发文机关最高人民法院

发文日期2003年10月21日

时效性现行有效

施行日期2003年10月21日

效力级别司法文件

同志们：

在全国兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮，党的十六届三中全会刚刚胜利闭幕，人民法院开展“公正与效率”司法大检查活动取得重大成果，全国法院认真贯彻落实全国高级法院院长座谈会精神的形势下，我们召开了这次会议。会议的主要任务是：紧紧围绕“学好理论、践行主题、司法为民”的总体要求，认真学习、深入贯彻十六届三中全会和全国高级法院院长座谈会精神，廓清行政审判工作思路，抓好司法为民、服务体改、狠抓质量和效率三件大事，把行政审判工作提高到一个新的水平。下面，我讲三个问题。

一、 切实贯彻司法为民思想，全面落实司法为民措施

在今年8月24日召开的全国高级法院院长座谈会上，肖扬院长指出，“三个代表”重要思想的本质特征是“立党为公，执政为民”，贯彻于人民法院的工作实际，就是要牢固确立司法为民的思想。这是坚持以“三个代表”重要思想统领法院工作的核心问题，是人民司法指导思想与时俱进的新内容，是把“三个代表”重要思想的本质特征落实于法院工作的新的理论命题。肖扬院长还系统深刻地阐述了司法为民的科学内涵。他指出，司法为民是在全社会实现公平和正义的本质要求；是“公正与效率”工作主题的基本价值取向；是检验“法律效果与社会效果”的新尺度；是人民法院密切联系群众的新要求；是人民司法优良传统的新发展；是对人民司法工作职责和任务的新概括；是解决人民群众反映强烈的焦点热点问题的新实践。司法为民进一步揭示了新时期人民法院的工作宗旨，具有丰富的思想内涵和实践意义。深入研究和不断发掘其丰富内涵，对于进一步围绕“公正与效率”工作主题做好各项工作，具有重要的现实意义和长远的指导意义。

司法为民思想不仅为重新认识人民法院行政审判工作开辟了新境界和拓宽了新视野，而且为进一步推进行政审判工作提出了新的更高的要求。我们必须密切结合行政审判工作实际，深刻领会司法为民的精神实质和深刻内涵，牢固树立司法为民思想；必须在新的高度上充分认识行政审判工作的重要性，以新的力度推进行政审判工作的开展；必须及时调整行政审判工作思路，采取有效措施，下决心解决人民群众打行政官司难的问题。当前，在行政审判中贯彻司法为民思想，应当从以下几个方面做起：

一是以积极的态度救济民权。起诉权是人民群众寻求司法救济的第一道门槛，诉权得不到依法保护，司法就无从为民。必须严格执行 行政诉讼法和司法解释关于受案范围和起诉条件的规定，依法保护诉权，彻底解决有案不收、诉权保护不力的现象。凡符合受理条件的一律要受理，不能使人民群众告状无门；对于是否符合受理条件暂时拿不准的，可以依照司法解释的规定，先行受理，受理后经审查确实不符合受理条件的再驳回起诉；上级法院要加强对下级法院受理案件的监督，对于起诉人因下级法院不受理而提出的申诉或者起诉，要依法给予救济；确实不符合受理条件的，要讲清理由，必要时还要做好说服解释工作；要彻底清除各种限制受案的“土政策”。

二是以优质的服务减轻民负。这里的减轻民负就是要尽可能地减少或降低诉讼成本，使诉讼过程尽可能地方便人民群众。要改善审判作风，增强行政诉讼的亲和力。要通过张贴、印发行政诉讼须知和进行诉讼辅导，增强行政诉讼的透明度，方便群众诉讼。要通过诉讼风险告知制度，向人民群众提示诉讼请求不当、超过诉讼时效、逾期举证等法律风险，减少当事人不必要的损失，使当事人正确对待裁判结果的输赢，避免或减少误解和对立情绪。要扩大司法救助的范围，对于社会保障、发放抚恤金等当事人确有困难的案件，执行诉讼费减、免、缓制度。开辟行政诉讼宣传专栏，普及行政诉讼知识，方便群众诉讼。要加强城建拆迁、山林土地、社会保障、农民负担、计划生育等涉及人民群众安居乐业、生老病死等案件的审理，急人民之所急，想人民之所想，切实解决人民群众反映强烈的焦点热点问题。在行政诉讼中依法不能满足群众的诉讼要求时，不能简单地一判了之，要努力采取说服教育、积极引导等方法，做好群众工作使其服判息诉。

