发文机关最高人民法院

发文日期2002年11月25日

时效性现行有效

施行日期2002年11月25日

效力级别司法文件

在部分高级人民法院执行队伍教育整顿活动汇报会上的讲话最高人民法院副院长沈德咏2002年11月25日

同志们：

中国共产党第十六次全国代表大会刚刚胜利闭幕。大会以高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，继往开来，与时俱进，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，为开创中国特色社会主义事业新局面而奋斗为主题，全面分析了我们党面临的国际国内形势，科学总结了13年来的基本经验，进一步阐明了贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，把“三个代表”重要思想和马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为我们党的指导思想，这是十六大的重大历史性贡献，具有划时代的意义。大会提出了全面建设小康社会的奋斗目标，围绕这个目标对经济、政治、文化建设和改革作出全面部署，对于凝聚全党和全国各族人民的力量，加快推进社会主义现代化，具有十分重要的意义。下面，我结合自己学习十六大精神的体会和感想，就深入贯彻落实十六大精神，认真做好人民法院的执行工作谈几点意见。

一、 关于全国法院执行队伍建设问题

全国法院执行队伍建设工作会议召开后，根据最高人民法院的统一部署，各级法院迅速行动起来，在辖区范围内集中开展了为期3个月的执行队伍教育整顿专项活动。现在，大部分法院的教育整顿活动已经结束，还有部分法院的活动接近尾声。从各高级法院报告的情况及我们检查掌握的情况看，这次教育整顿专项活动取得了比较明显的成效，体现出以下几个特点：

（一）领导重视，措施有力。各级法院均由一把手或主管院长挂帅，执行、政工、纪检监察等部门的人员组成领导小组。领导小组根据本院实际，对专项活动进行认真研究和精心部署，统一指导和监督本辖区的教育整顿活动。许多法院还制订了本辖区开展执行队伍集中教育整顿专项活动的具体方案或实施细则，对教育整顿专项活动的指导思想、总体目标、主要内容、组织领导、方法步骤等提出具体要求和指导意见，确定本辖区教育整顿活动的重点地区和重点问题，从组织领导和制度上保证教育整顿专项活动的顺利开展。不少法院还专门召开动员大会，对这次集中教育整顿专项活动进行动员，解决教育整顿的思想认识问题，夯实整改的思想基础。

（二）开门整改，社会支持。这次专项活动的一个比较突出的特点是实行开门整改，广泛征求社会各界对法院执行工作的意见和建议，努力寻求社会各界对法院执行工作的理解和支持。广东省法院系统召开由人大代表、政协委员、法院廉政监督员、申请执行人和被执行人参加的座谈会，征求社会各方面的意见，找出自身存在的问题与不足。福建省寿宁县法院在执行队伍教育整顿和执行权运行机制改革的过程中，邀请县委、县人大、县政府、县政协和社会各界人士召开座谈会，宣传执行改革新举措和执行新理念。在今年8月份县委组织的民主评议行风活动中，社会各界对该院执行工作的满意率达92．6％。福安市法院走访了部分对法院执行工作意见较大的申请执行人，并邀请有关人员召开座谈会，认真听取群众对执行工作的意见和建议，同时，积极向群众宣传执行方面的法律法规以及执行工作的新理念，消除社会对法院执行工作的误解，争取社会各界对法院执行工作的理解、信任和支持。

（三）认真查摆，注重教育。在这次专项活动中，各地法院严格按照最高法院的要求，结合本地区的实际情况，对执行工作中存在的问题进行认真细致的查摆。认真学习《人民法院执行工作纪律处分办法》，强化纪律意识，并坚持重在教育、重在改正的原则，增强执行人员自我教育、自我警戒、自我约束的自觉性。有的法院采取召开民主生活会等形式，深入查摆宗旨、作风、廉洁等方面存在的问题。有的法院采取自查和互查相结合的办法，认真查摆执行队伍中存在的问题，有针对性地开展批评和自我批评活动。

在这次专项活动中，许多法院还注重树立先进典型，通过正面宣传和引导，弘扬正气。福建高院经过充分的调查核实，推荐评选出了3个先进法院和两名先进个人，在全省法院执行队伍建设暨全省法院开展执行队伍教育整顿专项活动动员大会上介绍他们的先进经验和做法，对全省法院执行队伍教育整顿专项活动的顺利开展起到了正面示范作用。

（四）治理“源头”，完善制度。各地法院在专项活动中注重正本清源，通过治理产生“执行乱”问题的“源头”，完善有关规章制度，取得了一定的效果。广东高院对选定委托评估、拍卖制度作了改进，将原来的“抽签选定”改为“摇珠选定”，较为彻底地杜绝了人为因素的影响，大大增强了透明度和公正性。福建省法院系统实行“阳光工程”，省高院制订下发了《关于在执行程序中实行执行案件联系卡制度的规定》，规定将每一个执行案件的承办人与联系电话、案件执行的进展情况及时告知双方当事人，征求有关当事人对承办人廉政情况的反馈意见，杜绝暗箱操作，增强执行工作的透明度和公信力。厦门中院在专项活动期间制订了《厦门市中级人民法院执行工作管理规则》，对执行分权、执行中重大事项的讨论和重大疑难事项的报告、执行工作的流程管理等制度作了规定，从制度上较好地杜绝了产生问题的根源。

（五）增加人员，改善结构。在专项活动中，各地法院结合整改增加执行机构的编制，优化执行队伍的结构，提升执行队伍的整体素质。许多法院采取综合测试、民主评议、竞争上岗等方式淘汰不合格的执行人员，将优秀的干部充实到执行队伍中来。厦门中院下大力气增强执行队伍的力量，由原编制13人增至19人。该院执行庭结合教育整顿专项活动，从其他业务庭室调入6名有民事、经济审判工作经验的业务骨干，执行局的正副局长和组长等领导岗位全部通过全院干部参加的竞争上岗的方式产生，有效地提高了队伍的素质。

