发文机关最高人民法院
发文日期2002年01月25日
时效性现行有效
施行日期2002年01月25日
效力级别司法文件
2002年1月25日
这个会是今年很重要的一个会，我的总结讲话内容事先请示了沈院长，他表示同意。今天我讲四个问题。
第一个问题是对这次会议的基本评价。
沈院长在讲话里对这次会议的重要意义和作用已作了精辟的阐述，我在这里就不再多说了。大家回去以后认真传达落实这次会议精神，将会对我们的执行工作改革起到很大的推动作用。沈院长在讲话中提出了三大任务：首先以全国高级法院院长会议精神为指导作好执行工作。执行工作是人民法院各项工作的重要组成部分，执行公正是司法公正的重要组成部分，执行效率也是司法效率的重要组成部分。其次，执行局及内设机构设置要规范，沈院长对此又提了五个原则：第一是要明确内设机构的职责；第二是要因事设置，不要因人设置；第三是理顺执行机构内部上下关系；第四是要规范队伍内部的管理；第五是要在规范中改革。这五个原则概括起来是八个字：巩固、提高、规范、发展。再次，要进一步加强和改进当前的执行工作。对此沈副院长强调：一是提高认识，二是抓好改革，三是抓好队伍建设。沈院长的讲话意义是深刻的，观点是鲜明的。请大家回去以后，向党组汇报，认真贯彻落实。最高法院将转发沈院长的讲话。
在会议讨论时，大家高度评价了沈院长讲话，高度评价了这次会议；并对《执行工作改革指导性意见》提出了许多宝贵意见；同时交流了执行工作改革的经验。黑龙江高院在成立执行局以后，三级法院普遍成立了执行局，推动了执行工作。浙江省绍兴市中级法院作为全国改革试点，各项改革工作正在推进，下一步应认真总结经验。还有一些省、自治区取得了成功经验。改革推进了执行工作，执行工作的出路也在于改革，这次会议将推动改革的深入发展，使执行工作适应我们加入世贸组织之后国家的政治经济形式的需要。
这次会议的重要意义是我们有2／3的高级法院已经成立了执行局，部分高级法院正在报批，只有少数高级法院还在研究当中。执行工作改革的大好形势是大家共同努力的结果。开这次会议，也是想借此推动全国法院执行局的成立。
第二个问题谈谈执行队伍作风建设问题。
今年是审判作风年，执行工作是审判工作、司法工作的一个重要组成部分，执行工作中的作风建设极为重要。肖扬院长在全国高级法院院长会议上提到有“五个不适应”和“六个工作”；祝院长在会上提到今年是审判作风年，这是根据中央十五届六中全会提出来的，是一项十分重要的工作任务。
执行队伍的作风问题，对照十五届六中全会决定中提出的“八个坚持、八个反对”，从不同的角度看，似乎都可以对号入座。结合执行队伍的状况，突出地表现为执行乱。前两年我们提出整治执行乱，旨在搞好执行队伍的作风建设，但是当时很担心，会形成叫骂声。所以在2000年11月广州座谈会上，提出整治执行乱的时候，还把到会的15个记者召集到一起，说不要向外宣传执行乱的问题，而且有的高级法院说他们没有执行乱问题，因而当时没有形成整治执行乱的态势，但是执行队伍的作风建设从现在看是一个十分紧迫的任务。现在提出整治执行乱，加强执行队伍作风建设，正是一个有利的时机，特别是现在，执行干警违法乱纪的比例仍然居高，执行乱事件被曝光的也屡有发生，暴力抗拒执行的事件频频发生又一直牵动着各级法院领导的心，这在一定程度上也是由执行乱所引起的。考虑到这些问题，我们感到治理执行乱非常紧迫。2000年4月份我们关于解决执行乱的建议报到沈院长那里，沈院长作了重要批示说，执行乱问题确实令人触目惊心，执行乱问题正在严重危害着法院执行工作乃至整个审判工作的大局，其危害性绝不可低估，并建议从2000年4月份起在全国范围内开展以坚持严肃执法、加强规范管理、整治执行乱、缓解执行难为主要内容的整治活动，由执行办提出具体方案，请党组研究批准后实施。考虑到整治活动会暴露出一些问题，影响法院形象，所以以内部运作为主，严格控制对外宣传报道。后来沈院长考虑到当时的工作布局侧重于抓执行工作改革，就没有形成一个整治活动，现在是否就要开展执行乱的整治活动呢，还需要由执行办开展专题调研，提出意见报院党组研究后再作决定。