三是以快捷的审理解除民忧。在行政诉讼中，人民群众因利害攸关，对获取司法救济的要求十分迫切。人民法院必须以高度负责的精神，细心考量群众的利益，关心群众疾苦，体察群众情绪，以最高的效率审理行政案件，为民排忧解难。对于符合条件的起诉必须尽快立案，尽快排期开庭，在审限内审结案件；要增强审限意识，杜绝无法定事由而中止诉讼的现象；探索行政案件简化审理的途径，缩短诉讼周期。

四是以公正的裁判保障民利。人民群众提起行政诉讼的最直接的目的是为了维护自己的合法权益。只有做到裁判公正，才能保障人民群众的合法权利，才会使人民群众心悦诚服。人民群众也才会信赖、拥护和支持行政审判。司法为民的口号喊得再响，倘若人民群众得不到公正裁判，那只能是做表面文章，搞形式主义，最终会丧失民心。要实现裁判的公正，必须严把证据事实关、法律适用关、审判程序关和裁判文书关。要全面、科学地运用行政诉讼证据规则，准确地认定事实。要提高善于运用法律解释和漏洞填补等法律适用规则，提高法律适用的水平和效果。要提高裁判文书的制作质量，强化说理，增强裁判的透明度。

五是以有力的执行实现民愿。生效裁判如果不能得到及时执行，人民法院的裁判就不能兑现，维护当事人的合法权益的目的就不能实现。当前，行政裁判的执行仍有相当的难度，判决撤销违法行政行为而不能及时纠正，判决履行法定职责而拒不履行，判决给予行政赔偿而拒不赔偿，这些情况都有不同程度的存在。人民法院要加强行政裁判的执行力度，既要多做说服教育和沟通协调工作，在必要时又要依法强制执行或者行使制裁权，使生效裁判得到执行，维护法律的权威，切实保护当事人合法权益。

坚持以司法为民思想指导行政审判实践，需要着重处理好以下五个方面的关系：

（一）要处理好保护合法权益与维护和监督依法行政的关系

“保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”是我国 行政诉讼法的立法目的。保护合法权益与维护和监督依法行政，是一个问题的两个方面。保护合法权益与维护和监督在本质上是一致的，不存在根本冲突，两者的结合点就是行政行为的合法性，人民法院只有维持完全合法的行政行为、撤销和变更违法或者显失公正的行政行为、判决行政主体履行必须履行的义务，两个方面的目的就都能实现，否则，任何一个目的都实现不了；保护和监督并不排斥维护，在合法性审查中，对原告一方合法的诉讼请求予以支持，对违法的行政行为予以撤销，也是维护行政主体依法行使职权；人民群众根本利益是两个方面协调统一的根基，无论保护合法权益还是监督和维护行政主体依法行政，其根本目的是一致的，最终统一于维护人民群众根本利益上；公正裁判是处理好两者之间关系的根本保障，在行政审判中，人民法院只有超然、中立地行使审判权，做到不偏不倚，才能使保护合法权益与维护和监督行政主体依法行政各得其所。

（二）要处理好当事人主义与职权主义的关系

诉讼模式的选择直接决定着当事人的诉讼地位，涉及当事人诉讼权利义务的不同安排。当事人主义和职权主义是当今流行的两大基本诉讼模式。概括地说，在当事人主义模式中，诉讼的发动和诉讼程序的推进主要由当事人控制，法院处于被动地位；在职权主义模式中，法院在诉讼程序的推进中居于主导地位，当事人处于被动地位。从现实情况看，尽管不同国家的诉讼模式各有侧重，但以两种模式相互结合居多，几乎没有纯粹的当事人主义或者职权主义。我国在相当一段时期内采取的是法院几乎包揽一切诉讼事项的超职权主义诉讼模式，随着审判方式改革的推进，超职权主义模式已得到根本性的改变，逐渐形成职权主义与当事人主义相结合的诉讼模式。行政诉讼模式既要考虑我国大多数地方生产力比较落后，群众的整体文化素质不高，法律知识相对缺乏的国情，又要适合行政诉讼的特殊性，考虑行政诉讼的职权色彩；既要吸收当事人主义的合理内核，又要强调和体现适当的职权主义；既要调动和发挥当事人在诉讼程序中的积极性和主动性，避免法院越俎代庖，又要防止法院放弃必要的审判职权。要妥善地整合两种模式的要素，推进诉讼模式的科学化，维护诉讼制度的公平和正义。要坚持全面审查原则。行政诉讼除以解决行政争议为基本目标外，还具有监督依法行政的特殊职能，这就决定了无论第一审程序还是第二审程序，都必须坚持对被诉行政行为合法性的全面审查原则，依职权主动全面审查，在合法性的认定上不采取当事人处分原则，对于依职权发现的具体行政行为不合法的应当主动予以处理，不能因为当事人没有主张就轻易放过。要充分运用释明权。诉讼具有严格的程序性和一定的技巧性，当事人尤其是原告往往受文化水平和法律知识的局限，缺乏必要的诉讼知识和技术，影响其诉讼权利和实体权利的实现。为切实保护当事人尤其是原告的诉讼权利，维护诉讼地位实质平等，人民法院应当充分运用释明权，通过必要、公正的诉讼指导方式，充分告知当事人举证责任及其他各种诉讼权利义务，充分听取当事人的质辩和意见，避免当事人因请不起律师或者缺乏诉讼知识而承受不利后果。法院应当依法主动行使必要的审判职权，如符合法定条件时的调取证据及推进诉讼程序等审判职权，充分保护诉讼当事人的合法权益，实现诉讼目的。

