发文机关最高人民法院
发文日期2003年02月13日
时效性现行有效
施行日期2003年02月13日
效力级别司法文件
同志们：
经最高人民法院党组批准，全国法院行政审判工作会议今天在重庆召开了。这次会议是在举国上下认真学习和深入贯彻党的十六大精神的大好形势下举行的。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为党的指导思想，提出了新世纪新阶段党和国家的奋斗目标和行动纲领，勾画了全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。贯彻落实好党的十六大精神，是人民法院当前和今后一个时期的首要政治任务。刚刚结束的第十八次全国法院工作会议，对人民法院贯彻落实党的十六大精神做出了全面部署，安排了今后一个时期的法院工作。我们这次会议的主要任务是：以党的十六大精神为指导，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，认真落实第十八次全国法院工作会议精神，回顾和总结五年来的行政审判工作，认清形势，统一认识，明确任务，解放思想，实事求是，与时俱进，开拓进取，努力开创行政审判工作新局面。
一、 过去五年的行政审判工作和基本经验
五年来，全国各级法院在以江泽民同志为核心的党中央领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实依法治国的 宪法原则，紧紧围绕“公正与效率”法院工作主题，积极开展各类行政案件的审判工作和非诉行政执行案件的审查执行工作，大力推行行政审判方式改革，各项工作取得新的进展，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，推动了依法行政，促进了社会主义政治文明建设。
（一）行政审判职能不断强化，保障了公民权利，促进了依法行政
五年来，特别是1999年全国法院行政审判工作会议以来，全国法院围绕党和国家的工作大局，积极开展行政审判工作，审判质量和效率有了明显提高。一是审理、审查执行了大量的行政案件和非诉行政执行案件。1998年至2002年，全国法院受理一审行政案件463 327件，审结464 689件，其中2001年受理100 921件，首次突破10万件，比1997年增长11．44％，比1990年增长6．76倍；受理行政赔偿案件24 292件，审结2l 638件；受理非诉行政执行案件1 689 956件，执结1 681．972件，执结标的金额2 620 830．16万元。二是行政审判领域不断拓宽。行政案件类型日趋多样化，已受理的行政案件几乎涉及所有行政管理领域，新类型案件不断增多。2001年与1997年比较，海关行政案件上升3．57倍，专利行政案件上升3．06倍，烟草、商标、外汇、工商、财政等行政案件上升1倍以上；传统的公安、卫生、林业等行政案件呈下降趋势，其中公安行政案件下降9％，卫生行政案件下降18％，林业行政案件下降47％。三是有效地保护了行政相对人的合法权益。人民法院通过行政审判活动，依法保护自然人、法人或者其他组织的人身权利、财产权利和其他社会权利，落实了人民群众诸多 宪法权利，增强了人民群众的权利意识和法治观念。行政案件收案数从1992年的27 125件，增加到2001年的100 921件，在增加3．72倍的情况下，原告的撤诉率从37．84％下降到32．38％，原告的败诉率从35．93％下降到28．61％，被告的败诉率则从21．98％上升到25．67％，较好地体现了司法公正。四是有力地促进了依法行政。人民法院通过司法审查，对于具有行政管理职权的机关、组织的行政不作为，依法判决其履行法定职责；对于违法或者显失公正的行政行为判决撤销、变更或者重新作出具体行政行为。1998年至2002年，全国法院裁判的这类行政案件145 916件，占全部行政案件的31．50％；同时，依法维持具体行政行为62 954件，占全部行政案件的13．6％，对于防止权力滥用，促进依法行政发挥了重要作用。许多行政机关通过行政诉讼吸取经验教训，采取有效措施，弥补工作不足，完善规章制度，提升了执法水平，增强了依法行政意识。五是及时有效地化解了行政争议。近年来因城市拆迁、农民负担、企业改制、社会保障等引发的行政争议较多，往往涉及面广、人数众多、矛盾尖锐。人民法院通过依法审理和公正裁判，积极做好疏导工作，将这些争议纳入法制轨道，及时化解了行政争议，密切了“官民”关系，维护了社会稳定。
（二）行政审判方式改革不断深化，为行政审判发展注入了新动力
改革是开展行政审判工作的直接动力。行政审判方式改革是人民法院改革的重要组成部分。五年来，全国法院按照统一部署，全面落实《人民法院五年改革纲要》，不断推进和深化行政审判方式改革，以改革促公正，以改革促效率，以创新求发展，在一些重要方面取得重大突破，为进一步开展深层次改革和全面开创行政审判新局面奠定了良好的基础。一是进一步转变了审理行政案件的观念，找准了行政审判的立足点，坚持对被诉具体行政行为合法性进行全面审查，摒弃重点审查原告的行为是否合法等错误做法。二是全面落实以庭审为中心，以公开举证、质证、认证和裁判为主要内容的行政审判方式，完善了庭审程序，强化了庭审功能，增强了审判的透明度，初步实现了审判机制创新，提高了裁判的公信力。三是推行审判长选任制，实行合议庭负责制，强化合议庭职权，从组织上确保行政裁判的公平和公正。四是改革和规范行政裁判文书的制作，积极探索科学合理的行政裁判文书样式，强化证据的分析认定，增强了说理性。五是在全国法院形成刑事、民事和行政三大审判体系以后，行政审判工作有了更好的体制保障和发展条件。通过各项改革，我国行政审判体制更加符合行政审判的特点、规律和要求，更加适合依法治国的需要，更加符合现代法治的原则和理念。
（三）制定司法解释的力度不断加大，行政审判的制度保障明显增强
制度建设是推动行政审判工作的基础。实践证明，通过制定司法解释完善行政审判制度，是巩固改革成果、指导行政审判工作、促进行政审判发展的有效途径。近年来最高人民法院在抓紧总结各地法院审判经验的基础上，不断加大制定司法解释的力度，加强行政审判的各项基础制度建设，取得了丰硕的成果。一是制定和颁布《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，这一司法解释对1990年发布的《贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见》进行了全面的修订和完善，在充分吸收实践经验和理论研究成果的基础上，对适用 行政诉讼法中的一些重要问题作出了一系列规定，在许多方面实现了制度创新，为确保 行政诉讼法的正确实施提供了保障。二是制定和颁布《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称 《规定》），完善了行政诉讼证据制度，初步建立和形成了具有行政诉讼特色的举证、调取证据、质证和认证的行政诉讼证据规则。三是制定和颁布《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》等三部司法解释，为依法公正地审理国际贸易行政案件，切实履行涉及世贸组织规则的司法审查职责，提供了法律依据。此外，《关于第一审行政案件开庭审判程序若干问题的规定》的起草论证工作已经结束，经最高人民法院审判委员会讨论决定后，争取尽快发布实施。这些司法解释关系到行政审判的基本制度建设，不仅推动了行政审判工作的发展，而且促进了 行政诉讼法理论研究和依法行政。 《规定》颁布后，不少行政机关组织行政执法人员学习，针对 《规定》的要求，修订取证规则，规范行政执法。有关审理涉及世贸组织规则的行政案件的司法解释公布后，引起了国内外舆论的广泛关注，对于树立我国诚信守约的良好国际形象和人民法院的公正司法形象，均产生了积极作用。
