发文机关最高人民法院

发文日期1998年04月01日

时效性现行有效

施行日期1998年04月01日

效力级别司法文件

（1998年4月1日）

同志们：

这次座谈会的主要任务是，以党的十五大精神为指导，按照全国高级法院院长会议的要求，总结交流近年来审理企业破产案件的经验，讨论研究依法和规范审理破产案件工作问题，安排部署今后一段时期审理破产案件的工作。

一、 审理企业破产案件工作的主要情况

实行企业破产制度，是社会主义市场经济发展的必然要求。依法审理好企业破产案件，是人民法院审判工作为深化经济体制改革服务的重要方面。从近几年全国法院受理企业破产案件的情况看，有以下几个特点：一是收案数量逐年增多。从1989年至1993年的五年间，全国法院受理企业破产案件1153件。1994年国务院在若干城市进行企业优化资本结构，建立和完善企业优胜劣汰机制的试点工作以来，企业破产案件大幅度上升。1994年收案1625件，比前五年的总和还多472件；1995年收案2583件，比1994年上升58。95％；1996年收案5875件，比1995年上升128％；1997年因国家有关政策出台较晚，收案比1996年略有减少，为5396件，但有些地方仍在增多。二是国有企业破产案件大幅度上升。 1992年全国法院受理的428件企业破产案件中，国有企业破产案件仅有130件，占30％；1995年受理的2583件案件中，国有企业1232件，占 47％；而在1996年受理的5875件案件中，国有企业3651件，比上年上升1．96倍，占62％。其主要原因是我国的经济体制改革不断深化，国有企业进入深层次的改革。三是中、小型国有老企业破产的居多。这些企业生产经营管理不善，产品缺乏市场竞争力，不能适应市场供求变化，连年亏损，资不抵债，扭亏无望，到期不能清偿债务。四是债务清偿率较低。破产企业财产变现所得的相当部分，甚至是大部分用于安置企业职工，按比例清偿债务率低，去年审结的国有企业破产案件，平均债务清偿率为6．63％，部分破产案件的清偿率为0。五是破产企业职工安置任务重。去年审结的企业破产案件中，安置在职职工约95万人，人均安置费1．67万元。六是企业破产案件特别是国有企业破产案件审理时间较长。大多在半年以上，有的甚至在一年以上。

应当指出，审理企业破产案件涉及全面清理破产企业的债权、债务，将破产财产变现，合理分配破产财产，配合政府有关部门妥善安置职工等工作，呈现出当事人多、多个法律关系并存、审理程序复杂等特点，尤其是近年来占比重较大的国有企业破产案件，则更是涉及面广，资产、债权、债务数量大，破产财产难于变现，职工安置任务重等问题，这些反映了企业破产案件与一般经济纠纷案件不同的特点和审理难度。各级法院切实提高了对审理企业破产案件工作重要性的认识，把依法审理好企业破产案件作为人民法院促进产业结构调整，建立现代企业制度，维护社会稳定，为社会主义市场经济服务的一项重要任务，在党委的领导下，与政府有关部门协调配合，严格依照法律和政策的规定，积极开展破产案件的审理工作，较好地完成了任务。从1994年至1997年，共审结企业破产案件15479件，其中国有企业破产案件8578件，1997年审结破产案件涉及的资产总额约358亿元。通过审理企业破产案件，保护了当事人的合法权益，促进了产业结构的调整和资本结构的优化，维护了社会稳定，保障了企业改革的顺利进行。

尤为可喜的是，各地法院在积极开展审理企业破产案件工作中，大胆探索，认真研究新情况，及时总结实践中的成功做法，取得了一些好的经验，有力地推动了工作的开展。主要有：

(一)领导重视，组织落实。各地法院普遍加强了对审理企业破产案件工作的领导、协调和监督。许多法院成立了审理企业破产案件工作领导小组，由院长或主管副院长亲自抓。不少法院专门召开会议，研究部署审理企业破产案件工作。有的高级法院主管副院长和经济庭庭长亲自担任合议庭审判长，保证了审理企业破产案件的质量。一些优化资本结构试点城市的法院领导参加了当地企业兼并破产和职工再就业工作协调小组，加强了与各有关部门的沟通与协调。不少法院为了依法审理好企业破产案件，设立了专门的合议庭，有的法院还专门成立了破产案件审判庭，配备了熟悉破产方面的有关法律和政策，有-定审判经验的审判人员。许多法院加强对下级法院审理企业破产案件的指导、协调和监督，保证了审理企业破产案件工作的顺利开展。