（六）深化改革，完善机制。许多法院将执行权分权运行机制的改革作为教育整顿专项活动的一项重要内容。通过改革和完善执行权运行机制，建立和完善执行机构内部的监督制约机制，推动执行工作规范化建设。福建高院于今年10月下旬在福安市召开了“全省法院执行权分权运行监督制约机制改革现场会”，总结推广了辖区四个法院实行执行权分权运行监督制约机制的初步经验，取得了良好效果。

（七）统筹兼顾，提高实效。各地法院在专项活动中坚持整改与办案两不误的指导方针，认真实践人民法院“公正与效率”的工作主题，清理执结了一大批案件。福建省武夷山市法院通过教育整顿专项活动，工作效率大大提高，10月份的结案数达69件，比1-9月份的平均结案数提高了3倍。

（八）加强督查，巩固成果。两高院和许多中级法院在专项活动中都及时派出教育整顿专项活动检查小组，对辖区法院的专项活动进行检查、监督和指导，并加强对违法违纪案件的查处力度，巩固专项活动所取得的阶段性成果。福建高院先后派出检查组到宁德、南平、泉州等地市的部分基层法院进行督促、检查、指导，确保各项整改措施落实到位。广东高院组成6个工作组对全省23个中级法院及部分基层法院的教育整顿活动进行了检查，检查组听取了部分法院的汇报，抽查了部分干警的自查自摆资料，并检查了各级法院推行执行分权、摇珠选定评估拍卖机构、强制款物处理、清理超期限执行案件等情况，摸清了整改中存在的问题，并在此基础上有针对性地将教育整顿活动推向深入。

从上面我介绍的情况看，可以说这次教育整顿专项活动的收效是多方面的，对提高执行队伍整体素质，加强执行工作规范化建设起到了一定的推动作用。但是，我们切不可盲目乐观，不能对这项活动的成绩估计过高。在检查过程中，我们也发现部分地方法院在开展教育整顿活动中还存在一些问题，如有的法院工作一般化，措施不力，针对性不强；少数法院讲形式、走过场，做表面文章；少数执行干部对进行教育整顿活动有厌烦甚至有抵触情绪等等。这些问题的存在，在一定程度上影响了教育整顿专项活动的效果。最高人民法院将在适当时候对这次全国法院执行队伍教育整顿专项活动进行全面总结。

这次教育整顿专项活动虽然即将结束，但是人民法院执行队伍建设却是一项长期的工作，而且是一项复杂的系统工程。同志们对此一定要有清醒的认识和充分的思想准备，不能活动一结束就放松了这项工作。既要看到加强执行队伍建设的紧迫性，又要树立长期作战的思想，不能指望通过一两次教育整顿活动就解决队伍建设中存在的所有问题。我认为法院执行工作中有3件大事必须始终牢牢抓住、抓好，即执行案件、执行改革和执行队伍建设。执行队伍建设工作的重要性不言而喻，我们应当持之以恒地加强这项工作，任何时候都不能放松。

当前，我们要把加强执行队伍建设与学习贯彻十六大精神紧密结合起来，迅速在全国法院执行系统深入开展认真学习十六大精神活动，全面贯彻“三个代表”重要思想，提高广大执行人员的马克思主义理论水平，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，强化全心全意为人民服务的宗旨意识，不断增强实践“三个代表”重要思想的自觉性和坚定性，始终保持一种蓬勃朝气、昂扬锐气、浩然正气。要继承和发扬实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、谦虚谨慎、艰苦奋斗的优良作风，认真解决在思想作风、工作作风、领导作风、学风和生活作风方面存在的突出问题。要加强自我教育，自重、自省、自警、自励，坚决抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义等腐朽思想文化的影响，坚持清正廉洁，坚持司法公正。各级人民法院要坚持用“三个代表”重要思想指导法院各项工作，以“三个代表”重要思想作为衡量法院工作的根本标准，凡是符合“三个代表”要求的就要毫不动摇的坚持，不符合的就要坚决予以纠正。只要我们牢牢把握住了这一点，我们的各项工作就会不断地得到发展，我们的事业就会不断地取得进步。

二、 深入学习贯彻十六大精神，进一步推进执行工作改革

当前，全国各行各业都在认真学习贯彻十六大精神。学习贯彻十六大精神，关键是要把十六大精神同本地区本部门的实际结合起来，把开拓进取与求真务实结合起来，创造性地做好各项工作。关于以十六大精神推进执行工作改革，我谈三点意见：

（一）坚持以十六大精神统一改革的思想认识

统一认识是搞好执行工作改革的思想基础。我们回顾过去，会清醒地看到，认识问题一直影响着执行工作改革的方向和进度。直到现在，认识滞后、观念陈旧的问题仍然是制约和影响执行工作改革发展的一个重要因素。改革的初期，在某些问题上存在争论，应该说这是正常现象。但改革发展到今天，在一些重大问题上必须统一认识。我认为，目前的执行工作改革必须在两个问题上统一认识：一是要不要改革的问题；二是如何改革的问题。

首先，在要不要改革的问题上要统一认识。关于执行工作改革的必要性，我在多个场合都讲过。在浙江省法院执行工作改革会议上我讲过，执行工作改革不是最高人民法院、更不是个别人的心血来潮，也不是学者、理论家们闭门造车的产物，而是时代发展进步的要求，是我们国家形势发展的要求，也是执行工作客观实际的需要。而且，我们的执行工作改革有中央11号文件为依据，有最高人民法院的规范性文件为依据，还有最高法院党组以及各地党委的肯定和支持。应该说，在要不要改革的问题上，不应该再有认识上的分歧，也没有必要再花更多的时间和精力来讨论这个问题。但是，从目前的情况来看，仍有少数地方没有充分认识到执行工作改革的必要性，思想认识上还有种种疑虑，仍然在等待观望，按兵不动；有的地方法院在执行改革中成立了执行局，又因没有见到“红头文件”要予以撤销。这种现象虽然不是主流，但直接影响到全国法院执行工作改革的迅速发展，其负面影响不容忽视。所以，结合十六大精神，我想把这个问题再讲一讲。