（四）行政法官队伍职业化建设不断加强，审判人员素质明显提高
搞好队伍建设，建立一支高素质的职业行政法官队伍，是开展行政审判工作的重要保障。五年来，全国法院按照“三个代表”重要思想的要求和最高人民法院的统一部署，大力开展行政法官队伍职业化建设，取得了明显成效。一是通过开展“三讲”学习教育，“三个代表”教育，“一教育三整顿”，“集中教育整顿”，“争创人民满意的好法院、好法官”等活动，树立法官正确的权力观、地位观、利益观和全心全意为人民服务的宗旨意识。组织法官认真学习、积极贯彻《人民法官行为准则》和《法官职业道德基本准则》，建立法官道德自律机制，规范法官的职业言行，改进审判作风。严格落实各项廉政制度，认真执行 《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》等三个办法，切实提高行政法官队伍拒腐防腐能力。通过这些教育整顿活动，行政审判队伍的政治素质有了很大提高，涌现出一大批先进集体和个人，其中一些行政审判人员被评为全国法院模范、全国法院系统人民满意的好法官和全国三八红旗手，不少行政审判庭立功受奖。二是行政法官的法律素养、专业知识和专业技能水平不断提高。最高人民法院按照培训规划，先后在国家法官学院多次举办主管行政审判院长、行政审判庭庭长和审判长岗位培训、WTO与司法审查等专业培训。最高人民法院行政审判庭连续数年与中南财经政法大学联合举办行政法官培训班，以及开展整顿规范市场经济秩序、行政诉讼证据规则等专题培训。许多法院结合本地实际，积极开展多种形式的行政审判业务培训。通过培训，更新了行政法官的专业知识，提高了队伍素质，推动了行政审判工作的开展。一批既精通法律、又通晓其他专业知识的行政法官正在脱颖而出。三是审判组织建设有所加强。吉林、山东、浙江、江苏、北京、上海等省市90％以上，河南、安徽、湖北等省市80％以上基层法院的行政审判庭，达到了配备一个合议庭的要求。经过多年的努力，全国法院已初步形成一支政治坚定、业务精通、爱岗敬业的行政审判专业法官队伍，已建立比较健全的行政审判组织。
（五）调查研究不断深入，推进了行政审判的理论创新和实践创新
调查研究是成事之道，谋事之基。五年来，全国法院从实际出发，积极开展行政审判的调查研究，有针对性地确定调研课题，了解掌握新情况，分析研究新问题，归纳总结新经验，认真进行实践探索和理论概括，丰富了行政诉讼理论，锻炼了行政审判人员。调查研究推动了行政审判方式的改革，推动了行政审判工作决策的科学化和司法解释的制定，推动了行政审判的发展。最高人民法院行政审判庭编写出版的《行政执法与行政审判参考》，集法律和司法解释适用、司法政策传播与审判经验交流于一体，较好地发挥了行政审判业务指导作用。各地法院和广大行政审判人员撰写了大量的调研报告和专业论文，丰富了行政审判的调研内容，促进了行政审判工作的开展。去年以来，最高人民法院针对当前行政审判工作的重点、难点和热点问题，确定了五项调研专题，分别委托上海、重庆、江苏、山东、浙江、广东等高级法院进行调研，这些受托法院积极认真地开展调查研究，已取得可喜的阶段性成果。
这些成绩表明，过去的五年是行政审判事业稳步发展、取得较大成就的五年，也是为全面发展奠定重要基础的五年。经过十余年的行政审判实践，特别是五年来的实践，我们对开展行政审判的思路越来越清晰，对行政审判规律的认识越来越深刻，对行政审判发展方向的把握越来越明确。这些成绩也表明，我国建立和完善行政审判制度不是超前了，而是社会主义民主法制建设的必然选择和必由之路，行政诉讼在我国社会主义政治文明建设中的地位越来越重要。行政审判工作只能加强，不能削弱。这些成就还表明，我国行政审判事业历经初创和稳步发展，已经具备全面开创新局面的各项条件。
五年来，在党的正确领导和人大的依法监督之下，各级法院领导和广大行政审判人员思想解放，目标明确，行动统一，顾全大局，锐意进取，勇挑重担，埋头苦干，为我国行政审判事业做出了应有的贡献。在此，我代表最高人民法院，向多年来始终为我国行政审判事业扎实工作、无私奉献的各级法院领导和广大行政审判人员，致以衷心的感谢和诚挚的问候！
五年来的实践，加深了我们对行政审判工作的认识，积累了宝贵的经验。一是行政审判必须服从服务于党和国家的工作大局，始终坚持党的领导，高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，为改革、发展和稳定提供有力的司法保障，这是我们必须始终坚持的正确的政治方向。始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，把最广大人民的根本利益放在首位，作为衡量行政审判工作好坏的最高标准。二是行政审判必须坚持公正与效率法院工作主题。公正与效率是人民法院追求的目标，它要求行政审判工作必须以合法性审查为中心，公正司法，秉公办案，不断提高办案质量和效率，既依法保护行政相对人的合法权益，又依法维护和监督依法行政，实现办案的法律效果与社会效果的统一。三是行政审判必须孜孜不倦地把改善司法环境作为开展工作的重要条件。由于行政审判的对象是行政机关行使公权力产生的行政争议，在当前的司法体制和司法环境下，行政审判工作对内外部司法环境的依赖性更强，内外部司法环境对开展行政审判的制约亦更为直接，因此搞好行政审判必须大力改善司法环境。改善行政审判司法环境，不仅要求各级法院领导以身作则，真正重视行政审判工作，更必须主动争取党委领导、人大监督和政府支持。四是行政审判必须把改革和创新作为不竭的动力源泉。加强调查研究，积极开展行政审判方式改革，不断推进实践创新、理念创新和制度创新，可以确保行政审判保持蓬勃的生机和活力，不断取得新成绩。五是行政审判必须把行政法官队伍的职业化建设作为重要保障。只有把住“入口关”，抓住培训关，守住廉洁关，才能提升行政审判队伍整体职业化水平，为开展行政审判工作提供有效的人才和智力支持。
二、 行政审判工作面临的新形势
我国已经胜利实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，实现了人民生活总体上由温饱到小康的历史性跨越。现在，按照党的十六大描绘的蓝图，我国已经开始实施现代化建设第三步战略部署，进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在全面贯彻落实党的十六大各项战略部署的新的历史时期，我们必须找准行政审判的历史方位，准确把握行政审判面临的新形势，以饱满的政治热情和脚踏实地的工作，抓住机遇，迎接挑战，与时俱进，开拓创新，完成历史和时代赋予的庄严使命。
（一）新时期新阶段，要求对行政审判的认识要有新高度
搞好行政审判是人民法院贯彻“三个代表”要求的重要方面。行政审判或者司法审查，是适合生产力发展需要的社会主义上层建筑的重要组成部分，是保护人民群众合法权益的科学的先进的法律制度设计，是人类社会在安邦治国进程中逐渐形成的优秀法律文化。建立和实施具有中国特色的行政审判制度，是“三个代表”重要思想在依法治国中的具体体现，是人民法院的重要政治任务和法律职责。