（三）妥善处理好审理行政诉讼案件与处理非诉行政执行案件的关系

审理行政案件与审查非诉行政行为的案件，是人民法院行政审判的两项基本业务。但是，由于种种原因，目前这两项工作发展很不平衡，行政案件与非诉执行行政案件数量相差悬殊，在基层法院尤其突出。特别是，由于行政诉讼案件对行政机关的监督色彩多一些，非诉执行对行政机关的支持多一些，有些法院为改善司法环境，协调好与行政机关的关系，对非诉执行案件关注得多，重视得多，在不同程度上冲淡或者忽视了对行政诉讼案件的审理。如何妥善处理两者之间的关系，已成为影响行政审判工作开展的重要问题。要认真纠正重非诉、轻诉讼的观念和做法。审理行政案件无疑是行政审判的基本职责，但有些法院却将行政诉讼置于次要地位，过分热衷于非诉执行案件，遇到诉讼案件皱眉头，有了非诉案件抢着办，甚至通过非诉执行案件搞创收。这种现象已严重影响行政审判工作的正常开展。审查非诉执行行政案件是人民法院监督和维护依法行政的重要环节，这些案件不是无关紧要或者可有可无的，但决不能因审查非诉执行案件而荒废行政诉讼，更不能借此谋求不正当利益。

要依法履行对非诉行政行为的审查职责。对于非诉执行行政案件，人民法院首先是审查行政机关申请执行的行政行为的合法性，然后才是执行。在审查程序中，必须履行告知程序，并给予义务人陈述申辩权；对于利害关系重大的非诉执行，还可以举行听证；要充分保护案外人的合法权益。怠于行使审查权，就可能会侵害行政相对人的合法权益，就可能会放纵违法行政，就可能会使人民法院沦为违法行政行为的执行工具，就会违反法律授权人民法院强制执行非诉具体行政行为的初衷。有的法院因放弃审查职责而酿成大规模冲突，导致人员伤亡，严重影响社会稳定，教训深刻，应当引起我们的高度重视。

要准确把握审查标准。非诉执行行政案件的审查标准要适度，虽然不能实行与被诉行政行为一样的审查标准，但不能失之过宽，更不能走过场。审查标准主要看是否损害相对人的实体合法权益。最高人民法院在《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中对审查标准作了粗线条的规定，正在起草的《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》将对审查标准作比较详细的规定。各级法院要严格执行司法解释规定的审查标准。经过审查，符合执行条件的，应当裁定准予执行，并按规定办好向本院执行庭的移交手续。

要严格先予执行的条件。先予执行对当事人的合法权益影响很大，对于行政案件的公正审理也有很大的潜在影响，法律和司法解释严格限定先予执行的适用条件。为准确贯彻立法精神，对于先予执行应当严加限制，决不能乱开口子。在起诉或者行政复议期限届满前，人民法院不受理非诉执行行政案件。在诉讼期间，除非有不予强制执行将给国家利益或者社会公共利益造成不可弥补的重大损失的情形，人民法院不得先予执行。

