会公开，因为银行有替客户保密的义务，但应该可以向法院公开，因为法院是司法机关。这样的话，从另一层面，我们可以把债务人的状况及时掌握在手中，为我们的执行创造条件。不仅如此，下一步我们将跟相关的部门联手，比如说跟工商登记部门联手。过去，债务人想逃避债务，往往通过变换一个名称重新登记注册一个企业，今后这样做不行了。只要当事人进入我们这个系统，只要这个系统反映出来的信息及时跟工商部门的信息联系起来，这样的申请将被拒之门外，甚至于债务人的法定代表人及其他高层管理人员的投资行为也将受到限制。包括购买房地产、车辆，转移过户等，我们都将考虑跟现行的国土部门、公安、交通管理部门联起手来，进行限制。今后还有一种可能性，依照法律的规定，限制债务人出境，因为债务人有未履行的债务，根据现行的出入境管理法，是可以限制其出入境的。当然，这是将来要解决的问题。总之，我们要在建立全国法院执行信息管理系统的基础上，与国家相关部门联手，全面清剿债务人，使债务人无处可逃，最终的目的，是要使中国这个社会建立起一个机制，让债务人自己去履行法院的判决，而不是像现在这样大量的判决靠强制执行。据目前统计，被执行人确实没有财产而无法执行的案件，占执行案件的比例不到20％，这是我们初步了解的情况。对这类案件，被执行人确实没有财产，恐怕大家都能理解，不能视为执行难。所谓的执行难，主要是指被执行人有财产而我们却执行不到，执行不了。换句话讲，如果一年进人执行程序的案件比例能够从现在的60％降到我们预期的20％，甚至更低，那么我相信到那个时候，我们法院执行难的问题不需要我们去说，大家也就不会去喊了。
刚才我讲的，执行问题有两条路要走，我们法院采取执行手段，依照法定程序去强制执行，很重要，这也是法律赋予我们的职责，今后这方面的工作依然需要大力加强。之前我们已经向社会公布了四个执行司法解释的征求意见稿，对评估、拍卖、变卖，查封、扣押、冻结，变更、追加执行当事人，参与分配等方面的问题做了相关的规定，来规范我们自己的执行行为，加大执行力度。但现在回过头来看，我个人认为，完全靠这种思路是不行的。从这个意义上讲，我们这些年以来可能还走了一些弯路。就工作的侧重点、关注点而言，这些年以来，我们一直关注如何加大执行力度，如何加强执行力量，如何通过立法渠道来解决执行难的问题，而对于如何建立、生成一个机制，促使被执行人自动履行债务这个问题的关注，我认为是不够的。今后，恐怕这是一条出路，尽管这个问题不是法律问题，但是这样一种工作思路的调整，我个人认为是今后发展的一个方向。目前，相关的工作都正在抓紧进行，我们期待着在不久将要召开的全国法院第二次执行工作会议上，对这个问题能够拿出正式的方案，并着手进行部署。但在这之前我们要进行充分的调研、论证，也有待于在座的各位局长们出谋划策，对执行信息管理系统的建立做出贡献。这也是我们开这么一个现场会，让大家感受一下科技给我们法官带来的轻松、给当事人带来的放心所产生的影响和作用，在这个基础上，我想我们再来探讨更深层次的、从长远的角度来说解决我们执行难的问题是不是会有一个更好的机制。利用这么一个机会，我想把这个情况向大家做一个简要的说明，目前这个方案还没最终确定下来。对于这样一个设想和工作思路，如果大家能够认可，认为这件事很好，那么我们开这个现场会就算达到了目的，有些具体情况我们还可以进一步论证。今天因为时间关系，我不再多讲了。谢谢大家！