搞好行政审判是建设社会主义政治文明的重要步骤。民主法制建设是建设社会主义政治文明的核心内容。肖扬院长曾经强调指出，“在人民法院所有审判工作中，行政审判工作与民主政治和法治的联系最为紧密。行政审判工作搞得好不好，直接影响我国法治建设的进程，直接影响法治国家实现的程度。可以说，行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程度”。这充分说明了行政审判在建设社会主义民主政治，推进依法治国，建设社会主义法治国家进程中的特殊地位和重要作用。
履行行政审判职责是人民司法事业发展的重要标志。改革开放以来，特别是党的十五大以来，人民法院审判工作已从刑事审判和民事审判，发展为刑事、民事和行政并列组成的三大审判体系。人民法院按照 宪法和法律规定履行的行政审判权是在法定范围内制约行政管理权的司法权力，表明了在国家政治权力的架构中司法权力对行政权力的制约关系，是国家权力配置科学化的具体反映，是社会主义政治文明的重要体现。承担行政审判职责是人民法院 宪法地位的最直接的体现，也是我国社会主义审判工作适应改革开放和经济发展乃至经济全球化的需要。各级法院领导和广大行政审判人员必须充分认识行政审判权的重要性，不负党和人民的重托，依照 宪法和法律的规定，切实搞好行政审判工作，履行好司法审查职责。
（二）全面建设小康社会，要求行政审判履行新职能
党的十六大报告指出，二十一世纪头二十年，是一个必须紧紧抓住并且大有可为的重要战略机遇期，“要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。小康社会是崇尚法治和弘扬权利的社会。全面建设小康社会的基本目标之一，就是“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”。随着小康社会的全面建设，人们衣食足而知礼仪，重权利，求秩序，人们的民主意识、法治意识、权利意识和文明意识日益增强，权利形态趋于多样化，权利保护要求将更加强烈，对法制需求将大大增加，对人民法院保护权利的期望值越来越高，诉诸法院的行政案件将不断增加，人民法院保障公民权利和维护法治的任务将更加艰巨，人民法院行政审判在保障权利和维护法治中的地位和作用也将更加突出。
全面建设小康社会正在使我国社会步入文明和进步的快车道，行政争议的解决方式越来越纳入法治化的轨道，行政审判将随之在政治、经济、社会和文化生活中发挥更加积极的调节作用。原来发生行政争议主要靠“上访”、找党政首长等方式解决，现在逐渐通过行政诉讼解决，这种变化是社会文明程度提高的直接反映。近年来城乡居民维护其在自治组织中的自治权案件、人民群众为维护法治和公共利益提起的“公益”诉讼案件、教育行政案件、社会保障行政案件等不断出现，预示着行政审判职能将增加新的内容，行政审判将更加广泛地调节各类行政社会关系。
（三）政治文明建设和政治体制改革的推进，使行政审判面临新机遇
十六大报告提出，发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。“必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”十六大报告对政治文明建设和政治体制改革提出的系统构想，描绘的具体蓝图，为人民法院行政审判提供了更大的发展空间和更广阔的发展前景，行政审判将在社会主义政治文明建设和政治体制改革中发挥其职能作用。
党的依法执政将为行政审判的发展创造更加良好的司法环境。十六大报告提出，党的领导主要是政治、思想和组织领导，党坚持依法执政。 宪法和法律是在党领导下制定的，是党的主张和人民意志相统一的体现，党必须在 宪法和法律的范围内活动。改革和完善党的领导方式和执政方式，必将使人民法院依法独立行使审判权得到更加切实的保障，人民法院行使司法审查权的内外部司法环境将会更加优化。
推进依法行政和深化行政管理体制改革，要求行政审判发挥积极作用。推进依法行政，需要加强对行政行为的监督，行政诉讼就是监督依法行政的重要法律途径。深化行政管理体制改革，既需要加大行政审判的监督和支持力度，又不断为行政审判注入新内容。为适应改革开放和社会发展的新形势，政府职能正在进一步转化，正在努力彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，政府部门职能分工正在进一步理顺，行政审批正在进一步改革、减少和规范操作，社会中介组织的作用得到加强，一些中介组织被赋予行政管理职权，使得行政管理主体更加多元化。由于政府职能的转变需要一个较长时期的过程，转变过程中难免因应当放权而不放权、履行职能不到位或者政府工作人员不能正确履行法定职责而产生行政争议。近两年来，与政府转变职能关系紧密的超越职权、不履行法定职责、行政审批和登记等行政案件，以具有行政管理权的中介组织为被告的行政案件，均明显增多，就是这种变化的反映，也为行政审判带来了许多新课题。人民法院应当通过行政审判，促使行政机关遵守法定程序和依法履行法定职责，防止超越职权或者滥用职权，推动政府职能转变。
（四）加入世界贸易组织，要求人民法院承担司法审查新职责
为确保世贸组织规则在成员方的有效实施，世贸组织协定对成员方的司法审查提出了明确要求。我国加入世贸组织议定书将司法审查作为确保贸易制度实施的重要措施，并明确承诺，对于与《1994年关税与贸易总协定》第十条第一款、《服务贸易总协定》第六条和《与贸易有关的知识产权协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为，均应提供选择向司法机关提出上诉的机会。我国已经按照世贸组织规则的要求，修订和制定了大量的法律法规，建立和完善了相应的司法审查制度，将与货物贸易、服务贸易、知识产权及外商直接投资相关的具体行政行为纳入司法审查的范围，大大拓宽了行政审判领域，为行政审判注入了新的内容。可以说，在人民法院所有审判工作中，行政审判受到加入世贸组织的挑战和影响最为直接。人民法院承担与世贸组织规则相关的司法审查职责，不仅扩展了行政审判的领域，还将对我国行政审判的司法观念、审判水平、审判的独立性和公信力、行政法官队伍职业化建设等产生全方位的深刻影响，将使行政审判工作发生重大变化。
（五）经济建设的发展和经济体制改革的深化，要求行政审判对经济行政关系的调整要有新力度
全面建设小康社会，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。我国正在以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，为经济发展注入新的活力。国有企业改革以产权制度为核心继续进行攻坚。电信、电力、民航等行业正在打破垄断，引进竞争机制。收入分配制度和金融、财税、外贸、社会保障等各项改革继续深化。农村税费改革正在稳步推进。整顿和规范市场经济秩序继续大力进行。经济发展和经济体制改革必然带来社会利益格局的变动，与企业改制、农民负担、整顿经济秩序、城市规划拆迁、社会保障等相关的各类经济行政争议随之增多。人民法院应当通过加强经济行政案件的审理，充分发挥审判职能作用，妥善化解经济体制改革中发生的利益纷争，制止地方保护、地区封锁和部门行业垄断，依法维护公平、竞争、统一的社会主义市场秩序，推动经济体制改革的深化和经济的发展。
（六）实现全社会公平和正义的目标，要求行政法官队伍职业化建设要达到新水准