十六大报告自始至终都贯穿着创新的精神，主张思想创新、理论创新、体制创新，提出“新境界”、“新局面”、“新力量”、“新活力”观点等等，都体现了改革创新的精神。江泽民同志在十六大报告中指出，“创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进。实践没有止境，创新也没有止境。我们要突破前人，后人也必然会突破我们。这是社会前进的必然规律。我们一定要适应实践的发展，以实践来检验一切，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。”“发展必须坚持和深化改革。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，束缚发展的做法和规定都要坚决改变，影响发展的体制弊端都要坚决革除。”学习领会这两段话，我们就会强烈地感受到，当前我们的各项工作都要强化改革和创新意识，都要强调解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新。随着改革开放的不断深化、发展，社会发展日新月异，新情况、新问题、新矛盾层出不穷。在这种情况下，传统的执行体制已经远远不能适应现实的需要，不改革，执行工作就没有出路；不改革，执行工作就没有希望。我希望那些至今还在徘徊观望或心存疑虑的同志，要用改革和创新的精神武装头脑，切实解放思想，敢于冲破那些“不合时宜的观念、做法和体制”，积极投身到改革的大潮中，不要固步自封，将自己孤立于改革的大潮之外。

关于执行工作要不要改革的问题，还要从整个司法体制改革乃至整个政治体制改革的高度来认识。十六大报告对社会主义法制建设的论述占相当的篇幅。有人做过统计，报告在总结八个方面的成绩和十条经验时都讲到了法制问题，在党代会的报告中对法制建设如此浓墨重彩，在历史上是前所未有的，这充分表明了党中央对加强我国法制建设的高度重视。十六大报告第五部分对推进政治体制改革问题作了系统阐述，提出了加强政治建设和推进政治体制改革的任务，并且明确指出了发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的改革目标。在现代法治国家，政治文明有着多种标志和体现，但我认为主要应体现在法制文明上，而其中司法文明又是法制文明非常重要的组成部分。正是为了建设社会主义法制文明和司法文明，从制度上保证司法权的独立、公正行使，维护国家法制统一，实现社会公平和正义，我们才坚持进行司法体制的改革。江泽民同志在十六大报告中指出：“推进司法体制改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。”十六大报告确立了司法体制改革“必须保障全社会实现公平和正义”这一价值目标，确定了推进司法体制改革的7项任务，几乎涵盖了构建现代司法体制的各个方面，为全面启动和推进司法体制改革提供了重要的理论依据和政策依据。十六大报告关于推进司法体制改革的这一段话，文字虽然不多，但字字珠玑，内容丰富，针对性强，要求具体，目标明确。

近年来，司法机关特别是人民法院围绕公正与效率工作主题，厉行改革，做了大量的工作，虽然由于种种原因，涉及整个司法体制等方面的深层次改革还有待于不断努力，但是，执行工作体制的改革，即实行统一领导的管理体制以及与此相适应的执行局的设置、执行权分权运行机制的建立，已经赢得司法改革的勃勃生机。党的十六大报告又及时吹来了改革的春风，报告关于推进司法体制改革的论述使我们坚定了信心、鼓舞了斗志、明确了前进的方向，也给我们提出了新的要求。我们应当认识到，执行工作改革绝不是孤立的，而是整个法院工作改革的一个有机组成部分，是整个司法体制改革的一个有机组成部分，是整个政治体制改革的一个有机组成部分，进而也是我们国家各项改革的一个有机组成部分。还应当看到，以执行工作改革作为“重点突破”，必能对司法改革起到“整体推进”的重要作用。我们学习领会十六大精神，一定要从这样的政治高度来认识执行工作的改革，紧紧抓住十六大提供给我们的又一个大好历史机遇，坚决摒弃因循守旧、固步自封、抱残守缺的落后观念，统一思想认识，在十六大精神的指引和鼓舞下，掀起新一轮的执行工作改革热潮。

其次，在如何改革的问题上要统一认识。在改革过程中存在争论和分歧是正常现象，道理越辩越明。但是，在改革的一些重大问题上我们必须尽快统一认识，特别是经过两年多的改革，实践本身已经对许多问题作出了很好的回答，在改革的一些重大问题上统一认识的时机已经成熟。以下几个方面的问题直接关系到改革的重大走向，有必要作进一步强调：第一，我们要进一步认识到，执行管理体制的改革是整个执行工作改革的核心。执行管理体制改革的目的在于理顺上下级法院及执行机构之间关于人、财、物和案件管理方面的关系，建立高级人民法院统一管理、统一协调本辖区执行工作的新型管理体制。上级人民法院对执行中的裁判权具有监督职能，对执行中的实施权具有领导职能。统一管理的实质就是统一领导，今后应明确提出“执行工作建立统一领导的管理体制”。当前，许多法院对这个问题的认识还没有到位，仍然仅仅满足于做好本院的工作，对下级法院没有很好地履行统一管理、统一协调的职能，没有积极地运用交叉执行、指定执行、提级执行，没能利用体制上的这一管理优势去克服地方和部门保护主义。有的法院抱怨最高人民法院在这个问题上没有提供“红头文件”，在同样条件下为什么其他法院能够有效地实行统一管理、统一协调呢？说明你的认识还没有到位，没有积极地去想办法，没有采取切实有效的措施。事实上，最高法院的“红头文件”也是有的，1999年10月20日印发的《人民法院五年改革纲要》、2000年1月14日印发的法发（2000）号文件，都确定了建立统一领导、高效有序的执行工作新体制的任务和要求，这都是有效的“红头文件”，问题是我们怎样去理解和执行。第二，执行局这种机构设置更加符合执行权的本质属性，更加适应执行工作统一管理、统一协调的需要，是新型执行管理体制下执行机构的最佳组织形式。执行工作改革的实践已经对这一问题作出了最有说服力的回答。目前，全国绝大部分高级法院和相当多的中级法院成立了执行局，执行局作为新的执行机构设置模式已是大势所趋。对此尚持疑虑态度而徘徊不前的，希望能够有所认识，迎头赶上。第三，执行权的本质属性是司法行政权。执行权运行机制改革的根本目的是，通过改革对执行权的运行形成有效的监督制约机制，改革的关键是根据分权制衡的原则，将执行权进行分解，分权行使。目前，我们倾向于将执行权分为执行实施权和执行裁判权，即实行“两权分立”的执行权运行机制。有的法院对执行分权还心存疑虑，认为分权会造成相互掣肘，降低执行效率。这种看法是片面的。任何分权都会在一定程度上影响到效率，但分权能够形成对权力的制约和监督，减少或杜绝权力的滥用，以保证实现权力行使中的正义，从这个意义上讲，分权对效率的影响可以看作是确保公正所必须要付出的代价，但如果处理得好，我认为不仅不会影响效率，反而有利于提高效率。江泽民同志在十六大报告中强调，要“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”我们要深刻领会这一精神，进一步深化执行权运行机制的改革。第四，在改革过程中，要及时更新观念，树立新的执行理念。一是要树立执行程序公正的理念，摒弃将债权实现的程度作为评价执行工作好坏的惟一标准。过去我们一直强调现在还要继续强调这一观念。但根据实践中出现的问题，我们有必要再强调一点，那就是要防止从一个极端走向另一个极端。我们强调执行程序自身的公正，并不意味着可以不去关注执行结果的好坏，相反，使债权人的债权迅速地、最大限度地得到实现，在任何时候都应当成为我们每一名执行人员执行个案时追求的目标，这与执行工作追求司法公正这一终极目的之价值观念，并不矛盾。我们要警惕和反对那种将“执行程序公正”作为挡箭牌，推脱自己应负责任的思想和做法。二是要以当事人主义重塑执行程序，减少和淡化执行程序中法院的超职权主义色彩，提升当事人在执行程序中的主体的意思自治地位，切实加强对当事人程序权利的保障，为当事人提供更多的救济途径，同时进一步明确当事人在执行程序中的义务和责任。我们强调用当事人主义重塑执行程序，目的在于减少和消除执行程序中严重的超职权主义色彩，以树立文明执行的形象。在这个问题上我们也要防止走向另一个极端。应该认识到，执行程序设置的目的在于实现已经确定的债权，因此，执行程序中需要执行法院必要的介入和参与，需要执行法院在必要时依职权推动和加速程序的进行。因此，我们在强调用当事人主义重塑执行程序的同时，要警惕和反对那种把“当事人主义”作为挡箭牌推脱应负责任的想法和做法。三是要使执行法院从当事人市场交易的风险中解脱出来，防止“权力异化”，使执行法院成为“空调白判”、“打法律白条”的被告。这个问题应当再度引起注意。