（四）要处理好改革创新与便民利民的关系

胡锦涛同志在“七一”重要讲话中指出：“必须坚持实践第一的观点，以最广大人民的实践为理论创新的源泉，以实现最广大人民的根本利益为理论创新的目的”；“最广大人民改造世界、创造幸福生活的伟大实践是理论创新的动力和源泉，脱离了人民群众的实践，理论创新就会成为无源之水，就不能对人民群众产生感召力、对实践发挥指导作用”。这些论断对于指导人民法院审判改革具有重要意义。近年来，人民法院行政审判进行了卓有成效的改革，在找准合法性审查的定位、创新庭审方式、健全合议庭制度和完善裁判文书制作等方面取得了明显的改革成果。但是有的地方的改革在事实上不适当地加大了人民群众的负担，没有明显的便民利民效果。在今后的改革中我们必须贯彻司法为民思想，处理好改革创新与便民利民的关系。要以是否符合人民利益作为衡量改革决策的根本依据。在采取改革措施时，要注意倾听人民群众的呼声，坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量我们的一切改革决策。

改革创新必须体现亲民、便民和利民的要求。审判程序改革必须便于人民群众参加诉讼，尽可能降低当事人尤其是原告一方的诉讼成本；要避免不必要的繁琐，取消纯粹形式主义的做法，要在坚持正当程序规则的前提下，尽可能简化诉讼程序；要充分保护当事人的知情权和参与权，积极探索扩大诉讼民主的途径，给当事人提供充分发表意见的机会；裁判文书的改革要加强说理性，避免不必要的复杂化，避免晦涩难懂，繁杂冗长，便于当事人理解和接受裁判结果，便于向人民群众进行法制宣传；行政审判再审制度的创新必须以维护实体公正为终极取向，既要维护生效裁判的既判力，避免无限再审，又要注意以保护当事人的实体权益为最终取向，在依法纠正实体上确有错误的裁判时不要机械地受再审次数的限制。总之，改革必须让人民群众得到实惠，不能随意加重人民群众的成本和负担，不能摆花架子、搞形式主义，不能盲目猎奇和单纯追求轰动效应。

改革创新措施必须符合司法的内在规律和特性。司法具有中立性、平等性、被动性、程序性等固有属性，改革创新必须以现代司法属性为依归，不能将司法为民庸俗化，不能将司法救济混同于一般的公共服务，要时刻警惕变味跑调和角色错位。

二、 充分发挥行政审判职能，为完善社会主义市场经济体制创造良好的社会环境

刚刚闭幕的十六届三中全会，是我国经济改革和社会发展的又一个里程碑。认真贯彻好这次会议精神，为深化经济体制改革、建立完善的社会主义市场经济体制创造良好的社会环境，是当前行政审判工作的大局和政治任务，也是落实司法为民思想的重要环节，必须抓紧抓好。

（一）要通过学习十六届三中全会精神，确立与现代市场经济体制相适应的现代司法理念

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称 《决定》），提出了完善社会主义市场经济体制的目标、任务、指导思想和原则，是进一步深化经济体制改革，促进经济和社会全面发展的纲领性文件。 《决定》提出，完善社会主义市场经济体制要贯彻“五个统筹”，做到“五个坚持”，即要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；要坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重群众的首创精神，坚持正确处理改革、发展、稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本。遵循这些基本要求和原则， 《决定》对完善社会主义市场经济体制的各个方面做出了全面规划和工作部署，将为全面建设小康社会提供体制保证。各级法院和全体行政审判人员必须紧密结合行政审判实际，认真学习领会十六届三中全会精神，确立与完善社会主义市场经济体制相适应的和谐发展、以人为本、平等保护等现代司法观念，充分发挥行政审判的职能作用，为完善社会主义市场经济体制提供有力的司法保障。

（二）要通过审理经济行政案件，加大对经济行政管理关系的调整力度

《决定》指出，要深化行政管理体制改革，合理划分中央和地方经济社会事务的管理职责，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；全面推进经济法制建设，加强执法和监督，确保法律法规的有效实施。在建立完善的社会主义市场经济体制中，经济行政管理是最为重要的行政管理领域。国外的发展历程和我国行政审判的发展趋向说明，在政府履行经济行政管理过程中，必然会出现大量的经济行政纠纷，经济行政案件在行政案件中居于重要地位，是行政审判的重要增长点。加大经济行政案件的审理力度，调节好经济行政管理关系，是人民法院贯彻十六届三中全会精神、促进社会主义市场经济体制完善的基本途径。要加强公司、证券、投融资、税收、土地使用权等领域行政案件的审理，对不同所有制企业给予平等保护，推动所有制结构和公有制实现形式的完善；要加强企业登记、产权交易、产权界定等行政案件的审理，推进现代产权制度和现代企业制度的建立；要加强垄断行业市场准入的行政案件的审理，推动非公有制经济进入法律法规未禁止进入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，推进垄断行业改革和完善市场结构；要加强工商行政管理、技术质量监督等行政案件的审理，强化市场监管，维护市场管理秩序；要加强社会保障类行政案件的审理，推动社会保障体系的完善；要加强土地承包经营权、农村税费改革等涉农行政案件的审理，推动农村经济改革，促进城乡二元经济结构的逐步改变。总之，要通过审理经济行政案件，既促进行政机关继续完善宏观调控、市场监管和社会保障体系，又为市场主体创造自由、平等、竞争的宽松市场环境。