今年是审判作风年，正好又赶上这次会议，所以我在这里先给大家打个招呼，并就执行乱问题作点分析。这个问题从最高法院受理的执行案件当中能看出一个概貌来，最高法院在1998年、1999年两年受理的执行监督、执行协调、执行请示的案件一共是951件，2000年以后就没作统计，这951件中主诉执行乱问题的是686件，占总数的72％，也就是说占2／3，主要有以下几种情况：
一是消极执行，共293件，占执行乱案件的43％，主要是反映这样一些问题：有的以种种借口拒不采取执行措施，久拖不执，甚至长期暂缓执行；有的甚至将诉讼保全的财产擅自解冻解封，有的给被执行人通风报信，为其对抗执行出谋划策；有的对申请执行人提供的财产线索不查不找，漫不经心；有的搞地方保护主义，受托执行按兵不动，或者动辄中止执行，这些法院和执行人员还经常以执行难作挡箭牌，掩盖其当为不为的行为，致使债权人四处求助，叫苦不迭，这种情况仍然是执行乱的一个顽症，好多案件被执行人员拖住不办。
二是违法执行，有329件，占总数的48％，其中主要是反映这样一些问题：有的是逾期受理执行；有的是执行不公，不按顺序执行，或者不按公平原则分配执行财产；或者对被执行财产估价过高，造成执行不能够开始，迫使债权人接受以物抵债的苦果，或者故意低估，损害被执行人合法权益。最近我们发现有一个法院，两亿多的资产低估成几千万元处理掉了；有的不经过评估拍卖、变卖，就裁定以物抵债；有的公然超标执行，并且知错不纠；有的是乱变更被执行主体；有的违法执行到期债权；有的明知错误执行了案外人的财产却拒不纠正；有的还不顾法律和事实，搞重复查封，重复冻结；有的不经批准就羁押人大代表，引发事端，或者将外地人押回本地拘留；有的强行裁定将债权转股权；有的否定当事人的执行和解协议；有的迫使当事人达成执行和解协议；有的无端恢复执行原生效的法律文书；有的竟长期占用执行款项，侵吞利息；还有的挪用执行款项，造成执行款项流失；有的因执行时侵权被确定承担赔偿责任却拒不履行赔偿义务。针对这些问题，老百姓指责我们执行法官权力太大，可以说违法执行的情况各级法院都有。
三是阻碍执行，两地法院之间阻碍执行的64件，占执行乱案件的7％，其中反映有些法院以执行本地案件为名，将债务人的财产全部查封，保护起来，对抗外地法院的执行。有的与当地债务人同谋抗拒执行，甚至函告本地的金融行政部门不协助外地法院执行；有的帮助本地债务人搞假破产，以逃避债务并堂而皇之地上报，请上级法院协调，借以维护本地当事人的利益；还有的霸气十足，老子天下第一，拒不接受上级法院的监督、协调和指导，甚至公然对抗最高法院的指导、协调和批复的意见，坚持错误，我行我素。我们陆陆续续成立了执行局。在执行工作统一管理、统一协调的新体制下，这些情况还仍然存在。
四是盲目执行，主要是讲执行难的案件，有265件，其中有实体错误的案件是141件，这一类案件的实体错误都是很明显的。有的错定合同性质，有的错定合同效力，有的错定了合同责任，有的确定债务数额有误，有的将刑事诈骗案件当作经济纠纷案件来审理，有的以裁定代替调解书、判决书。按照肖扬院长关于错误的判决都不要交付执行这个要求，其做法显然是错误的。但是这种情况下，我们还盲目地执行，甚至加大力度执行，引发事端。本来裁判就不公，执行再告急，不是错上加错吗？现在在新的理念下，对生效的错误裁判不改判，这种情况就更加突出。上述存在的这些问题呢，反映的是1998年和1999年的情况，2000年至2001年也是这种状况，没有大的变化，这些问题的存在应该引起足够的重视，在加强执行队伍作风建设这个意见上，容不得姑息，各执行局局长要把这作为一项紧迫的任务。
执行乱的危害是很严重的。第一，损害了执行当事人的合法权益，恶化社会公平交易环境，影响了社会主义市场经济的健康发展；第二，它扭曲了社会观念，人们从个别案件的错误审判、错误执行来怒骂司法不公，法院公平的形象被丑化，依法治国的信念也被动摇；第三点危害就是加剧了“执行难”，执行人员要么消极执行，要么违法执行，要么阻碍执行，要么盲目执行，必然会使“执行难”难上加难，所以在人代会上有的代表说是法官制造“执行难”。