（二）坚持整体推进，重点突破

江泽民同志在十六大报告中指出，“改革要从实际出发，整体推进，重点突破，循序渐进，注重制度建设和创新。”这一要求，对我们正在进行的执行工作改革具有重大的指导意义。

--执行工作改革要坚持从实际出发。我们搞执行工作改革，既要坚持解放思想，大胆开拓，也要坚持从实际出发，要把勇于开拓的勇气同求真务实的态度结合起来，坚持以当前执行工作所面临的现实情况和实际问题为出发点和归宿，着眼于本地区、本部门的实际情况，着眼于对实际问题的研究、思考和解决，着眼于新的实践和新的发展，防止千篇一律和一刀切。比如在执行权运行机制的改革上，就要从本地区本部门的实际出发。有些法院的执行机构现只有两三个人，如果也搞分权，工作可能就无法开展。确定执行分权的具体形式也要从实际出发，要允许不同地区的执行权运行机制有不同的模式。福建不同地区的法院在执行权运行机制改革中分别采取了“规范型”、“互补型”、“外援型”、“相对固定型”等不同类型的分权模式，不同的模式分别适应了不同地区法院人员编制的特殊情况。虽然具体形式各不相同，但都是符合实际的模式，都应该给予肯定。改革从实际出发，体现了执行工作改革的灵活性、多样化的特点，这正是改革之活力所在。但从实际出发决不等于可以不讲原则。在改革的大方向和重大原则问题上，我们任何时候都不应该有丝毫的偏离和动摇。

--执行工作改革要坚持整体推进。“整体推进”的思想也值得我们很好地学习和领会。我们的执行工作改革，如果要追根溯源的话，可以追溯到80年代末、90年代初，从那个时候起，我们就在探索“审执分立”、“三权分立”等制度的改革。但是，那个时候的改革仅仅限于局部地区和个别法院，仅仅限于执行方式方法的改革。在2000年11月份的广州会议上，我们提出执行工作要进行四个层面的全方位的改革。以这次会议为标志，可以说，执行工作改革开始进入了一个“整体推进”的时期。我认为，坚持执行工作改革的“整体推进”，至少包含以下三个方面的含义：

第一，执行工作改革不是执行中某一项制度或某一个程序的改革，而是一场全方位、多层面的改革。从执行管理体制到执行机构，从执行权的运行机制到具体的执行方式方法，从传统的执行观念到执行理论，从宏观到微观，都要改革，都要创新。全方位改革还有相辅相成、协调发展的含义。执行工作四个层面的改革和推进不是孤立进行的，而是相辅相成、协调发展的。执行管理体制的改革是整个改革的核心，执行机构的改革为执行管理体制提供有效的载体和组织保障，执行权运行机制的改革从内部为新型管理体制和执行机构的廉洁运行提供了必要的保障，执行方式方法的改革则从外围为新型管理体制和执行机构权力的有效运行提供了强大的支持，执行管理体制和执行机构的改革又为执行权运行机制和执行方式方法的改革提供了制度保障和现实依托。