(二)严格依照法律和国家的有关政策审理企业破产案件。各地法院在审理企业破产案件工作中，根据《企业破产法(试行)》、《民事诉讼法》中企业法人破产还债程序的规定，国务院国发[1994]59号和国发[1997]10号文件以及最高法院《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》法发[1997]2号等有关司法解释，认真审查当事人的破产申请是否符合有关法律、法规和政策规定，切实把好立案关。对试点城市国有工业企业申请破产，坚持要纳入计划，要有试点城市协调小组制订的破产预案，才予以受理并适用国发[1997]10号文件中有关破产方面的政策。非试点城市和地区的国有企业破产申请，在严格按照《企业破产法(试行)》的规定审查受理后，不适用国务院有关政策，只能依照《企业破产法(试行)》的规定审理；非国有企业的破产，严格按照( 民事诉讼法)实施。从而比较有效地防止了假破产、真逃债的情况发生，保证了审理破产案件的有序进行。在对破产企业资产、债权、债务的处理上，切实把好资产清理关、评估关、变现关，组织清算组认真审查核对破产企业资产，及时收回对外债权。坚持由国务院国有资产管理行政主管部门认证的资产评估机构对破产企业财产进行评估。坚持以拍卖方式为主，尽可能地将资产变现，公开、公平、公正地处置破产企业的财产，不搞“整体接收”、“整体转让”，真正做到破产企业“关门走人”，“厂消人散”。

(三)制订较科学的审理企业破产案件的操作规程。针对企业破产案件情况复杂、审理环节多等特点，不少法院根据具体情况，特别是结合国务院关于试点城市国有工业企业破产的政策，依照法律规定，就破产案件的立案审查、审理的前期准备、破产财产清算、债权人会议、破产财产分配、破产程序终结等，作了全面、具体的规定；对破产企业、债权人、破产清算组和破产企业上级主管部门的行为，提出了明确的要求。有些法院还就破产案件诉讼文书样式以及破产案件卷宗装订，提出了试行性办法。这些做法，对于依法维护破产案件当事人的合法权益，保证企业破产案件审理工作合法、有序进行，起到了良好的规范作用。

(四)把握全局，搞好协调配合。当前人民法院审理的破产案件中，大多数破产企业为国有企业。这类案件的特点是，地方政府是企业破产的决策者和组织实施者，商业银行是破产企业的主要债权人，破产企业职工的安置则是审理工作的最大难点。这就决定了审理企业破产案件必须依靠地方政府及有关部门的大力支持与配合，协调好各方面的关系。许多法院把审理企业破产案件工作置于企业改革的全局予以研究和部署，试点城市法院参与当地的协调小组，加强与企业主管部门、工商、税务、财政、审计、劳动、国资、人民银行等有关部门的协调配合。为解决职工安置等涉及群体利益、容易引发社会矛盾的问题，有的法院坚持在立案前，将破产企业职工由主管部门安排在再就业中心培训，使审理工作与职工安置分离，减少社会矛盾对审理工作的干扰。有的法院领导亲自出面与当地政府协调，千方百计地防止和减缓企业破产的负面效应和可能发生的社会动荡。对于审理工作中遇到的新情况、新问题，许多法院在调查研究的基础上组织培训，邀请政府有关部门的负责人、专家学者，进行研讨，以达成共识。对于一些带有倾向性或苗头性的问题，及时向有关部门通报。这样，既锻炼了队伍，又解决了一批实际问题。

总的来看，全国法院对企业破产案件审理工作高度重视，组织周密细致，总体运作逐步规范，与各部门密切配合，发展是健康的，效果也是好的。前不久，全国企业兼并破产和再就业工作领导小组到上海、广东、辽宁进行调查，调查组对法院的企业破产案件审理工作给予了充分肯定。但是，我们必须清醒地看到，当前审理企业破产案件工作中还存在不严格依照法律和政策办事的问题，有的地区还十分突出。个别地方由于受地方保护主义的影响，仍然有假破产、真逃债的现象，引起债权人的不满；由于破产企业财产变现难和职工安置难，“整体接收”、“整体转让”的问题还未完全解决，这些破产企业只是换了牌子，但却甩掉了债务，没有达到“关门走人”、“厂消人散”、“转换机制、调整结构”的目的；少数非试点城市和地区或试点城市的非试点范围企业的破产，也适用了国务院有关文件所规定的政策。此外，有的法院对申请破产的立案审查不严，不该受理的受理了；有的适用法律、法规和政策不当；有的在破产清算中遗漏破产财产，追回债权不力，破产财产变价不合理、分配不公平，破产费用高，清偿率较低等。对这些问题必须引起高度重视，认真加以解决。

二、 对今后工作的意见

1998年是全面贯彻落实党的十五大精神，实现“九五”计划的关键一年。刚刚闭幕的九届全国人大一次会议通过的《关于政府工作报告》的决议，强调国有企业改革是当前经济体制改革的重点，继续实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，是积极推进国有企业的战略性改组和调整的重要措施。前不久，全国企业兼并破产和职工再就业领导小组就1998年国有企业兼并破产、减员增效计划发出通知，要求突出重点，防止分散，继续向纺织(主要是国有大中型棉纺企业)行业倾斜，把有限的银行呆、坏账准备金额度集中用于解决国有大中型亏损企业摆脱困境。全年核销准备金总额增加到400亿元，即将下达到各试点城市和有关行业。国家加大企业改革的力度，给人民法院经济审判工作提出了新的更高的要求，各级人民法院必须适应新的形势，加强审理企业破产案件的工作，以审理试点城市计划内国有工业企业破产案件为重点，从严控制试点城市计划外和非试点城市企业破产案件的受理，规范操作、依法裁决，力求最佳的社会效果和经济效益，为加快推进国有企业改革作出新的贡献。