（三）要通过协调体制改革中出现的各种“官”民矛盾，为经济体制改革创造和谐稳定的社会环境

完善社会主义市场经济体制，必须有和谐稳定的社会环境。在由初步建立社会主义市场经济体制到建立完善的社会主义市场经济体制的跨越中，必然发生经济结构的调整、经济制度的变革和利益格局的变动。这些变革不可避免地会产生各种利益冲突和矛盾，出现“官”民纷争。行政诉讼案件数量逐渐增多、案件类型日趋多样化，热点焦点案件不断增加，就是这种冲突和矛盾的动态反映。这些冲突和矛盾解决得好，就会成为完善市场经济体制的助力；解决得不好，就会成为阻力。维护社会稳定是人民法院义不容辞的责任。行政审判是解决行政争议维护社会稳定的重要机制。人民法院一定要通过审理相关行政案件，化解行政争议，正确处理人民内部矛盾，为经济发展和体制改革创造和谐稳定的环境。

（四）要通过审查行政行为的合法性，保障中央经济体制改革部署的有效实施，确保地方改革符合中央的整体部署

通过立法程序将深化经济体制改革的方针政策转化为法律规范，是在全国范围内贯彻落实中央经济体制改革部署的基本途径。维护中央部署的统一实施，形成全国统一的市场，必须靠法制统一作为保障。行政审判具有维护法制统一的特殊功能。在行政审判中不仅要审查被诉行政行为据以作出的法律依据，还要审查其法律依据是否与上位法相抵触，是否与其他同位阶法律规范相协调；通过运用法律规范的选择适用权，不适用与上位法相抵触的下位法，确保下位法对上位法的服从。维护 宪法和法律的尊严，保障中央决策的贯彻落实；通过解决法律规范之间的冲突，确保同位法之间的相互协调，维持和谐的法律秩序、市场秩序和社会秩序，促进经济和社会的和谐发展；通过准确地适用法律规范，拒绝适用与国家经济改革方针政策不一致的规章以外的其他规范性文件，清除各种“土政策”，打破地区封锁和地方保护，破除行业垄断和部门垄断，促进统一开放、竞争有序的现代市场体系的建立，保障全国大市场的建设，推进市场对内对外开放，推动商品和各种要素在全国范围内自由流动和充分竞争，确保中央经济体制改革部署的有效实施，确保地方改革符合中央的整体部署。为适应建成完善的社会主义市场经济体制的需要，维护法制的统一和尊严，最高法院正在抓紧制定审理行政案件适用法律规范的司法解释，争取尽早出台。

（五）要通过纠正违法和不当的行政行为，保障市场主体的合法权益不受政府行为的侵害

完善社会主义市场经济体制，发展经济和科技教育文化事业，全面建设小康社会，最终都是为了实现社会的全面进步，实现人的全面发展。 《决定》充分贯彻了以人为本的观念，而行政审判正是以人为本的具体实践。完善社会主义市场经济体制决不能以牺牲人民群众的根本利益为代价，不能以变革或者改革之名违法损害人民群众的合法权益。行政审判应当发挥对市场主体合法权益的保护作用，对于改革过程中发生的违法或者不当的行政行为，应当依法予以纠正，切实保护市场主体的合法权益。人民法院在审理行政案件过程中应当对公有制经济和非公有制经济给予平等保护，不得歧视个体经济和私有经济。