第二，执行工作改革不是某一地区或者个别法院的改革，而是全国整个法院系统的改革。执行工作四个层面的改革是在最高人民法院正式文件中向全国法院提出的一项任务，是向全国法院正式推行的改革，而不是在个别地区、个别法院搞的试点。每一个地方所进行的改革不仅仅是本地区、本法院的改革，同时又是全国范围内整体改革的有机组成部分。因此，某个地方因循守旧，停滞不前，不仅仅影响到本地区新型执行体制的建立和完善，同时也影响到全国范围内执行工作改革“整体推进”的效果。刚才我讲过，到目前为止，还有少数法院由于种种原因，在改革问题上优柔寡断、裹足不前，远远落在了大多数法院的后面；有极少数法院甚至仍然在改与不改的问题上反复纠缠，而无视全国法院改革大潮的冲击，依然故我，无动于衷。这与改革要整体推进的要求是背道而驰的，如果再不行动起来，将会成为影响执行工作改革整体进程的障碍！执行工作改革在全国范围内“整体推进”还有另外一层意思：各地区各法院的改革要取长补短，遥相呼应，相互促进，共同提高。每个法院除了要关注自身的改革外，还要关注兄弟法院的改革，善于学习和借鉴兄弟法院在改革过程中摸索出来的先进经验和做法，避免别人走过的弯路。保障改革在全国范围内整体推进，最高人民法院负有不可推卸的责任。最高人民法院执行办要继续加强调查研究，抓住十六大这个大好的历史机遇，尽快采取有效的措施，切实解决执行工作改革不到位和发展不平衡的问题。

第三，执行工作改革的“整体推进”，不是被动的、自发的前进，而是一种有计划、有组织、有步骤的推进。十多年前我们就在搞执行工作改革，但那时的执行工作改革大都带有自发性，今天的执行工作改革与过去的一个很大不同是，今天的改革是有组织、有计划进行的。回过头来总结一下，我们所倡导和推动的每一项改革，都经过了认真的准备和论证。广州会议提出的四个层面的改革是深思熟虑的产物，执行管理体制改革的基本内容、基本要求和基本模式的提出，都经过了认真的研究和论证。这一点就足以说明，我们的执行工作改革一开始就是有计划进行的，有明确的思路和方向。有的同志抱怨最高法院在执行工作改革问题上没有统一的意见和计划，这完全是一种误解，说明这些同志还没有完全领会改革的思路和精神。实际上，在建立什么样的执行管理体制、执行机构，执行权如何划分和行使，以及执行方式方法的创新方面，我们都有明确的意见，在执行观念的更新问题上，我们也提出了明确的意见，而且都写进了最高法院的正式文件。广州会议以来，最高法院专门就执行工作召开过多次会议，目的就在于针对每一个时期的不同情况，对改革的进程和重点问题进行部署。今年年初，我们专门召开了部分高级法院执行局长座谈会，目的就是要再次表明我们对执行局这种组织形式的态度，向全社会正式宣告执行局的存在，同时就执行局组织形式下，执行工作的规范化问题提出了指导意见。今年8-10月，我们重点抓执行队伍教育整顿，就是为了集中解决执行队伍中存在的突出问题，提高执行队伍的素质，优化执行队伍的结构，为进一步深化执行工作的各项改革铺平道路。各高级法院应当针对执行工作改革的“整体推进”的实际情况，加强执行工作改革的规划和组织，有计划、有步骤地搞好下一阶段的执行改革工作。

--执行工作改革要坚持重点突破。我们强调执行工作改革要坚持整体推进，并不意味着在改革过程中要眉毛胡子一把抓，平均使用力量。“整体推进”是从宏观意义上讲的，就改革的实际操作来说，地区不同、改革的阶段不同，在改革中所面临的问题也不同。因此，在从宏观上坚持整体推进的同时，又要结合本地区改革的实际情况，找准突破口和切人点，有所侧重，重点突破。大家注意到，2000年11月我们在提出四个层面改革的时候，把执行管理体制的改革作为整个执行改革的核心，把执行机构的改革作为切人点和突破口。当时之所以把执行机构的改革作为重中之重，主要是考虑到在改革的初期，要真正实行统一管理和统一协调，使新的执行体制这种无形的东西发挥作用，就必须为其提供一个有效的载体，使其有所依托。但是，在执行局这种新的组织形式建立起来之后，改革的重点就应当相应地向其他层面进行调整和转移。现在比较突出的问题是，有些法院在成立了执行局、机构升格、干部高配之后便万事大吉，停滞不前，对下级法院出现的问题不管不问，既不搞统一管理，也不搞统一协调，这样的执行局与过去的执行庭实际上并没有什么区别。执行机构改革只是一种手段，是为实行统一管理、统一协调提供一个有效的组织保证，我们不能舍本逐末，把改革的手段当成改革的目的。在执行机构改革已经完成的地方，要尽快根据本地区的实际情况调整改革的重点，切实解决纵向上的统一管理、统一协调问题，以及机构内部的分权和监督制约问题，将执行工作改革进一步推向深入。与其他三个层面的改革相比，执行方式方法是较为外围、微观层面的改革，但执行方式方法涉及到执行程序和执行制度的各个方面，具有涉及面广，数量大的特点。在执行方式方法的改革上，也要善于抓住重点，在一定时期内可以根据本地区本部门的实际情况，重点建立、健全一两种制度，完善一两种程序，通过重点突破的方式最终实现整个执行工作的制度化、规范化。就全国法院执行工作改革现状看，当前改革的重点应当是深化改革管理体制和彻底改革执行权运行机制，并健全执行管理制度。全国各级法院应抓住这一重点，全力推进。

--执行工作改革要坚持循序渐进。任何一场改革都不可能一蹴而就，都不能幻想“毕其功于一役”。执行工作改革是一项很大的社会工程，涉及到观念、体制、机制、制度、方式方法等多个层面，各种利益关系盘根错节。因此，不能将执行工作的改革简单化，更不能不顾客观实际急躁冒进，而应该有组织、有计划、有步骤，稳扎稳打，循序渐进。江泽民同志在十六大报告中指出，“要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定”。我们的执行工作改革也有一个力度、速度如何把握的问题，力度过大并企求高速度，可能会欲速则不达，对执行工作产生负面影响，这样的改革是不可取的；力度过小并缓步运行，对旧的执行体制毫发无损，达不到应有的效果，这样的改革也是不可取的。因此，如何把握好改革的力度速度至关重要。要把握好执行改革的力度速度，既要注意将改革与本地区本部门执行工作的实际情况及当地社会发展的速度相结合，又要充分考虑到社会可承受的程度。比如，在改革过程中，我们提倡树立程序公正的新理念，强调程序公正具有优先性，只要执行法院是按照法定程序、按照执行案件的流程操作的，是依法执行、文明执行的，就应该认为执行是公正的，执行人员不应该承担更多的义务和责任，特别是不能将当事人在民事交易中的风险转嫁到法院身上。这一观念是没有问题的，我们今后还要坚持。有的法院给申请执行人制发了债权凭证后，还继续承担调查被执行人财产的责任，如果是考虑到当地群众的承受能力而采取的权宜之计，也是可以的。我们在具体改革过程中不能简单化地理解某一观念，要顾及到一般群众的承受程度，要向群众作耐心细致的解释和说服工作，使他们真正理解法院执行工作的性质。否则，我们的改革就会丧失群众基础，就会缺少社会根基，改革的成果也不可能稳固。

