发文机关最高人民法院
发文日期2002年09月27日
时效性现行有效
施行日期2002年09月27日
效力级别司法文件
最高人民法院和司法部联合召开的全国人民调解工作会议，是一次十分重要的会议。它对进一步全面贯彻落实江泽民总书记“三个代表”重要思想，加强新时期人民调解工作，维护人民群众的根本利益，实现国家的长治久安，具有重要意义。
2002年9月19日，最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，依法对人民调解协议的性质、涉及人民调解协议的民事案件的种类与受理条件、人民法院对调解协议效力的认定，以及加强对人民调解工作的业务指导等内容作了明确规定。下面我就如何理解和贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》讲三点意见。
一、 司法解释的起草背景、过程及法律依据
在大力推进人民法院司法改革的同时，肖扬院长对我国社会矛盾纠纷解决机制的改革，特别是对如何完善人民调解法律制度，充分发挥人民调解组织及时化解社会矛盾、维护社会稳定作用的问题，给予了高度的关注，多次指示最高人民法院有关部门认真进行研究。去年11月他在最高人民法院民一庭的工作报告上批示：“在我国社会矛盾日益复杂繁多的情况下，加强人民调解、行政调解和司法调解极其重要，我赞成积极研究有效措施使三大调解协调发展。”今年8月又批示：“人民调解工作是中国共产党人的伟大创造，在解放区曾起过重要作用。新中国成立后，也作出了重要贡献。完善和健全调解组织，充分发挥人民调解员的作用，意义非常重大。基层人民法院负有指导职责。应当全力同司法部合作，搞好司法解释。”根据肖扬院长的批示，最高人民法院党组将改革我国社会矛盾纠纷解决机制的问题列入了重要议事日程，并将《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》列入了今年出台的司法解释计划。
为了进一步落实江泽民总书记在中央农村工作会议和胡锦涛同志在中央政治局会议上关于做好调解工作的有关指示精神，根据肖扬院长的批示，最高人民法院领导在上海进行了专题调研，司法部领导也和最高人民法院民一庭、司法部基层司的同志到国外考察，在山东、上海和湖南等地进行了深入的调查研究。通过调研，大家认为，由于我国 民事诉讼法第16条及相关法律对人民调解协议的性质和效力没有作出明确的规定，因此，如果双方当事人达成调解协议后，一方当事人反悔而起诉到人民法院，人民法院不认可调解协议的效力，而是根据原来发生的纠纷作出判决，就可能造成这样的后果：一方面人民调解委员会的作用不能得到充分发挥；另一方面人民法院处于解决社会矛盾的第一线，不利于及时化解社会矛盾，不利于社会的稳定和经济的发展。要改变这种状况，就要充分发挥人民调解组织及时化解矛盾、维护社会稳定的作用，一个很重要的方面就是必须依法明确人民调解协议的效力，并进一步研究人民法院如何支持人民调解工作，并加强对人民调解的业务指导。
在调查研究的基础上，最高人民法院民一庭于今年4月开始着手《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》这一重要司法解释的起草工作。起草这部司法解释的主要法律依据有三个，一是《民事诉讼法》第16条规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违反法律的，人民法院应当予以纠正。”二是 人民法院组织法第22条规定：“基层人民法院除审判案件外，并办理下列事项：……（二）指导人民调解委员会的工作。”三是 民法通则、 合同法、 人民调解委员会组织条例的有关规定。我们同时也参考了联合国国际贸易法委员会起草的国际商事调解示范法草案、国际商事调解示范法草案实施指南中的相关规定，借鉴了美国、挪威、瑞典等国家的成功经验。司法解释草案拟定后，最高人民法院和司法部于今年5月在京联合召开了“人民调解协议有关问题专家研讨会”，听取了北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学和中国社会科学院法学研究所的 民事诉讼法专家、民法专家，北京市三级法院法官代表和人民调解员代表的意见，然后又召开了五次会议，先后听取了全国二十多个高级人民法院、有关中级和基层人民法院及有关司法厅（局）的意见。在充分听取意见的基础上，最高人民法院根据全国人大法工委的意见和有关民法专家、各级法院以及司法厅（局）的建议，九易其稿，形成了司法解释送审稿，并于今年9月5日由最高人民法院审判委员会第1240次会议讨论通过。这一司法解释，是人民法院近年来民事审判经验的总结，也是对人民调解工作的重要支持和指导。它不仅发扬了我国人民调解制度的优良传统，而且给人民调解制度注入了新的生机和活力，进一步巩固和完善了我国人民调解这一重要的法律制度。
二、 司法解释的主要内容
《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》共13条，主要包括人民调解协议的性质、涉及人民调解协议的民事案件的种类和人民法院对人民调解协议效力的认定等内容。现就该司法解释的主要内容说明如下：