执行乱的原因是什么？有这么几个原因：第一就是地方保护主义的影响。有的法院受制于地方，损害外地和中央企业的当事人的合法权益。有一个中级法院在执行中直接裁定将银行的债权转股权，这些错误的做法在各级法院都存在。第二就是利益驱动，有的法院自办评估机构，操纵评估结果，取悦于一方当事人，同时又收取高额评估费；有的法院搞“共建”活动，即搞钱权交易，又在执行中偏向“共建”的企业；有的执行人员与拍卖机构联手暗箱操作，从中渔利，尽管我们采取了很多限制性措施，也难以完全控制；有的法院开设典当行，参与关联当事人的经营活动，很难让老百姓相信你能公正执法。第三就是执行队伍素质差，不合格的人员不断加入。有一个法院的执行庭被称为“司机班”。第四就是有些干部坐不住，学习精神比较差，做人的正直理念和正义感较差，尤其不注意职业道德修养，被老百姓戳脊梁骨自己还不知道，整天耀武扬威。另外，我们最高法院监督不严，也有责任，最高法院仅仅在1997年通报批评过1例，以后就再没有过，这其中的原因是多方面的，最主要的原因就是在执行乱的背后，出现一个怪现象，正不压邪。第五就是执行工作管理的片面性，执行观念落后。在清理积案中各地采取大会战、执行风暴、假日行动，搞指标管理，执行人员身穿迷彩服，警车响。“广州会议”以后，不再提执结率，有些法院上报的高执结率，都是虚假的。第六就是本院执行监督机制运行不够顺畅。这涉及到执行立案的改革、办理案件的职责分工，这方面还存在一些问题，执行案件的对口管理还不够一致。另外还要提一点，执行办是最高法院一个有权力和有能力的职能部门，业务水平在最高法院各审判庭中也不在最后，但是有些高级法院执行局的同志对当事人讲最高法院执行办没什么权力。最高法院执行办是个职能部门，代表最高法院对各级法院的执行工作进行指导、协调和监督，高级法院对我们执行办有意见可以提，对当事人说这些合适吗？
从总体上看，执行乱已到了非解决不可的时候了，但如何解决呢？首先要进行自查，把执行队伍作风建设放在首位，各执行局开展自查活动。上海高院就开展了“整治执行乱，遏制执行难”的整顿活动。已成立执行局的这20个高级法院回头看一下，排查一下执行乱的问题，纠正错案，通报批评错误，同时要表彰先进，自查结束以后还要上报。通过自查活动，使执行人员达到做人公正、执行公正的严格要求；增强公平意识、服务意识、法制意识、大局意识、形象意识、人权意识、忧患意识，增强执行法官的良知与职业道德。
第二点要建立通报批评制度。执行办要加强工作力度，经常通报批评执行乱的典型，内部要形成监督机制，促使各高级法院有强烈的紧迫感、责任感和使命感。
第三点是建立执行队伍的管理制度。执行办在处理指导、协调和监督案件中将加大工作力度，今后凡是外地法院到当地法院执行的，当地法院负有协助执行的义务，你没有对抗执行的权利，更不应当向最高法院提出协调解决的意见，你和执行案件没有什么关系，仅仅受当地党政机关的要求到最高法院来或形成文件要求协调，我们概不受理；各级法院尤其是高级法院的执行机构有消极执行的现象，我们将采取必要的措施，指定执行；对全国人大关注的、全国人大代表反映强烈又久拖不执的案件，我们要排排队，进行委托执行或集中执行。
第四点我们要建立特定的工作程序，把实体错误案件、暂缓执行案件协调起来，最高法院关于暂缓执行的一个司法解释很快就会研究下发，我在这里就不再细说了。
第五点就是加大查纠的力度，各级法院对存在的执行乱的问题要逐级上报，直至报最高法院，对发生的暴力抗法事件要查清是否存在执行乱的原因。我们发现，凡是发生暴力抗法事件，都与执行人员的执行瑕疵有关。凡是曝光批评的，要及时查清是否有执行乱问题。
第三个问题谈一谈应对入世挑战的问题。
加强执行队伍建设，也是我们应对人世挑战的迫切需要，按WTO规则要求，执行工作要有前瞻性思考。肖扬院长在《我们的理想：实现司法公正与效率》一文中明确指出司法公正与效率的时代主题也是为了应对加入世贸组织后对我国司法制度的挑战，入世不仅对我国的经济而且对社会的各个方面将产生广泛而深远的影响。这种影响将逐步显现出来，我国的经济将经受世界经济大潮的考验，我国的司法也将面临严峻的考验，作好充分的准备，我们才能处变不惊，应对自如，才能在世人面前展现中国司法的良好形象。