十六大报告指出，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。公平和正义是司法工作永恒的目标、理想和追求。行政审判是以监督和制约行政管理权为职责的审判工作，在保护公民合法权利、纠正权力滥用以及保障全社会实现公平和正义中具有特殊的作用。为确保优质高效地行使行政审判权，保障实现公平和正义，必须建立一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的行政法官队伍。
形势逼人，不进则退。新形势虽然为行政审判提供了前所未有的发展机遇和空间，但机遇和挑战总是并存的，而且，挑战是明显的，机遇是潜在的。抓住机遇，迎接挑战，必须清醒地认识到当前行政审判工作的现状，尤其是行政法官队伍的现状与新形势的要求存在的差距。
一是行政审判与 宪法和法律所规定的地位不适应。由于行政审判与其他审判工作相比案件数量相对较少，办案的阻力较大，因此行政审判不受重视的现象有相当的普遍性。有些法院领导存在畏难情绪，怕得罪当地党政领导，不重视行政审判，不支持行政审判人员公正司法，甚至公然限制依法受理和审判行政案件；有些法院领导简单地以案件数量甚至“创收”多寡作为衡量审判工作重要性和奖励审判人员的标准，忽略了行政诉讼对社会主义政治文明的直接推动作用和对公民 宪法权利的保护作用；有些法院领导对审理行政案件不热心，热衷于审查非诉行政执行案件，对违法的非诉行政执行案件放弃合法性审查职能，唯命是从，成为执行违法具体行政行为的工具。行政审判不能达到 宪法和法律确立的地位，必然不能充分树立应有的法律权威，不能有效发挥职能作用。
二是司法观念不适应。由于行政审判对象的特殊性和司法体制存在的弊端等原因，人民法院在审理弱势群体与强势群体之间的“民告官”争议中，贯彻平等、独立、中立等现代司法观念存在更多的困难。有些法院怕得罪行政机关，不敢秉公办案和公正司法；有些行政法官与行政机关“合署办公”、“联合执法”，混淆了司法权与行政权的界限；有些行政法官置被诉具体行政行为合法性审查原则于不顾，而着重审查原告行为是否合法。这些做法与审判独立、法官中立等现代司法观念均格格不入。
三是制度创新不适应。适应不同诉讼特点的庭审方式尚未规范化；庭审规则尚不统一；证据规则的线条较粗，需要进一步细化；裁判文书格式尚不统一，制作质量参差不齐，说理性仍不够；裁判方式有待于进一步完善；如何把握法院对行政行为的审查程度，尚无比较成熟的标准；庭审方式与审判公开、透明的要求仍有差距，庭审功能还没有充分发挥。
四是队伍建设不适应。主要是审判组织不健全，人员不稳定，整体素质有待进一步提高。基层法院行政审判庭尚未达到一个合议庭的占40％，“一人庭”、“二人庭”现象相当普遍；有些基层法院行政审判庭在机构改革中与其他审判庭合并，有的虽然保留机构，但没有独立的建制，以办理其他案件为主；队伍老化、学历较低和骨干力量不稳定的现象比较突出，有些法院行政审判庭庭长和业务骨干变动频繁，行政审判人员学历为大学本科以上的仅占35％，部分法官在政治素质、法律适用、知识结构、审判作风等方面难以适应形势发展的要求。
五是司法环境不适应。一些地方行政审判的司法环境不尽如人意，开展工作阻力重重。有些部门和领导缺乏应有的现代民主法治意识，不习惯于接受司法监督，认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，对行政审判不尊重甚至横加干涉的现象时有发生，使法院无法切实履行司法审查职能；地方保护、部门保护比较突出，有些地方制定“土政策’’限制法院受理和审判行政案件，诉权保护不力、“告状难”等现象比较严重；有的行政机关不出庭应诉，不缴纳诉讼费，不提供证据材料，不执行生效裁判，甚至在开庭审理期间公然抓走原告等等。这些问题虽非主流，但负面影响不容忽视。
应当认识到，目前人民法院行政审判工作与新形势的要求不相适应是多方面的，其中行政法官队伍的不适应带有全局性负面效应。队伍的素质影响一切，队伍的素质决定一切。我们应当紧紧依靠党的领导、人大监督和政府支持，开拓进取，奋发有为，在全面提升行政法官队伍职业化建设水平上狠下工夫，化不利因素为有利因素，把挑战转化成机遇，努力开创行政审判工作新局面。
三、 与时俱进，开拓创新，努力开创行政审判工作新局面
遵照十六大报告“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的要求，人民法院行政审判工作在当前和今后一个时期的主要任务是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持依法治国的 宪法原则，紧紧围绕“公正与效率”法院工作主题，以加人世贸组织为契机，强化现代司法观念，认真履行 宪法和法律赋予的司法审查职责，全面抓好各项行政审判工作，深化行政审判制度创新，加强行政法官队伍职业化建设，改善司法环境，努力开创行政审判新局面，为全面建设小康社会提供有力的司法保障。
（一）牢固树立现代司法观念，积极推进行政审判工作
搞好新时期的行政审判工作，必须解放思想，确立现代司法观念，找准工作方向。一要强化大局观念。十六大报告指出，发展是执政兴国的第一要务，这是党和国家工作的大局。人民法院行政审判工作必须始终围绕党和国家的工作大局，服从和服务于执政兴国的第一要务。要充分发挥“官”、“民”矛盾“化解器”和“减压阀”的作用，特别是通过审理各类群体性、集团性案件，消除人民群众与行政机关之间的对立情绪，增进人民群众对政府的信任，密切干群关系，减少不安定因素，维护社会稳定。要积极妥善地处理城市拆迁、农民负担、计划生育等敏感性强、社会影响大的行政案件，及时疏通和解决矛盾，保护群众合法权益，改善干群关系，维护大局稳定。在行政审判中既要增强大局意识和维护稳定，又要警惕和抵制以所谓的“大局稳定”为借口，逃避司法监督，非法干扰对行政案件的审理。二要强化裁判中立观念。审判权是一种判断权，中立是审判的固有属性，是审判程序的核心。缺乏中立的审判不是真正的审判，没有中立的审判就不会有审判结果的公平和正义。我们应当知难而进，坚决摒弃损害裁判中立的做法，切实维护裁判的中立、超然和不偏不倚。三要强化司法公开观念。公开、透明是现代法治的基本原则。在行政审判中贯彻公开、透明原则，既是履行涉及世贸组织规则的司法审查职责的要求，也是实现法治原则的需要。在行政审判中贯彻公开透明原则，不仅要做到法律依据公开、庭审程序公开、裁判理由公开和裁判文书公开，增强司法的透明度，提升审判的公信力，充分发挥行政审判的社会功能，而且要通过审查被诉具体行政行为所依据的规范性文件是否符合透明度原则，促进透明度原则在行政法制中的贯彻实施。四要强化法制统一观念。法制统一是国家法治和市场经济发达程度的重要标志，没有统一的法制，就没有统一的市场，就没有社会和市场的秩序，也就没有发达的法治水平。司法审查的重要职能是维护法制统一，人民法院应当强化国家司法观念，自觉抵制和排除地方和部门保护主义的干扰，通过行使司法审查权，监督行政机关统一执法，纠正地方和部门保护主义。对经法定程序确认与合法有效的上位法抵触的规章以及规章以下的规范性文件，不予适用；对经法定程序确认与上位法相抵触的法规，应当依法行使选择适用权，维护法制的统一，确保依法裁判和公正司法。五要强化权利平等保护观念。在行政诉讼中，原告和被告、本地当事人与外地当事人以及本国当事人与外国当事人的法律地位都是平等的，人民法院应当切实遵循非歧视原则，对其合法权益予以平等保护。六要强化保护弱者观念。保护弱者与对当事人平等保护不是矛盾的，而是相辅相成的，它实现了形式平等与实质平等的有机统一。行政诉讼实践表明，原告通常处于弱者地位，这是行政诉讼理论和实践的一个特点。在行政审判中贯彻依法保护弱者的精神，必须牢牢抓住合法性审查这个中心，以保护原告的合法权益为立足点，审查被诉具体行政行为是否合法，要坚决杜绝将审查的重心放在审查原告的行为是否违法上的错误做法。针对原告的法律知识相对薄弱，获取法律帮助的能力较弱，在诉讼中需要加强对原告的诉讼指导，逐步推行庭前指导制度，加强对庭审程序问题的解释说明，支持和实施法律援助。七要强化法律事实观念。妥善处理法律事实与客观事实的关系，纠正对客观事实的片面理解，避免因无休止地探求案件客观事实，而造成损害司法权威、司法效率的不良后果。