（一）关于人民调解协议的性质 司法解释第1条规定，“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”该条规定是这一司法解释的理论基础和核心内容，它第一次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质。根据该条规定，凡是符合以下四个条件的人民调解协议，都认定其具有民事合同性质：
第一，主持调解的必须是人民调解委员会。根据《民事诉讼法》第16条等法律的规定，司法解释明确规定了主持调解的必须是人民调解委员会。只有人民调解委员会主持达成的调解协议才适用本司法解释。行政机关、其他组织或者其他调解机构主持达成的调解协议，不适用本规定。
第二，调解协议必须具有民事权利义务内容。民事权利义务是民事合同的基本内容，只有具有民事权利义务内容的调解协议，才能认定为具有民事合同性质。如果人民调解委员会主持达成的调解协议没有当事人民事权利义务的内容，就不具有民事合同性质，亦不适用这一司法解释。
第三，调解协议必须采用书面形式。人民调解委员会主持双方当事人达成调解协议后，应当按照当事人的约定，将经双方协商一致的具体的民事权利义务内容制作成调解协议书。司法部《人民调解工作若干规定》对此有明确的要求，国外的调解协议一般亦都要求书面形式。这样便于准确地确定双方当事人的民事权利义务，也可以避免在调解协议履行的过程中发生不必要的争议。
第四，当事人必须签字或者盖章。签字盖章既是当事人对合同内容的认可、并受其约束的意思表示，也是合同成立的要件。如果双方或者一方当事人没有在调解协议上签字或者盖章，调解协议就没有成立，对当事人也就没有法律约束力。
因此，只要在人民调解委员会主持下当事人达成的调解协议符合以上四个条件，就具备了 合同法规定的民事合同的基本特征，人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，就应当按照民事合同确认人民调解协议的性质。鉴于人民调解协议是在人民调解委员会主持下达成的，其虽然符合民事合同的本质特征，但是与当事人双方自愿订立的民事合同还是有所区别，因此司法解释第1条规定，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。在这里表述为具有民事合同性质，只是表明这类合同与 合同法中有名合同的区别。人民调解协议属于特殊的民事合同，在传统民法上称之为和解合同。这类合同属于当事人对其已经发生的争议达成的处理其民事权利义务的合同。鉴于我国现行 合同法规定的合同种类中没有和解合同，所以它属于无名合同。人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当根据《合同法》第124条与 合同法总则第一章、第二章和第三章的有关规定确认调解协议是否成立及其是否具有法律效力。
（二）关于涉及人民调解协议的民事案件的种类与受理的条件
确认调解协议具有民事合同性质后，涉及人民调解协议的民事案件将出现一些新的类型。为了使人民法院及时受理这类案件，依法支持人民调解委员会的工作，充分发挥人民调解委员会主动化解民间纠纷和社会矛盾、维护社会稳定的作用，司法解释第2条规定了涉及人民调解协议的民事案件的具体种类。主要有以下三种：
一是请求履行调解协议的案件。司法解释第2条第1款明确规定：“当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行调解协议的，人民法院应当受理。”在目前的司法实践中，对于这类民事案件，由于法律无明确规定，因此有的人民法院未予受理。根据该款规定，如果当事人在人民调解委员会的主持下达成调解协议后，一方当事人反悔的，对方当事人可以向人民法院提出要求对方履行调解协议的诉讼请求。有管辖权的人民法院应当受理。
二是请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的案件。司法解释第2条第2款规定：“当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，人民法院应当受理。”由于以往对调解协议的性质没有明确，所以有的人民法院对当事人的此类纠纷也往往不予受理。调解协议具有民事合同的性质确定后，根据该款规定，以此类纠纷起诉的，人民法院应当受理。具体讲，如果在人民调解委员会主持下双方当事人达成调解协议后，一方当事人认为调解协议符合法律规定的可变更或者可撤销条件的，可以向人民法院提出变更或者撤销调解协议的诉讼请求。如果认为调解协议符合合同无效的法定条件的，也可以向人民法院提出确认合同无效的诉讼请求。对于这类纠纷，人民法院应当及时受理。