执行工作改革要循序渐进，但循序渐进决不等于畏首畏尾，谨小慎微。一旦各方面的条件比较成熟，就要及时果断地采取措施，推进改革进程，否则就会坐失良机；在条件不成熟时，也要积极地去创造条件。总之，要始终保持与时俱进的精神状态。

--执行工作改革要注重制度建设和创新。同其他一切改革一样，执行改革的成果归根到底要体现和落实到制度建设和创新上。执行改革的过程，就是不断进行制度创新的过程，就是通过制度创新不断解决新矛盾、新问题的过程。我们讲改革，最根本的就是要抓制度创新。新的思想和理论不靠新的制度来落实和体现，只能流于空谈；新的经验和做法不靠新的制度来固定和规范，必然流于形式；新的改革成果不靠新的制度来巩固和提高，很容易会回到过去。执行工作四个层面的改革都要坚持制度建设和创新。新型执行管理体制下的统一管理、统一协调，不是任意管理、随意协调，而是靠制度管理，靠制度协调。我们现在要抓紧研究新型管理体制中可能会出现的各种问题，包括统一管理和协调的程序、方式、范围、程度，上下级法院执行机构之间的关系定位、权限划分，以及上级法院执行机构不履行管理和协调职能的责任等，尽快将其落实到制度和规范的层面。执行机构改革方面，在执行局这种组织形式建立起来以后，要抓紧研究和规范执行局的内设机构、内部组成人员、内设机构及人员的职能和权限划分。执行权如何划分、执行裁决权和执行实施权各自的范围如何、不同的权力如何分权行使、相互之间如何分工制约等问题，也应尽快予以制度化、规范化。在执行方式方法方面，近年来，各地法院在执行实践中摸索出了许多好的经验和做法，如抽签或摇珠选定评估和拍卖机构制度、悬赏举报、财产申报、债权人调查、审计执行、执行听证、发放债权凭证，等等，这些经验和做法也要及时制度化、规范化。此外，各地区还要结合本地区的实际情况，在执行公开、当事人和利害关系人程序权利的保障、执行款物管理、执行立案收费等方面，制定和完善相关制度。目前，最高法院执行办正在加紧进行调查研究，拟在总结各地实践经验的基础上，结合《民事强制执行法草案》，对《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》进行全面的修订。可以预见，新的司法解释出台后，执行工作制度化、规范化的水平必将迈上一个新的台阶。

（三）坚持实践基础上的理论创新

理论创新是其他一切创新的思想基础。在十六大报告中，江泽民同志进一步强调了理论创新的重要性。他指出，“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，永不自满，永不懈怠，这是我们要长期坚持的治党治国之道。”我们党历来重视实践基础上的理论创新，我们知道，党的历史上每一次历史性飞跃，都是以重大的理论创新为先导的。没有毛泽东同志的理论创新，就不会有中国革命的胜利和社会主义制度的确立；没有邓小平同志的理论创新，就不会有我国改革开放和有中国特色社会主义建设的新纪元；没有江泽民同志的理论创新，中国特色的社会主义就不可能在国内外形势风云变幻中不断开创新局面。大家注意到，十六大报告中也有许多理论创新，十六大报告中提出的“社会主义政治文明”，就是一个重大的理论创新。1844年马克思在《（政治经济学批判）序言》中曾经使用过“政治文明”这一概念，江泽民同志在“5·31”重要讲话和十六大报告中提出和论述“政治文明”，其贡献在于第一次明确提出了“社会主义政治文明”这一新概念。这是对马克思主义政治学理论的创新和发展，也是我们党继上个世纪80年代提出的两个文明建设理论之后的又一重大的理论创新。十六大报告将社会主义政治文明同社会主义物质文明、社会主义精神文明相并列，突出了社会主义现代化建设全面发展的三个完整的目标。这一重大的理论创新，说明我们党对社会整体文明的把握更加全面、更加准确，我们党的执政经验和治国之道进一步成熟，意义十分重大。可以预见，这一重大的理论创新必将对我国的各项改革特别是政治体制改革产生重大而深远的影响。

执行工作改革同样需要理论创新。两年来，执行工作改革过程中所取得的成绩，与我们注重理论创新是密不可分的。在广州会议上，我就讲过要加强理论研究，夯实执行工作的理论基础。我们提出执行工作四个层面的改革，这本身就是重大的理论创新。我们对执行权的重新认识和论述，也是一个理论上的突破和创新。过去我们把执行权等同于司法裁判权，这直接导致了我们完全按照司法裁判权来设置执行机构，按照司法裁判权来管理整个执行工作。实际上，强制执行程序中既存在着司法裁判权，又存在着大量的司法行政权。从强制执行权的国家权力属性上看，强制执行权既具有司法权的特点，又具有行政权的特点。法律将强制执行权赋予人民法院行使，在客观上就形成了一种司法权吸收行政权的关系，导致两权合一、双轨运行态势，但执行权的基本属性是司法行政权。既然执行权本质上是一种司法行政权，上下级执行机构之间就不应该是监督和指导关系，而应该是管理与被管理、命令与服从的关系，传统的管理体制就必须改革，就应该建立高级人民法院对辖区执行工作实行统一管理、统一协调的新型管理体制。与此相适应，执行机构、执行权的运行机制、执行的方式方法都需要进行改革。可见，正是基于对执行权的重新认识和定位，才为执行工作的一系列改革提供了理论准备和实践指导。如果没有这一理论创新为先导，执行工作的改革就不可能取得今天这样的成绩。