（二）努力开拓新领域，树立行政审判新形象
与人民法院其他审判工作相比，行政审判的历史较短，无论是理论研究还是实践经验积累，都比较薄弱，需要我们大力弘扬求真务实、积极进取的精神，认真研究新情况，及时解决新问题，不断深化对行政审判规律的认识，推动行政审判工作深入发展。要认真审理好各种新类型行政案件，特别是涉及世贸组织规则的货物贸易、服务贸易、知识产权和外商投资等国际贸易行政案件、各类经济行政案件、与政府转变职能相关的行政案件和行政合同案件，积极探索有关保护公民 宪法权利和各类公益性的行政案件的审理。要依法审理好各类涉及面广、影响大的集团诉讼案件，特别是城市拆迁、农民负担、山林土地、企业改制、社会保障等各类群体性诉讼，及时化解群体性纠纷，维护社会稳定。建立重大案件通报制度，及时逐级向最高人民法院报告社会影响大、敏感度高和新类型等重大案件的受理与审理情况。要积极探索行政审判的审查标准，推动行政审判的科学化。人民法院对被诉具体行政行为的合法性审查，既包括认定事实问题的审查，又包括适用法律问题的审查；既包括对实体问题的审查，又包括对程序问题的审查；既包括对是否超越、滥用职权的审查，又包括对是否不履行职权的审查。人民法院审查已经过完整行政程序认定的具体行政行为事实时，不是重复行政机关的事实认定过程，而主要是依据被诉具体行政行为的案卷，按照证据规则，对被诉具体行政行为的事实认定进行合法性审查。要尽快摸索和建立一套切实可行的司法审查标准，既要避免司法权不适当地替代或者干预行政权，又要充分发挥司法审查作用，有效地监督依法行政。要适当加大实体法的司法解释和适用力度。随着几部基本的司法解释的出台，行政审判程序规则已比较完善，今后应当适当强化在行政审判中具体应用实体法的解释，发挥行政审判审理一案、规范一类行为和树立一类标准的辐射作用，增强行政审判在实体法适用上的社会影响力，维护实体法适用上的统一。要加强行政诉讼法学的研究，推进诉讼理论创新。实践之树是常青的，指导实践的理论必须与时俱进，惟此，才能使理论保持鲜活的生机和活力。
（三）以实现社会公平与正义为目标，为执政兴国的第一要务提供司法保障
人民法院必须始终围绕实现社会公平与正义的目标，充分发挥行政审判职能作用，为执政兴国的第一要务提供有力的司法保障。一是要加强诉权保护。有案不收、对诉权保护不力，既严重侵犯了当事人的合法诉权，致使当事人投诉无门，容易激化社会矛盾，又严重损害了人民法院严肃执法的形象，成为制约当前行政审判发展的“瓶颈”，这是少数法院行政审判工作裹足不前、举步维艰，行政审判职能作用得不到充分发挥的重要原因。各级法院必须尽快采取切实可行的措施，坚决清除各种束缚行政案件受理的“土政策”，切实保护当事人的诉权。同时，也应注意，我国目前正处于体制转轨过程中，法律手段、经济手段和行政手段都是调节和化解社会经济矛盾的必要手段，许多体制转轨中出现的具有高度政治性或者政策性、无法或者难于进行合法性判断的行政争议，并不适宜或者暂不适宜以行政诉讼方式处理，因此我们在受理和审理案件时，头脑要清醒，要注意甄别和妥善把握，要注意法律效果和社会效果的统一。二是要努力提高审判质量和效率。行政审判的公正和效率主要体现在办案的质量和效率上。当前少数法院办案质量和效率不高的问题还比较突出。有些法院屈从于外界压力，不敢依法办案，动辄把矛盾上交，致使案件上诉率，二审改判、发回重审率和原告撤诉率居高不下；案件久拖不结的现象有一定的普遍性。各级法院要认真研究行政审判质量和效率存在的问题，尽快采取有针对性的整改措施，坚决纠正和杜绝违法办案的现象。三是要妥善处理维权、监督和支持的关系。行政审判以合法性审查为中心，既维护原告的合法权益，又监督和支持依法行政。这既是我国行政诉讼的特点，又是审理行政案件的基本思路和基本方法，是“公正与效率”法院工作主题在行政审判中的具体体现。维权、监督和支持三者之间的关系是辩证统一的，不能作简单化甚至庸俗化的理解。行政审判是对被诉具体行政行为合法性的司法审查，不是对其合法性的司法证明，因而维权和监督是行政审判的基本功能。同时，人民法院通过合法性审查，维持合法的具体行政行为，就是支持依法行政，因此维持、支持又寓于监督之中。这就要求，在行政审判中必须始终牢牢抓住对被诉具体行政行为合法性审查这个中心。四是要维护法律效果与社会效果的统一。法律效果体现实体法和程序法的准确适用，社会效果是法律价值取向的有效实现。行政审判与党和国家的大局及中心工作联系紧密，行政案件往往政策性强和社会敏感度高，涉及社会稳定的集团诉讼多，既要做到严肃执法和依法办案，又要注意办案的社会效果，做到维护办案的法律效果与社会效果的有机统一，依法审判与服从服务于大局的有机统一，严肃执法与热情服务的统一。五是要正确处理审理行政案件与审查执行非诉具体行政行为之间的关系。审理行政案件是行政审判的中心工作，必须紧紧抓住这一中心，不能有丝毫偏废。搞好非诉行政执行案件的审查执行工作，也是法律赋予的职责，搞好这项工作不仅可以支持依法行政，维护行政机关权威，而且可以减少行政审判的阻力，取得行政机关的支持，为行政审判创造良好的外部条件。我们要在抓好行政案件审理工作的同时，还要切实抓好非诉行政执行案件的审查执行，使两者相辅相成、相互促进。
（四）推进行政审判制度创新，尽快建立和完善符合行政审判规律的审判制度
创新是行政审判事业深入发展的不竭动力，是行政审判工作保持生机活力的源泉。行政审判必须从建设社会主义政治文明、落实依法治国和建设社会主义法治国家基本方略的实际出发，从我国加入世贸组织后承担司法审查职责的新情况出发，加大改革和创新的力度，巩固已有改革的成果，深化行政审判方式改革，推动行政审判深入发展，形成符合现代审判规律和特点的行政审判体制和工作机制。一是要深化庭审方式改革，强化庭审功能。要妥善处理庭审模式的统一性与多样性的关系，避免庭审模式的死板僵化。在庭审程序中，既要坚持对被诉具体行政行为合法性的全面审查原则，又要积极探索全面审查的实现方式，做到当简则简，当繁则繁，繁简适当，避免不必要的繁琐，提高庭审的效果和效率。要抓好庭审方式的类型化，根据诉讼类型的不同确定不同的庭审方式，实现庭审方式的科学化和规范化。二是要深入贯彻实施并完善证据规则。 《规定》，是最高人民法院首次对行政诉讼证据问题作出的比较系统全面的规定，是行政诉讼证据制度规范化的重大成果。各级法院要结合行政审判方式改革的实际，认真贯彻执行，并继续探索和深化证据制度改革。要认真研究行政诉讼证据规则实施中的新情况和新问题，及时向上级法院和最高人民法院反映情况，进一步完善证据规则。三是要完善法律适用规则。由于法律适用规则不很完善，一些法院出现了适用法律的随意性及对行政行为合法性的判断失误等问题，因此必须尽快完善法律适用规则，以确保法律规范的准确实施，维护法制统一。