三是当事人以原纠纷起诉的案件。针对目前的司法实践中，双方当事人在达成调解协议后，一方当事人以原纠纷向人民法院起诉的，人民法院一般都予以受理的实际情况，司法解释第2条没有再对当事人以原纠纷起诉，人民法院是否受理的问题作出规定。以往存在的主要问题是，有的人民法院对调解协议的效力不予审查，仅依据原纠纷的事实进行审理并判决。司法解释施行后，人民法院在处理此类纠纷时，对一方当事人以已经达成调解协议为由抗辩的，人民法院应当认真审查双方达成调解协议的事实。如果抗辩的一方提供了已经达成的调解协议书，并且调解协议具有法律效力时，应当根据调解协议的内容，确定当事人之间的民事权利义务。
需要明确的是，这条规定仅是从当事人的诉讼请求上规定人民法院应当受理此类民事案件，并不是对此类民事案件的起诉条件的规定。司法解释施行后，人民法院在受理上述涉及人民调解协议的民事案件时，一方面要根据该条的规定及时受理当事人提出的要求履行调解协议，或者变更、撤销调解协议，或者要求确认调解协议无效的诉讼请求；另一方面在受理此类案件时，还要按照《民事诉讼法》第108条的规定，认真审查当事人的起诉是否符合起诉条件。如果仅仅是诉讼请求符合司法解释第2条的规定，但不符合法律规定的起诉条件的，人民法院也不能受理。
（三）关于认真审理调解协议的内容，准确认定调解协议的效力
调解协议符合法律规定的有效条件，才对双方当事人具有法律约束力。人民法院受理涉及人民调解协议的民事案件后，要按照司法解释的有关规定，认真审查调解协议的内容，准确认定调解协议的效力。为了便于人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭准确地认定调解协议的法律效力，司法解释第4、5、6、7、8条对调解协议的效力问题作出了全面、具体的规定，不仅明确规定了调解协议有效的条件，而且还规定了调解协议无效、可变更或者可撤销的条件。人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，一定要严格按照司法解释的规定，确认调解协议是否具有法律效力，是否应予变更或者撤销。既要依法维护调解协议的效力，又要注意保护诉讼当事人合法的民事权益。人民法院在执行这一司法解释的有关规定时，应当注意以下三个方面的问题：
一是调解协议的有效条件。司法解释第4条规定：“具备下列条件的，调解协议有效：（一）当事人具有完全民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。”贯彻执行这条规定时，应当注意两个问题：
第一，调解协议凡是符合法定有效条件的，人民法院就应当认定其有效，而不得应一方当事人的申请对调解协议进行变更或者撤销，更不得确认调解协议无效。对于有效的调解协议，双方当事人都应当按照约定履行，任何一方当事人都不得对调解协议进行变更或者撤销。
第二，在人民调解委员会主持下达成的调解协议必须符合法定的有效条件，才能被人民法院认定为有效。如果在人民调解委员会主持下达成的调解协议不符合法定有效条件，调解协议就得不到人民法院的支持。人民调解委员会在调解民间纠纷时，一定要注意两个原则：一是合法原则。人民调解委员会在调解民间纠纷时，一定要依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解，不得违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。二是自愿原则。人民调解委员会在调解民间纠纷时，一定要按照有关法律的规定，确保双方当事人“意思表示真实”，在双方当事人自愿平等的基础上进行调解。
二是调解协议的无效情形。司法解释第5条规定：“有下列情形之一的，调解协议无效：（一）损害国家、集体或者第三人利益；（二）以合法形式掩盖非法目的；（三）损害社会公共利益；（四）违反法律、行政法规的强制性规定。人民调解委员会强迫调解的，调解协议无效。”贯彻执行本条规定时，应当注意三个问题：
第一，调解协议具有无效情形之一的，人民法院依法认定为无效，调解人员的工作将不仅得不到人民法院的肯定，反而会受到否定评价。因此，人民调解委员会在调解民间纠纷时，一定要注意调解协议不得违反司法解释第5条的规定。
第二，要依法公平公正地进行调解。在起草司法解释的过程中，确有一些人担心人民调解委员会违法调解或者强迫调解，损害当事人合法权益的现象发生。在实践中，确有极少数调解人员存在违法调解或者强迫调解的情形，确实损害了当事人的合法权益。为此，司法解释对违法调解或者强迫调解的受害人给予了司法救济途径，在第5条用两个条款规定了调解协议的无效情形。应当指出，人民调解委员会作为第三方强迫当事人调解，与《民法通则》第58条和《合同法》第52条规定的合同的一方“胁迫”另一方签订合同不同，所以司法解释第5条采用单列一款的形式专门规定：“人民调解委员会强迫调解的，调解协议无效。”这样，凡是调解协议具有无效情形之一的，或者人民调解委员会强迫调解的，调解协议均无效，均不能产生当事人预期的法律后果。这就从制度上保证了当事人的合法权益能够依法获得救济。
第三，人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，如果发现调解协议有司法解释第5条规定的无效情形之一的，应当通过裁决给予否定，依法确认调解协议无效。