为完善社会主义市场经济体制创造良好的氛围，在行政审判工作中要特别注意以下几个问题：

一是要正确处理政策与法律的关系。 《决定》确立了中央关于完善社会主义市场经济体制的基本政策。这些政策都将陆续体现在 宪法、法律、法规和规章之中。政策往往具有先导性、灵活性和变化性，法律则常常具有滞后性、原则性和稳定性。我国经济体制改革的政策与法律总体上是相辅相成和协调一致的，但有时也可能出现不协调或不衔接的情况。在行政审判中，能否处理好政策与法律的关系，能否确保党和国家的路线、方针和政策的贯彻实施，是对我们的政策水平和法律适用技能的检验和考验。对于政策与法律规范出现的不协调，应当尽量通过法律解释和适用规则加以解决，决不能机械司法和墨守成规。在解释和适用法律时必须注意运用科学的法律解释方法，如果当时的立法意图与适用时的国家政策和社会发展不协调，为更好地发挥调整作用，应当按照适用时的社会需要，在不违反解释原则的情况下，进行与时俱进的解释和适用，实现更好的社会效果。对于 宪法和法律已按照政策的要求进行了调整，与政策要求不协调的法规、规章未作变动的，不宜简单地按法规、规章认定符合改革政策的行政行为不合法，除尽量按照改革和发展的需要解释适用其规定外，必要时可以送请有权机关对不符合政策的法规、规章能否适用问题进行裁决。总之，要注意运用具体法律规范的解释规则和 宪法、法律原则的解释规则，妥善处理国家政策与具体法律规定可能出现的不协调。

二是处理好法律效果与社会效果的关系。实践证明，涉及改革的行政案件中大案要案多，敏感性案件多，集团诉讼多，法律政策界限模糊的多。在处理这类案件时，尤其要统筹兼顾，注意法律效果与社会效果的统一。对于能够推动改革的案件，应当解放思想，大胆受理，依法审判，扩大社会影响，积极推动改革的进程；对于法律政策界限把握不准，可能产生较大负面效应的案件，要慎之又慎，不能贸然行事，要多做协调工作；对于具有高度政治性或政策性、不能或者难以进行合法性判断、由行政机关协调处理更为妥当的行政争议，可以不予受理；对于敏感性行政案件，要注意把握正确的政治方向，既善于运用法律技巧，又善于运用政治智慧，务必有大局意识和政治意识，切忌“一叶障目，不见泰山”，切实维护国家的政治安全、文化安全和社会安全。

三是处理好发展经济与依法办事的关系。发展是执政兴国第一要务。但是要按照十六届三中全会的精神，树立全面、科学的发展观。要注意经济社会的协调发展、人与自然的和谐发展和民主与法制的同步发展。事实证明，忽视社会主义的民主和法制建设，经济建设是难以搞上去的，即使一时搞上去了，也要付出沉重的代价。我们在处理行政案件的时候，要正确处理好发展经济与依法办事的关系。不能以“第一要务”为由，否定依法行政原则，迁就行政主体违法行政，更不能以发展经济为由无视行政相对人的合法权益。

四是处理好审理常规案件与审理新类型案件的关系。人民法院对任何行政案件都要认真及时审理，对改革中出现的新类型案件要给予更多的关注。 行政许可法的颁布是行政审批制度改革的一项重大成果，也是加快政府职能转变、推进行政管理制度深化改革、为市场主体创造良好的发展环境的一项重要举措。各级法院和广大行政审判人员要从建成完善的社会主义市场经济体制的高度，充分认识加强审理行政许可案件的重要性。要准确领会立法意图，正确贯彻立法精神。通过审理行政许可案件，保证 行政许可法的贯彻实施，规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，监督和保障行政机关有效地行使行政许可职权。要依法受理行政许可案件，充分保护申请人以及其他利害关系人的诉权。行政许可案件类型较多，如利害关系人诉行政机关对他人作出的行政许可的案件、诉行政机关不予行政许可的决定的案件、诉行政机关不履行有关行政许可的法定职责的案件、诉行政机关撤销或者注销行政许可决定的案件、诉有关行政许可的行政处罚的案件、因行政机关违法实施行政许可遭受损害的行政赔偿案件以及因行政机关依法变更或者撤回已生效行政许可遭受损失的行政补偿案件。对于涉及行政许可的行政争议，只要符合受理条件，就应当积极受理，依法审判。 行政许可法开辟了行政诉讼新领域，增加了行政补偿等新类型案件，人民法院还缺乏审理这些案件的经验，在审理中必然会遇到各种新情况新问题，对此要认真研究，确保审判质量。最高法院行政审判庭要抓紧对审理行政许可案件有关问题的调查研究，在条件成熟时出台指导性意见。

三、 狠抓质量和效率，全面提高行政审判工作水平

重庆会议以来，各级法院认真贯彻落实会议精神，积极采取各种有效措施，大力改善司法环境，依法保护诉权，努力提高审判质量和效率，取得了明显成效。会后，应当结合本次会议的要求，继续深入贯彻落实重庆会议的各项部署，抓好行政审判各项工作。根据当前行政审判形势，为充分贯彻司法为民思想，践行“公正与效率”工作主题，下一阶段要将提高审判质量和效率摆在突出位置。