要根据有关法律规定，确定法律规范的适用标准，使审判人员能够准确判断哪些法律规范具有适用性，哪些不具有适用性，哪些需要提交有权机关解释或裁决；确定法律规范的解释规则，减少曲解、误解法律规范的情况；确定法律漏洞填补规则，为提高法律适用的效果提供规范依据；确定自由裁量权的行使规则，防止滥用裁量权。在最高人民法院有关法律适用规则出台前，各地法院应积极探索法律适用问题，及时总结经验，向上级法院和最高人民法院报送情况。四是要深化行政裁判文书的改革。针对行政审判的特点和规律，妥善处理行政裁判文书的统一化与多样性的关系，完善适合行政审判特点的裁判文书格式。要妥善处理裁判文书格式化与充分发挥审判人员在制作法律文书中的创造性的关系，适当确定和准确把握格式化的程度，为审判人员发挥创造性保留足够的空间。要增强裁判文书的逻辑性和说理性，加强对认证理由和法律适用理由的分析论证，避免将裁判文书变成庭审过程的简单描述或者证据的机械堆积。要通过裁判文书评选活动，推动裁判文书质量的提高，并使评选工作制度化。在总结各地裁判文书改革经验的基础上，最高人民法院将抓紧制定统一的行政审判裁判文书样式，争取尽早发布施行。五是要为完善 行政诉讼法做适当的准备工作。要加强对执行 行政诉讼法中的经验和问题的总结，开展调查研究，为国家在适当的时候修改完善 行政诉讼法做好准备工作。
（五）推进行政法官队伍职业化建设，为开创行政审判工作新局面提供有力的组织保障
当前，加强行政法官队伍职业化建设需要特别注意下列问题：一是要健全行政审判组织。健全行政审判组织不仅仅是法院内设机构如何配置的技术问题，而首先是能否依法办事的重大原则问题。各地法院要严格按照 行政诉讼法的要求，进一步健全行政审判机构和充实人员。基层法院行政审判庭必须尽快解决人员不够、开庭临时凑合的状况，至少应当配备一个合议庭；中级法院行政审判庭不应少于两个合议庭。如果案源不足，行政审判庭可以适当承办一些与行政案件联系紧密的房地产、劳动争议等民事案件。行政审判庭庭长和审判长必须有较高的政治素质和业务能力，一定要选配好。二是要保持行政审判骨干力量的相对稳定。保持骨干力量的稳定，主要是保持庭长和审判长的稳定，庭长和审判长的调整要征求上级法院的意见；对于多年从事行政审判、经过专业训练、具有较丰富的审判经验的业务骨干，除提拔使用外，不能轻易调离行政审判岗位；要确定人员流动的合理比例和轮岗年限，保持审判业务的连续性，不能使行政审判庭“一锅端”式地整体轮岗；干部轮岗要考虑业务的相近性，避免业务跨度太大。三是要建立适合行政审判特点的考核激励机制。在制定考核激励办法时，特别是在确定量化指标时，要充分考虑行政审判的特殊性，要有利于调动广大行政审判人员的积极性，稳定人心。四是要加大行政审判人员的学习培训力度。十六大报告指出，全面建设小康社会要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。广大行政审判人员只有坚持终身不断学习和更新知识，以与时俱进的新知识武装自己的头脑，才能应对工作中遇到的各种新挑战。学习和更新知识的途径是多种多样的，加强有组织的培训是一种有效的途径。搞好培训学习必须调动和发挥各级法院的积极性，努力动用各方面的资源。针对目前行政审判人员更换较大的情况，要抓紧搞好各种形式和各个层次的业务培训，高级法院要争取在一年内将所有新进行政审判人员轮训一遍，最高人民法院也将有针对性地加大行政审判人员的培训力度。对原有行政审判人员也要加大知识更新的培训，改善知识结构，提高法律思维能力。广大行政审判人员要勤奋学习，善于思考，解放思想，与时俱进，勇于实践，锐意创新，适应新形势新任务的要求，在实践中掌握新知识，积累新经验，增长新本领。
（六）优化司法环境，为独立公正地开展行政审判工作创造良好的内外部条件
优化司法环境是搞好行政审判的基础条件，各地法院必须下大力气抓好司法环境的建设，为行政审判工作创造良好的内外部环境。首先要紧紧依靠党委领导和人大监督，依法排除各种以言代法、以权代法、以权压法和非法干预的现象，杜绝“官官相护”，确保司法公正。遇有妨碍行政案件受理和审判的“土政策”、“批条”和“打招呼”，要及时向党委、人大和政府反映，讲清楚不依法办事就可能激化社会矛盾、影响大局和稳定的道理。同时，逐级向上级法院反映，切忌自作主张，盲目跟进，违法办案。第二要创造良好的内部司法环境。各级法院领导特别是“一把手”，应当支持行政审判工作，为行政审判工作排忧解难，为行政审判人员撑腰打气，遇到干涉行政审判的情况要带头抵制，对因公正司法而受到打击报复的行政审判人员要挺身而出，旗帜鲜明地给予保护。各级法院领导必须清醒地认识到，依法办案是人民法官的政治责任和法律职责，违法办案，要承担相应的政治责任，并受到违法审判法律责任的追究。第三要增强行政审判的抗干扰能力。各级法院要积极探索和采取增强抗干扰能力的措施。当务之急是，必须在管辖上采取得力措施，加大上级法院提审和指定管辖的力度。下级法院在审理中遇到较大干扰和阻力、难以保证司法公正的案件，可以提请上级法院提审或者由上级法院指定所属其他法院审理，上级法院也应及时主动提审或者指定所属其他法院审理。第四要加大宣传力度，营造良好的舆论氛围。搞好行政审判的宣传，是改善行政审判司法环境的重要途径。不少法院积累了很多有益经验，如邀请人大代表、政协委员旁听案件，通过以案说法等方式加强宣传，扩大办案的法律效果和社会效果，增进社会各界对行政审判的了解等等。对这些好的经验做法，要注意总结和推广，并不断探索宣传的新形式。要继续落实公开审判制度，使法庭真正成为法制宣传教育的课堂。
四、 当前行政审判工作应当注意的几个问题
随着行政审判领域的逐渐拓宽，新情况新问题不断出现，许多问题需要积极探索，勇于实践，总结经验，及时寻求审判对策。在此，我就当前行政审判工作中亟待解决的几个问题，提出初步意见，供同志们讨论。
（一）关于行政案件的受理问题
如前所述，当前行政案件的受理仍然存在不少问题。一些法院对受理条件把握不准，掌握的受理标准不尽一致，应受理而未受理或者不应受理而受理的现象较为突出。法院审判业务部门之间在受理案件上的分工尚需理顺。为更好地解决行政案件的受理问题，需要注意以下问题：
一要准确掌握 行政诉讼法和司法解释对受案范围的规定，防止将符合受理条件的行政案件拒之门外。 行政诉讼法和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》对受案范围的规定是很明确的，各地法院应当严格按照法律规定受理行政案件，依法保护当事人的诉权。起诉人认为具体行政行为侵犯其合法权益，有明确的被告、事实理由及具体的诉讼请求，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖，且符合其他法定条件的，人民法院对该起诉应当予以受理。按照最高人民法院的司法解释规定，对于审查立案期间不能决定是否受理的，应当先予受理，受理后经审查如不符合受理条件，再裁定驳回起诉。对于一些新类型案件，如果暂时拿不准是否应当作为行政案件受理，应当慎重对待，可以向上级法院请示，或者在妥善处理法律效果与社会效果的关系的前提下，进行尝试和探索，总结经验，但不宜为求轰动效应，在受理后盲目向社会宣传。
二要进一步理顺审判业务部门之间在行政案件受理问题上的分工协作关系。行政案件的受理具有较多特殊性，如原告资格的确定比较复杂，受案范围存在很多不确定因素，在是否属于复议前置、如何确定起诉期限、是否属于具体行政行为等方面经常出现疑难问题。为有利于保护当事人的诉权，应进一步研究并理顺人民法院立案庭与行政审判庭在行政案件受理上的分工。行政审判庭与立案庭应积极配合，通力合作，共同搞好当事人诉权的保护工作。