三是调解协议的可变更或者可撤销的事由。关于调解协议可变更或者可撤销的事由和调解协议撤销权消灭的事由，司法解释直接采纳了《合同法》第54条和第55条的规定。适用这两条规定时，应当注意：
第一，要依法对调解协议的受损害方进行司法救济。实践中，经人民调解委员会调解达成的调解协议，有的是当事人因重大误解订立的，当事人据此请求人民法院变更或者撤销调解协议的，人民法院应当予以支持。有的达成的调解协议显失公平的，当事人据此请求人民法院变更或者撤销调解协议的，人民法院也应当予以支持。至于一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。
第二，要谨慎处理对调解协议的撤销。当事人请求对调解协议内容变更的，人民法院不得撤销调解协议。但当事人请求撤销调解协议的，人民法院既可以根据案件的具体情况予以撤销，也可以不予撤销，而对调解协议直接予以变更。
第三，要注意当事人对撤销权行使的限制，当事人不是任何情况下都可以行使撤销权。限制撤销权的行使有两种情况：一是，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权，当事人不得再行使撤销权。也就是说，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内可以行使撤销权。但是，超过一年的，其撤销权消灭。二是，具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权的，就不得再行使撤销权。
总之，人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，要按照司法解释规定的合同有效或者无效、可变更或者可撤销的条件，对调解协议的内容认真进行审查。如果确认调解协议有效的，除在人民法院主持下达成调解协议的以外，应当以判决的形式确认双方达成调解协议的事实，并按照协议的内容确定双方的权利义务；如果准予对调解协议内容变更的，应当按照变更后的内容，确认双方的权利义务；如果调解协议被确认为无效或者被撤销的，应当根据当事人的请求，按照原纠纷的性质、事实和有关法律规定，依法妥善地处理当事人之间的纠纷。
三、 人民法院要加强对人民调解工作的业务指导
根据《民事诉讼法》第16条和《人民法院组织法》第22条的规定，指导人民调解委员会的工作既是人民法院的法定职责，也是及时化解社会矛盾，维护社会稳定、促进经济发展的政治责任。各级人民法院一定要高度重视，切实改进和加强对人民调解委员会工作的业务指导，努力探索在新时期指导人民调解委员会工作的新方式和新途径。
第一，要结合具体案件，加强对人民调解工作的业务指导。为了做好对人民调解委员会的业务指导，司法解释第12条专门规定，人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，如果调解协议被人民法院已经发生法律效力的判决变更、撤销，或者被确认无效的，有关的人民法院可以适当的方式将人民法院确认无效或者撤销、变更的具体理由告知当地的司法行政机关或者人民调解委员会，也可以向人民调解委员会提出具体的建议，以利于人民调解委员会总结经验教训，从而提高依法调解的水平。
第二，要协助司法行政机关，提高人民调解员的业务素质。基层人民法院特别是人民法庭，可以协助司法行政机关对人民调解员进行业务培训，可以选择典型案件组织人民调解员旁听案件审理，也可以应人民调解委员会的邀请派员具体指导人民调解员调解案件。各基层人民法院及其派出的人民法庭一定要把指导人民调解委员会的工作，列入重要议事日程，因地制宜地采取多种形式加强对人民调解员的培训工作，帮助他们提高法律知识水平和调解纠纷的技能。
第三，要密切配合司法行政机关，继续共同做好维护社会稳定的工作。基层人民法院及其派出的人民法庭，可以安排人民调解员参与案件庭审前的辅助性工作，也可以聘任公道正派、有经验的人民调解员担任人民陪审员，参与法院审判工作。在新的历史条件下，各级人民法院，特别是基层人民法院及其派出的人民法庭一定要认真研究和探索如何加强对人民调解委员会工作进行指导的具体方式和方法，不断总结经验，切实加强、改进对人民调解委员会工作的指导。要加强与当地司法行政机关、人民调解委员会的工作联系，继续共同做好化解社会矛盾，维护社会稳定，促进经济发展的工作。
同志们，根据司法解释第13条的规定，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》将于2002年11月1日起施行。人民法院审理民事案件涉及2002年11月1日以后达成的人民调解协议的，要适用本规定。各级人民法院，特别是基层人民法院一定要组织从事民事审判的法官认真学习，正确理解司法解释，依法公正审理涉及人民调解协议的民事案件，加强对人民调解委员会的工作指导，为我们国家的长治久安和经济的可持续发展，为迎接党的十六大的胜利召开作出新的贡献 ！