（一）充分认识提高质量和效率的重要性和紧迫性

当前，行政审判质量和效率不高的现象具有相当的严重性，集中表现在行政案件“四高一低”上，即上诉率高、改判率高、超审限率高和申诉率高，结案率较低。在2000年、2001年和2002年三年中，行政案件的上诉率分别为38．63％、41．24％、48．98％，同期民事案件的上诉率分别为18．37％、18．58％、17．22％，刑事案件的上诉率分别为17．41％、17．44％、15．54％，行政案件上诉率远高于民事案件和刑事案件；行政案件的改判、发回重审率分别为23．99％、21．75％、17．73％；行政案件的超审限率为2．87％、3．77％、2．49％，同期民事案件的超审限率为2．31％、1．27％和1．13％；行政案件的申诉率分别为3．17％、3．09％和2．12％，同期民事案件的申诉率分别为1．76％、1．79％、1．1％，刑事案件的申诉率分别为1．66％、1．28％、0．67％；行政案件的结案率分别为94．09％、94．6％和94．18％。上诉率高和改判率高，很大一部分是因为行政审判受干扰大，一审裁判不公或者一审法院上交矛盾所致；申诉率高，很大一部分是因为当事人没有得到公正的裁判。在当前的司法环境和社会环境下，打行政官司本来就有很大的压力和风险，不少群众既对法院是否官官相护、能否秉公执法心存疑虑，又对获得公正裁判充满期盼。如果行政审判的质量和效率不高，就会使当事人的合法权益得不到充分保护，使行政争议得不到及时解决；就会增加上访，激化社会矛盾，影响社会稳定，影响人民群众安居乐业；就会严重损害法律的尊严和行政审判的权威，损害人民法院的公信力，使人民群众对行政审判丧失信心，不敢或不愿意通过行政诉讼寻求救济，最终会断送行政审判的前途。总之，质量和效率问题必须引起我们的高度重视。

（二）开展提高行政审判质量和效率的专项活动

质量与效率是行政审判的生命线，当前质量和效率存在的问题是制约行政审判工作深入开展的重要因素。为尽快解决质量和效率上存在的突出问题，有必要将狠抓行政审判质量和效率列为今后一个时期的工作重点。各级法院必须集中力量和集中时间，开展一次提高行政审判质量和效率的专项活动，力争在短期内取得明显成效。各级法院要将专项活动作为近期贯彻司法为民思想、践行“公正与效率”工作主题的一项重要举措；要通过专项活动唤起各级法院和广大行政审判人员的质量和效率意识，引起对质量和效率问题的高度重视，为持续稳定地提高质量和效率奠定坚实基础；要通过专项活动，摸清底数，集中解决质量和效率上存在的突出问题，采取有针对性的解决措施；要通过专项活动，取信于民，维护法律的尊严，维护行政审判的权威。

各地法院要根据本地实际情况，做出周密的安排部署。各高级法院要对辖区内的专项活动统筹安排，分步实施，把活动落到实处；要一级抓一级，层层抓落实；高级法院要负起主要责任，各级法院都要落实目标，落实计划，落实时间，责任到人。要抓好主要矛盾，针对行政案件存在的“四高一低”现象，务必结合本地实际，落实指标，量化标准，以公正、快捷的审判尽快降低上诉率、超审限率和申诉率，尽快提高结案率。要在提高适用实体法和程序法的适用质量上很下功夫，做到行政裁判在实体上和程序上均经得起检验。

（三）要采取有效的制度化措施

提高行政审判的质量和效率必须采取制度化的措施，常抓不懈。

要建立科学的行政审判质量和效率评价体系。各地要根据本地的实际情况，提出衡量和考核行政审判质量和效率的具体指标。在确定指标的时候，要注意实事求是，求真务实；要防止一种倾向掩盖另一种倾向；要切忌形式主义。

要建立健全行政审判的内部制约机制。提高质量和效率，既要充分调动各个环节的积极性，又要有效发挥各个方面的监督制约作用；既要依法给合议庭放权，又要注意完善合议庭的自律和约束机制；既要强化合议庭的职权，又要细化合议庭的职责；既要尊重合议庭的意见，又要防止庭长和主管院长不履行职责的现象；既要注意克服行政化管理的倾向，又要防止庭长和主管院长当甩手掌柜、无所作为或推卸责任的现象。庭长或主管院长发现合议庭意见明显违法或者不当的，可以提交审判长联席会议讨论或建议合议庭复议；对于审判长联席会议的多数意见与合议庭多数意见有重大分歧的案件，应当及时按规定提请审判委员会讨论决定。