三要加强对行政案件受理的监督。要严格执行司法解释规定的监督制度，上级法院应切实加强对下级法院受理行政案件的监督。凡受理起诉的人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。最高人民法院和各高级法院要尽快建立定期通报制度，对受理案件上存在的问题及时通报，加强监督。
（二）关于贯彻执行行政诉讼证据规定的问题
《规定》的内容虽然比较系统，但不少条款还比较粗疏，有些规定还需要在实践中进一步检验。在适用该规定时应当善于把握其精神实质，妥善处理存在的问题。从当前的实际情况看，主要是处理好以下几个关系：
一要妥善处理当事人举证与法院调取证据的关系。按照 《规定》的基本精神，要坚持以当事人举证为原则，以法院调取证据为例外。要在坚持被告负举证责任原则的基础上，积极探索原告负举证责任的范围及所适用的案件类型，特别是完善起诉行政主体不作为及行政赔偿案件的举证责任分担，推动举证责任分配制度的科学化。要正确适用举证期限的规定，保障证据活动中的公正与效率。对于被告未在举证期限内提供的法律、法规等众所周知的规范性文件，应当进行司法认知，不能简单地视为其没有法律依据。对于被告未在法定期限内提供的涉及国家利益、社会公共利益和第三人利益的证据，法院应当依职权予以调取，而不能简单地视为被告没有证据。鉴定人出庭接受询问和专业技术人员出庭说明，一般不受当事人举证期限的限制。要严格适用 《规定》关于调取证据条件的规定，调取证据原则上根据当事人的申请，在具备法定事由时才依职权主动调取。
二要正确处理庭前交换证据与庭审质证的关系。庭前交换证据主要是为了强化信息披露，防止当事人搞证据上的“突然袭击”，避免当事人不正当地使用诉讼技巧对公正审判的不良影响。对于在庭前交换证据活动中没有争议的证据，合议庭经记录在卷并在庭审质证中征询当事人是否有反悔的意见以后，才作为无需质证的证据进行审核认定。如果当事人在质证中反悔，应当对该证据进行质证。要规范庭前交换证据活动，避免庭前交换证据活动的繁琐化或者使其成为变相的开庭。要充分保护当事人的质证权利，充分发挥质证的法律功能，完善鉴定人员出庭接受询问和专业技术人员出庭说明的制度。
三要妥善处理刚性认证规则与柔性认证规则的关系。 《规定》有关证据审核认定的内容既有强制性规范，如关于非法证据排除规则的规定，又有任意性或者指导性规范，如关于审核认定证据的一般要求以及证据效力大小比较的规定。对于任意性或者指导性规定，要具体案件具体分析，灵活掌握运用。例如， 《规定》第六十三条关于证明同一事实而又相互冲突的证据的证明效力的认证规则，是属于任意性规范，而不是强制性规定，不能作简单化和一律化的理解，否则就会违背 《规定》的本意，影响案件事实的认定。无论适用强制性规则还是任意性规范，其意图均是，既要对法官审核认定证据的裁量权进行必要的约束，又要发挥法官审核认定证据的自主性，提高审核认定证据的透明度。对于认证的理由，要在裁判文书中予以充分说明。
四要妥善处理要证事实与非要证事实的关系。 《规定》明确规定人民法院裁判行政案件应当以证据证明了的案件事实为依据的证据裁判原则，但在特殊情况下，有些事实无需证据证明，这主要是众所周知的事实、自然规律和定理、推定的事实以及已经依法证明的事实。生效的人民法院裁判文书或者生效的仲裁裁决确认的事实，以及公证文书证明的事实，属于已经依法证明的事实，可以直接作为定案依据。如果有相反证据足以认定已经依法证明的事实有错误，人民法院应当依法认定相反证据证明的事实。
五要妥善处理行政诉讼证据“质”与“量”的关系。行政诉讼证据的“质”，主要是指证据的“三性”，只有同时具备“三性”的证据，才能作为定案依据。证据的“量”，主要是指通过证明标准进行衡量，证据达到什么样的充分程度，才能构成“主要证据充分”。 《规定》的大多数内容都是为了解决证据的“质”的问题，而对证明标准未作明文规定。由于被诉具体行政行为的类型多样化，与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政诉讼证据的证明标准也不是单一的，因此，因具体行政行为性质的不同而应适用不同的证明标准。我们应当在实践中认真研究和总结行政诉讼的证明标准。行政案件证明标准的高低，原则上取决于被诉具体行政行为对原告权益影响的大小。从目前的审判实际看，对于涉及限制人身自由、大额罚没等对行政相对人人身、财产权益影响较大的具体行政行为的案件，可以比照适用类似于刑事案件的证明标准；对于行政裁决类行政案件和其他行政案件，可以比照适用类似于民事案件的证明标准。
（三）关于申请人民法院强制执行的具体行政行为的合法性审查问题
当前，行政机关申请人民法院强制执行生效的非诉具体行政行为案件数量较大，且有继续增加的趋势；审查执行中存在许多新情况新问题，也存在不少不规范甚至违法的做法，需要加强探索，纠正不规范的做法，尽快实现规范化。
要重视对非诉具体行政行为合法性的审查工作。人民法院对生效的非诉具体行政行为的强制执行是一种司法行为，依法审查申请执行的非诉具体行政行为的合法性，是法律赋予人民法院的重要职责，人民法院必须认真履行合法性审查职责，不能成为非诉具体行政行为的纯粹执行工具。由于非诉具体行政行为与行政诉讼案件中合法性审查具有许多相同性，且法律政策性很强，为节约审判资源、提高审查质量和增强审查效果，各级法院必须严格执行 行政诉讼法和有关司法解释的规定，由行政审判庭负责对非诉具体行政行为合法性的审查，并作出是否准予执行的裁定。
要准确把握非诉具体行政行为合法性审查的“度”。非诉具体行政行为与行政诉讼在合法性审查上应有不同的要求，不能等量齐观。按照《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十五条规定，只有非诉具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院才应当裁定不准予执行。对于如何具体把握非诉具体行政行为的审查程度，各地法院要积极探索，及时总结经验。
要积极探索审查非诉行政执行案件的新途径。当前不少法院在办理非诉行政执行案件时进行了一些积极有益的探索，如引进了听证制度，提高了自动履行率，增强了审查执行工作的透明度，有效地保障了被执行人的合法权益，提高了审查执行质量和效率，收到了很好的效果。对诸如此类的新途径可以进行积极探索，及时总结经验，加以必要的规范，条件成熟时可以进行推广。当然，在审查非诉具体行政行为时也要避免不必要的复杂化和繁琐化，要实事求是和注重实效，不搞形式主义。
（四）关于严格先予执行的适用条件问题
当前采取先予执行措施的做法比较混乱，有些法院擅自扩大先予执行范围，致使违法的先予执行时有发生，行政相对人的合法权益受到侵害，甚至造成一些不可逆转的后果。为制止和防止这类情况的发生，各级法院应当严格依法采取先予执行措施，不得擅自扩大先予执行的范围。按照《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十四条规定，先予执行必须在诉讼过程中采取，必须符合“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”的条件，且要求申请执行人提供相应的财产担保。司法解释规定的“不可弥补的损失”，是指涉及重大国家利益、公共利益或者他人合法权益，不及时执行无法挽回或者无法恢复的特殊情况。各级法院必须按照司法解释的规定，严格掌握先予执行的法律条件，慎用先予执行措施，绝不能使人民法院的强制执行权成为给某些单位或者个人牟取私利的工具。