世贸组织的统一性原则要求司法独立和司法公正，就执行工作而言，我们在贯彻司法统一性原则时，在改革中逐步建立起执行工作的统一管理机制。首先，执行工作管理体制的改革取得了很大进展，但困难和潜力也依然很大；第二点，执行程序的统一还存在一些随意性；第三点，各执行主体权利意识特别是人权意识不强；第四点障碍是少数执行人员的素质低，很容易在利益的驱动下情感倾斜，失去良知。这四个方面是我们当前面对世贸组织统一性原则的严峻挑战，我们在贯彻司法公正与效率中，这四个方面是个难题。
世贸组织的透明度原则要求司法公开。以当事人主义重塑执行程序应当说是有效地增强了执行工作的透明度。我国人治理念是很顽固的，地方党政机关领导人动辄以权压法，以言代法，非法干预执行。这些行为目前还不能公开，这是个实质性的障碍。根据世贸组织的原则这些也应该公开，因为对方当事人享有知情权，中央11号文件里提到过这个问题，中纪委发了个17号通知，其中第一条就讲到不准乱批条子。地方政府要转变成服务的角色，目前看很难，这也足以成为我们执行工作的一个障碍。另外，我们的执行程序还缺乏全方位的严格的操作要求，也就是说还存在暗箱操作，如内部函文不叫当事人知情，案件请示当事人不知情。
世贸组织的非歧视性原则要求会员国实行国民待遇和最惠国待遇。我们为国有企业保驾护航这个口号不能再提了，在工作中不能再这样倾斜。我们过去曾为维护社会稳定，为维护经济秩序、社会秩序而中止执行了一批案件，以后再这样办的话，如果涉及到外国企业，就可能受到外国当事人的指责，指责我们违反了非歧视性原则。过去我们规定对一些特定财产，还不是法定豁免执行的财产不准执行，或者规定执行顺序，比如我们有个27号通知，对证券公司的执行先执行其不动产，然后才能执行其他财产，不能执行其保证金，从严格意义上说，很容易触犯非歧视性原则。
以上这几个方面就是人世以后执行工作面临的挑战，当然不限于这几个方面，各位执行局局长要勤于思考，如果地方上有违反以上原则的规定，你们要敢于提出来，当地解决不了的，就报到最高法院来，总之我们要维护国家的根本利益，不能为维护局部利益而损害国家的全局利益，入世以后还会遇到新问题，大家要密切关注。
第四个问题，关于这次会议精神的贯彻问题。
这次作为中国历史上第一次全国执行局局长座谈会，会议精神随着时间的推移将展现于社会。第一是各位要向党组汇报沈院长的讲话精神，防止以会议贯彻会议，以文件贯彻文件，以讲话贯彻讲话，要脚踏实地，调查研究，有针对性地提出贯彻意见，不搞形式主义，争取在第二次全国法院执行工作会议之前取得一定的成果，取得新的经验。第二就是执行办将按沈院长的讲话要求就执行立案、执行收费、委托执行这三项工作尽快地提出调研意见，争取在第二次全国法院工作会议之前完成。关于委托执行，原来要求建立一个委托执行新格局，目前来看力度不大，效果也不太理想，大家对此还有不同意见。受山东高院的启发，我看是不是这样：山东高院将外地委托执行案件作为指定执行的案件，集中起来交给铁路法院执行，原来他们委托执行的结案率是7％，委托给铁路法院执行以后，执结率达60％以上，也就是说，将委托案件作为统一管理的一个内容，你可以指定执行，提级执行，也可以交叉执行，原来我们关于委托执行有一个意见，目前看还需要根据改革进行调整。关于债权凭证，在执行立案方面也会遇到这样一个问题，以前债权凭证总是在执行程序进行了一段时间以后确无财产可供执行的情况下，征得债权人同意再制发，这样有利于维护债权人的合法权益，又能使法院从当事人经营风险中解脱出来，现在又有些发展，我知道山东高院在债权人申请执行时，如明知债务人无财产可供执行或提供不出可供执行的财产线索，征得债权人同意后，就给他发放一种类似债权凭证的法律文书，暂时不立案，也不受申请执行期限的限制，什么时候发现被执行人财产什么时候再申请执行，这也是一种方式，立案改革时这一条也可以加进去。第三点，夯实理论基础，去年我们搞一个执行理论研讨会，各级法院都很重视，这很好。目前，我们的执行理论还较薄弱，还存在很多问题，需要大家共同努力。第四点，执行办下发给各级法院的函文，在座的20位执行局长回去抽查一次，到底落实得怎么样，情况报上来，我们进行通报。把执行办的督办函、协调函放在一边或一转了事的，我们要通报批评。
受沈院长委托，我对这次会议就总结到这里。