要进一步完善和细化违法审判责任追究机制。要根据行政审判的实际，科学地确定承办人、审判长在办案中出现的差错的具体表现及其等级，并根据不同的差错等级和数量确定在年终考核中的等次，以及承担责任的具体形式。

（四）要加强业务指导和审判监督

在保障下级法院依法独立行使审判权的前提下，上级法院要积极探索业务指导的有效途径；加强案件的评查工作，使案件评查成为监督审判质量和效率的经常化方式；要加强行政案件的审判监督力度，对确有错误的裁判要坚决予以纠正。最高法院将继续加大行政诉讼司法解释的力度，探索行政审判业务指导和审判监督的新形式，争取在业务和审判监督上发挥表率和示范作用。

（五）要努力提高政治素质和业务素质

提高审判质量和效率，归根结蒂取决于人的素质。要坚持不懈和不遗余力地提高广大行政审判人员的政治素质，增强政治责任感、政治敏感性和政治鉴别力，培养政治智慧，增强从政治的高度驾驭政治敏感性行政案件的能力，善于应对敏感性行政案件的复杂局面。要按照司法为民的要求，在行政审判人员中加强世界观、价值观、权力观、人生观的教育，在改造主观世界方面很下功夫，不断清除个人主义的私心杂念，坚决抵制各种腐朽思想和享乐主义的侵蚀影响，不断提高职业道德素养，养成勤政务实的作风，培养清正廉洁的品质，正确掌握和行使行政审判权，让党和人民群众放心。

提高质量和效率，必须加强调查研究工作，及时掌握当前行政审判工作中出现的新情况、新问题，确保各项工作决策和具体措施的科学性。要鼓励广大行政审判人员钻研审判业务，大力开展行政审判应用法学研究，提高自身的理论素养，增强理论指导实践的能力。

要加强业务培训，不断提高广大行政审判人员的业务素质，推进行政审判法官职业化建设。行政审判发展很快，形势逼人，必须加强培训工作。要加强同培训机构的联系与合作，将培训任务落到实处；培训内容要有针对性，要适合培训对象的特点；在注意常规业务培训的同时，特别要注意新业务、新法律、新司法解释等新知识的培训，当前特别要抓好 行政许可法的培训学习。

（六）进一步改善行政审判的司法环境

应当看到，有相当一些案件裁判不公，是由于外部的非法干涉造成的；有些案件久拖不结，也往往与外部干扰有关。提高审判的质量和效率，必须进一步改善行政审判的司法环境。依法独立行使行政审判权是 宪法和法律赋予人民法院的神圣职责，是公正审理行政案件的法律保障。但是，能否独立行使审判权又在很大程度上受制于司法环境，独立行使审判权与改善司法环境是相互制约和相辅相成的。能否妥善处理好两者的关系，直接影响行政审判的效果，直接关系到能否打开行政审判的工作局面。要增强改善司法环境的自觉性、主动性和创造性。实践证明，好的司法环境等不来、靠不来，要靠我们自己去争取，去改善。在行政审判中，对涉及地方党政重大决策或者涉及社会稳定的敏感案件，要主动与地方党委、人大和政府沟通、协调；遇有阻力，要积极争取地方党委、人大和政府的支持，以排除阻力；对于干扰行政审判的普遍性问题，应当及时向地方党委、人大和上级法院反映，争取一揽子解决问题。改善司法环境的方式要因地制宜和因事制宜，要有创造精神。在改善司法环境时，必须坚持原则，不能拿原则做交易。绝大多数党政部门和党政领导对行政审判工作是理解和支持的，这是我们坚持原则的基础。拿原则做交易，不仅不能改善司法环境，反而会使司法环境变得更糟，其结果往往事与愿违。要在改善内部司法环境上下功夫。外部司法环境往往是通过内部司法环境起作用的，各级法院领导应当充分认识改善行政审判内部环境的重要性，以身作则，在维护独立审判上起表率作用。同时，要健全法院内部的司法民主程序，保障合议庭依法行使职权，增强内部审判机制的抗干扰能力。

同志们：“历史机遇是一副光荣的重担，严峻的挑战是一种强大的动力。”践行司法为民、服务体制改革、狠抓质量和效率是我们当前面临的三项重要任务。全体行政审判人员一定要充分认识自己的历史责任，自觉肩负起自己的崇高使命，开拓进取，扎实工作，充分发挥行政审判的职能，为全面建设小康社会做出更大的贡献 ！