近两年，我们在抓执行工作的理论创新方面取得了一定的成绩。最高人民法院执行办专门组织力量在《人民司法》等报刊上连续发表理论文章，从理论层面对改革进行说明、解释和指导，为执行改革提供了理论支持。2001年9月份，最高人民法院组织召开了全国法院执行理论研讨会，在全国法院执行系统掀起了理论研究的新风尚，许多高院也组织了各种形式的理论研讨活动。应该说，我们在执行理论研讨方面已经做了大量工作。但是，由于基础薄弱，我们的理论创建与审判业务相比还有很大差距，还远远不能适应执行工作改革的需要。因此，在进一步深化执行改革的过程中，我们必须下大力气，投入更大的精力，扎扎实实地进行执行理论研究和理论建设。

理论建设和创新不能靠闭门造车。理论与实践是息息相关的，理论来源于活生生的实践。执行工作四个层面改革的理论，就是在总结全国各级法院和广大执行人员执行实践的基础上提出的。我们进行理论研究，要始终坚持与执行工作的实践相结合，坚决反对凭空臆想。进行理论建设和创新，还要善于吸收、借鉴其他国家和地区理论研究的先进成果。国外的一些理论研究成果，特别是那些已经被许多国家的执行实践检验证明是科学、合理的理论成果，是法学先贤们思想智慧和经验的结晶，我们没有理由不去大胆借鉴，为我所用；也不能为了标新立异，另创一套“与众不同”的理论体系。在学习、借鉴国外理论研究成果的同时，一定要立足于中国的执行工作实践，这一点非常重要。我们提出执行工作四个层面的改革，这从国外是学不到的。为什么？因为国外的执行体制跟我们有很大区别。大陆法系国家只在地方法院才有执行机构，自然也不存在上级法院执行机构对下级法院执行机构实行统一管理的问题。类似的情况还有很多。与许多国家相比，中国的执行实践更复杂，需要考虑的问题也更多，这就要求我们在理论建设和创新中，一定要立足于中国的执行实践和现实国情，要比国外同行施展出更大、更多的聪明和智慧。我希望广大执行人员投入更多的精力，从宏观到微观，从观念到制度，从执行程序到执行的方式方法，全面加强理论研究、建设和创新，争取尽快构建起执行改革的完整理论体系，构建起强制执行法学的完整理论体系。

三、 关于解决人民法院执行难问题

江泽民同志在党的十六大报告中明确指出，要切实解决执行难问题。从这里我们看到了党中央对人民法院执行工作的大力支持，看到了党中央对人民法院执行难问题的高度重视，看到了党中央解决执行难问题的坚定决心，也看到了人民法院执行工作的美好前景，这对我们从事执行工作的同志是巨大的鼓舞！回顾人民法院执行工作的风雨历程，我们深切地感到党中央一直在高度重视和支持人民法院的执行工作。1999年1月7日，中央政治局常委集体听取了肖扬院长、李国光副院长关于执行难的情况汇报；当年7月7日，党中央下发中发（1999）11号文件，要求全党全社会大力解决人民法院执行难问题。这是党中央为实现依法治国、建设社会主义法治国家而提出的一项重要举措，是为实现我国跨世纪战略目标，推进社会主义民主法制建设而作出的重大部署，对于维护社会主义法制的统一和尊严，维护社会主义市场经济秩序和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步具有重要意义。中央11号文件下发后，中共中央纪委和监察部于1999年10月9日制定下发了《关于严肃查处解决人民法院“执行难”工作中违法违纪问题的通知》，要求各级纪检监察机关坚决贯彻落实党中央关于解决执行难问题的重要决定，站在讲政治的高度，从维护改革、发展、稳定的大局出发，充分认识执行人民法院生效法律文书和解决人民法院执行难问题的重要意义，积极支持人民法院依法独立行使审判权、执行权，协助人民法院排除执行工作中遇到的阻力和干扰，保证执行工作顺利进行。中央11号文件的下发和实施，极大地扩大了人民法院执行工作的社会影响，有力地推动了“执行难”问题的解决，人民法院的执行工作取得了长足发展。现在，党中央又在十六大报告中提出要切实解决执行难问题，威力无比，机遇难得，千载难逢，千万不能因为我们工作不力而坐失良机。我们要以更大的魄力和勇气，以实事求是的精神和科学态度，认真抓好中央11号文件和党的十六大精神的落实，通盘考虑，精心谋划，用足用活法律和中央文件赋予人民法院的权力，切实解决执行工作中存在的各种困难和问题，推动执行工作的不断发展。目前，最高人民法院正在认真制定解决执行难问题的工作方案，该方案还要提交大家讨论。

当前，我们通常所讲的执行难即被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动这“四难”问题已经得到很大缓解，在有的地方已经得到基本解决。我认为目前严重阻碍和干扰执行工作顺利开展的主要问题有五个方面：一是地方和部门保护主义严重。一些地方和部门为了本地区或本部门的利益，制定违反法律的规定或文件；或者对具体案件制发函文，阻碍或限制人民法院依法执行；二是基于人治观念而存在的各种非法干预严重。少数领导干部由于种种原因，以言代法，以权压法，滥用权力，乱批“条子”，乱打“招呼”，非法干预人民法院的执行工作；三是暴力抗法事件突出。我国是一个缺乏法治传统的国家，重视法制建设的历史不长，因而整个社会的法律意识不强，法治观念淡薄，这种情况在有些地方表现的尤为突出，因此暴力抗拒执行事件时有发生。暴力抗法不仅导致许多执行人员伤亡，严重干扰执行工作的开展，而且造成恶劣的社会影响。四是在诸多执行环节上无法可依的情况严重。按照中央11号文件要求起草的《民事强制执行法草案》未能顺利出台，执行程序中无法可依的状况也加剧了执行难。五是部分执行人员素质亟待提高。毋庸讳言，由于执行工作起步较晚，加之一个时期以来对执行工作缺乏正确认识，因此导致执行队伍的构成比较复杂，整体素质不高。不少执行人员缺乏基本的法律知识和工作能力，不能胜任愈益复杂的执行工作。从根本上讲，执行工作中出现的许多问题都与队伍素质有关。这五个问题，在贯彻中央十六大精神、切实解决执行难问题的过程中，应抓住排除地方和部门保护主义这个重点问题，集中解决。