（五）关于国际贸易行政案件的审理问题
为适应我国加入世贸组织后人民法院履行司法审查职责的要求，去年最高人民法院制定了有关审理国际贸易行政案件的三部司法解释，对国际贸易行政案件的范围、起诉与受理、人民法院承担司法审查职责的审判机构、国际条约的适用等问题作出了明确规定。各地法院要按照这些规定，认真审理好有关货物贸易、服务贸易、知识产权等国际贸易行政案件。在审理国际贸易行政案件时要注意以下问题：
一要克服国际贸易行政案件与己无关的错误认识。有些法院认为，国际贸易行政案件只与北京、上海等少数地方有关，大多数地方涉及不到，这是一种误解。我国加入世贸组织以后，虽然反倾销、反补贴、有关专利复审和商标评审的知识产权等行政案件确实集中在北京市法院管辖，但各地法院都可能遇到涉及货物贸易、服务贸易、知识产权的及跨国投资等领域的其他国际贸易行政案件，因此都要高度重视国际贸易行政案件审判工作，及时总结审判经验，加强上下沟通联系。为及时掌握新情况和研究新问题，要建立案件报送制度，对于受理或者审结的国际贸易行政案件，要及时向最高人民法院报送情况。
二要准确把握审理国际贸易行政案件的法律适用。我国加入世贸组织法律文件只是承诺以制定或者修订国内法律的方式履行世贸组织协定，并未赋予世贸组织协定在国内的直接适用效力。因此，当事人不得直接援用世贸组织规则提起诉讼，人民法院亦不能直接援用世贸组织规则作为裁判案件依据，必须按照经过转化了的相关国内法受理和审判国际贸易行政案件。在这里，我想着重谈一下地方性法规在审理国际贸易行政案件中的适用问题。按照 立法法第八条和第九条有关规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，只能制定法律，在尚未制定法律时可以先授权国务院制定行政法规。我国加入世贸组织工作组报告书第七十条也指出：“地方各级政府对于与《WTO协定》和议定书有关的贸易政策问题没有自主权。”据此，有关国际贸易的法律和行政法规是人民法院审理国际贸易行政案件的基本依据。这与人民法院审理普通行政案件有很大的区别。强调审理国际贸易行政案件应当依照法律和行政法规，有利于维护法制统一，也符合世贸组织规则和我国加入世贸组织议定书对贸易制度统一实施的要求。当然，地方立法机关在与法律、行政法规不抵触的情况下，在其立法权限内制定的有关或者影响国际贸易的地方性法规，也可以作为人民法院审理本行政区域内发生的国际贸易行政案件的依据。而且，人民法院审理国际贸易行政案件，还可以参照国务院有关部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定的有关或者影响国际贸易的部门规章，以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定的有关或者影响国际贸易的规章。必须指出，人民法院审理国际贸易行政案件虽然不直接适用世贸组织规则，但并不说明世贸组织规则与人民法院审理国际贸易行政案件没有关系。按照国际条约必须信守的原则，无论条约在国内直接适用还是转化适用，其最终结果都应当使国际条约在国内得到遵守。国内法院通过解释并适用国内法以尽量保持与国际条约相一致，是国际上通行的做法。按照司法解释规定，人民法院审理国际贸易行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释，其中有一种解释与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的有关规定相一致的，应当选择与国际条约的有关规定相一致的解释，尽量避免国内法的适用与世贸组织规则相抵触。在审理国际贸易行政案件中凡遇到这种法律解释上的重大分歧，应当逐级上报最高人民法院，防止发生法制不统一或者违反世贸组织规则的情况。对于不涉及世贸组织规则而涉及我国缔结或者参加的其他国际条约的国际贸易行政案件，如果国内法允许直接适用国际条约的规定，人民法院可以直接援用条约的规定。
三要理顺审理知识产权行政案件的分工。我国 专利法、 商标法按照世贸组织《与贸易有关的知识产权协定》的要求，修改了专利复审委员会和商标评审委员会有关专利、商标的复审决定或裁定的行政终局决定制度，赋予人民法院司法审查权。为搞好此类知识产权行政案件的审判工作，《最高人民法院关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》（法[2002]117号）已对北京市法院行政审判庭和知识产权审判庭就审理涉及专利复审委员会和商标评审委员会的专利商标行政案件的内部分工予以明确，即对于法院受理涉及专利权、注册商标专用权的民事诉讼后，专利复审委员会或商标评审委员会对同一专利或注册商标专用权作出无效宣告复审决定或裁定，当事人不服提起行政诉讼的，由知识产权审判庭审理；不服专利复审委员会或商标评审委员会的复审决定或裁定的其他行政案件由行政审判庭审理。由于知识产权行政案件均属于行政审判的范围，无论哪一个审判庭承担具体审判工作，均应当按照 行政诉讼法及相关的行政诉讼司法解释进行审判。涉及审理这些知识产权行政案件的法院，应当严格按照最高人民法院通知要求处理内部审判业务庭之间的分工，不应随意变通。这些案件的内部审理分工只与北京市法院有关，与其他地方的法院审理其他知识产权行政案件的内部分工无关，其他地方的法院应当按照 行政诉讼法规定，由行政审判庭审理知识产权行政案件。凡是没有按照 行政诉讼法规定，由行政审判庭审理知识产权行政案件的法院，必须尽快理顺审理分工，严格依法办事。
四要妥善处理确保世贸组织规则实施与依法保护民族产业和国家利益的关系。我国加入世贸组织后，既享受世贸组织规则和我国加入世贸组织法律文件规定的基本权利，又承担相应的法律义务。在审理国际贸易行政案件时，我们既要严格执行与世贸组织规则有关的国内法，确保世贸组织规则的实施，又要注意依法保护民族产业和国家利益，充分发挥司法审查在维护国际贸易公平竞争和保护我国经济安全方面的作用，促进我国民族产业和对外贸易的不断发展。
（六）关于行政合同纠纷案件的审理问题
随着行政管理方式的多样化和行政管理理念的变革，行政机关常常通过与行政相对人签订合同的方式，履行行政管理职能，形成大量的国有土地出让、国有资产租赁等独具特色的行政合同。这种以实现行政管理为目的的合同，不同于平等主体之间订立的以设定民事权利义务关系为目的的民事合同。在行政审判实践中，行政合同纠纷案件成为日益增多的新类型行政案件。不少法院对审理行政合同案件进行了有益的探索，积累了一定的经验，但在审理中也遇到了一些问题。今后，我们需要对行政合同的类型、行政合同与民事合同的区别和联系、审理行政合同案件的法律适用及判决方式等问题，继续进行深入探索。从目前的情况看，在审理行政合同纠纷案件时，法律、法规对行政合同有特别规定的，应当优先适用特别规定；没有特别规定的，可以根据案件的具体情况，参照 合同法的相应规定，并对实体处理方式进行积极的尝试，及时总结审判经验。
同志们！在党的十六大精神指引下，我们国家必将从胜利走向胜利，中华民族必将迎来伟大的复兴。在新的历史背景下，展望人民法院行政审判工作，我们深感任重而道远。我们一定要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，不辜负党和人民的期望，不辱 宪法和法律赋予的神圣使命，继往开来，奋发有为，积极进取，充分发挥行政审判的职能作用，满怀信心地把行政审判事业推向前进，为全面建设小康社会做出应有的贡献 ！