解决执行难问题是个复杂的系统工程，需要动员各方面的力量，多管齐下，综合治理。这里，我想重点谈谈反对和克服地方和部门保护主义问题。随着我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨，出现了政治经济利益多元化的现象，不同的利益主体提出了不同的利益要求，利益冲突不断发生和加剧。地方和部门保护主义的实质就是为了地方和局部利益，打着种种借口和幌子，损害国家整体和全局利益。地方和部门保护主义存在的根源非常复杂，有政治的、经济的、社会的等多方面的原因，这些原因又相互交织相互作用，而且这些原因在短期内难以消除。因此，地方和部门保护主义的产生和存在有其历史的必然性和长期性。同时，地方和部门保护主义也是一个普遍的、全局性的问题，存在于国家和社会生活的各个方面，不仅仅限于人民法院的执行工作中。地方和部门保护主义的危害非常严重，就执行工作而言，它不仅严重损害了债权人的合法权益，干扰了人民法院执行工作的正常开展，破坏了我国法制的权威和尊严，而且阻碍了依法治国、建设社会主义法治国家方略的实施，影响全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的进程。肖扬院长曾在1999年8月23日一封信中明确指出：“地方和部门保护主义一天不除，就难以实现司法公正，就难以解决‘执行难’问题，就难以取信于民。”因此，地方和部门保护主义的干扰必须排除。

党的十六大报告明确指出：要防止和克服地方和部门的保护主义。这说明全党已经清醒地认识到了地方和部门保护主义的危害，认识到了解决这个问题的重要性和紧迫性。中央11号文件也明确指出：地方保护主义是人民法院依法执行的严重障碍。要求各级党委结合“讲学习、讲政治、讲正气”的教育，旗帜鲜明地反对地方保护主义，组织一次反对地方保护主义的大检查，集中解决破坏国家法制统一，妨碍人民法院执行的问题。各级纪检监察机关要把反对地方和部门保护主义，维护国家法制的统一和尊严作为一项政治纪律，列为纪检监察工作的重要内容。要对利用职权干扰和阻碍人民法院依法行使职权的行为进行严肃查处，视情节轻重给予党纪、政纪处分；对触犯刑律的，要移送司法机关追究刑事责任。党的十六大精神和中央11号文件，为我们反对和克服地方和部门保护主义指明了方向，鼓舞了斗志，坚定了信心。我们要认真学习十六大报告，再次认真学习中央11号文件，深刻领会其精神实质，提高认识，更新观念，抓住这难得的历史机遇，充分发挥十六大精神和中央11号文件的重要作用，满怀信心、旗帜鲜明地与地方和部门保护主义作斗争。反对和排除地方和部门保护主义，是全党的政治任务，任重道远，单靠法院的力量是远远不够的，必须依靠全党的努力，动员全社会的力量。我认为，就人民法院而言，反对和克服地方和部门保护主义，应当做好以下四个方面的工作：一是紧紧依靠各级党委的领导，依靠各级纪检监察部门的支持。在执行工作中，凡是遇到地方和部门保护主义的干扰和阻挠，要及时报告当地党委，取得当地党委的理解和支持。要与当地纪检监察部门密切配合，及时向纪检监察部门提供搞地方和部门保护主义的违法违纪线索。当地党委或纪检监察部门态度暧昧或久拖不决的，及时向其上级党委或纪检监察部门反映，并及时报告上级人民法院。各高级法院应当及时将这方面的信息情况报告最高法院。上级人民法院要坚决支持下级人民法院，对地方各级人民法院反对和克服地方和部门保护主义的努力，最高人民法院将给予坚决支持。二是要坚持原则，坚决依法抵制。各级人民法院在执行各类案件过程中，遇有地方和部门保护主义干扰、阻挠的，要坚决予以抵制，坚持依法执行。有时候，地方和部门保护主义的来头很大，来势很猛，这是对我们执行干部党性和人格的严峻考验，我们要本着为党为人民事业负责的精神，本着为法律为正义献身的精神，敢于坚持原则，敢于依法抵制，敢于依法执行。各高级法院执行局应树立勇于排除地方和部门保护主义的先进典型，弘扬正气。三是自己坚决不搞地方和部门保护主义。不论任何时候，出于什么原因，无论是来自外部的压力，还是为了一己私利，都不能搞地方和部门保护主义。这是我们作为共和国法官最起码的政治觉悟和良知。我们要时刻牢记“三个代表”的重要思想，坚决摒弃个人私利和小团体利益，服从和维护国家的整体利益，维护最广大人民群众的根本利益。四是充分发挥新闻传媒的作用。舆论监督是抵制和克服地方和部门保护主义的有力武器。因此我们要充分发挥各类新闻媒体的舆论监督作用。在执行案件过程中，对于搞地方和部门保护主义，态度恶劣、情节严重的，要及时与新闻媒体联系，将其所作所为曝光于天下，动员全社会的力量与各种形式的地方和部门保护主义作斗争。我们有理由相信，有了党中央的高度重视，有了全党和全社会的参与和支持，有了我们自己的积极努力，地方和部门保护主义一定能够得到克服，切实解决执行难问题一定能够得到突破性进展。人民法院的执行工作一定能够得到健康发展。

切实解决执行难问题，也不可忽视解决领导人滥用权力的非法干预、治理暴力抗拒执行行为、加速执行立法和加强执行队伍建设等问题。最高法院执行办根据党的十六大报告制订的工作规划，已包括这些方面的内容，已经提交大家讨论，我就不多讲了。

同志们，让我们积极行动起来，认真学习十六大报告，认真贯彻十六大精神，把思想和认识统一到十六大报告精神上来，把智慧和力量凝聚到实现十六大提出的任务上来，以十六大精神为指引，继往开来，与时俱进，扎实工作，奋发进取，不断地把我们的各项工作推向前进，不断开创执行工作的新局面。