(一)要进一步提高对审理破产案件工作重要性的认识。实施企业破产是国家从宏观上调整经济结构，建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度的重要手段和措施之一。对那些长期亏损、资不抵债而扭亏无望的企业，按照市场经济优胜劣汰的规律，依法进行破产还债，可以使债权人、债务人尽快从债务链中解脱出来，使破产企业的资产重新投入使用，实现资源的合理配置，促进企业转换经营机制，优化资本结构，促进现代企业制度的建立，而实施包括企业破产在内的国有企业改革更是搞好整个国有经济，用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度的极为重要的步骤。人民法院通过审理企业破产案件，既是对党和国家建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度战略决策的具体落实，也是运用司法手段维护和促进经济体制改革的重要方面。各级人民法院必须从政治的高度，从国家全局的利益出发，依法积极审理好每一件破产案件。

(二)要进一步明确指导思想，依法规范破产案件审理工作。关于这个问题，去年三月，最高法院下发的(关于人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知)法发[1997]2号中，已明确提出。我在参加全国国有企业职工再就业工作会议期间，与参加会议的各高院代表座谈时，曾作了进一步的说明。这是一个非常重要的问题。在审理企业破产案件工作中，必须坚持既要积极又要慎重的原则。要有利于促进调整产业结构，建立现代企业制度；要防止规避法律，逃避债务，造成国有资产流失；要摈弃狭隘的地方保护主义，依法保护债权人和债务人的合法权益；要有利于维护社会稳定，为建立和完善社会主义市场经济体制服务。实践证明，这一指导思想，是我们做好这一工作的重要保证，是经济审判工作为经济体制改革和经济建设服务总的指导思想的具体体现和运用。当前需要特别强调的是，一定要排除各种干扰，做到依法、规范审理破产案件。无论实体还是程序方面，都要准确适用法律、法规和政策，做到操作规范，裁决合法、公正。尤其是不得任意扩大国务院国发[1994] 59号和国发[1997]10号文件的适用范围，严防和纠正“假破产、真逃债”现象的发生。各级法院要进一步提高认识，加强组织领导，切实负起责任，把破产审判工作搞得更好。

下面，我讲几点具体意见：

1．要严格依法立案。破产宣告是法院对企业法人终止作出的法律确认。因此，要依据《破产法(试行)》、《民事诉讼法》以及其他有关法律、法规、政策，切实把好立案关。国务院确定的 111个试点城市的国有工业企业的破产，必须是列入《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》的，才能适用国务院国发[1994]59号和国发 [1997]10号文件。这里需要注意的是对试点城市国有工业企业的破产，仅限于试点城市市区内的国有工业企业和试点城市管辖的县(市)内的市属以上(含市属)国有工业企业，不包括试点城市管辖的县(市)属企业；对试点城市国有工业企业以外的，如国有内贸、外贸企业，严格按照国经贸[1996]492号文件的批准程序规定，从严把握，审慎进行。对借用外国政府贷款或转贷款偿还任务尚未落实的国有工业企业，在有关政策未明确前，暂不受理其破产申请。对试点范围以外的国有企业破产申请，要按照(破产法(试行))的规定进行立案审查，不得适用国务院国发 [1994]59号和国发[1997]10号文件。对试点城市、非试点城市和地区的非国有企业的破产申请，要严格按照( 民事诉讼法)企业法人破产还债程序的规定进行审查。符合破产条件的，依法受理。在立案审查中，必须对破产申请人提交的企业破产预案，包括企业概况，会计报表及亏损情况说明，债权、债务状况，资产处置方案，职工安置渠道及费用标准等进行严格审查，以保证审理工作有步骤、顺利地进行。

2．加强对清算组的指导与监督。清算组是处理清算事务的具体工作机构，对破产企业的资产清理与分配负有重要职责。其作用发挥如何，直接关系到破产案件的审理效率和质量。当前要注意的，一是清算组成员一定要有代表性。要针对破产企业的规模、企业性质及清算难度，依法由人民法院在政府有关部门和专业人员中指定。其中破产企业的上级行政主管部门，当地财政、经贸部门，以及中国人民银行或其分(支)行等应该参加。这里强调要有人民银行参加，因为它是金融管理机关，与破产企业的主要债权银行有着管理与被管理的关系，他们参加清算组可以沟通与债权银行的关系，有利于破产案件的审理和金融监管职能的发挥。要注意挑选责任心强、懂法律、懂政策、熟悉清算业务、善于做职工思想政治工作的人担任清算组成员。同时，注意发挥中介机构的作用。二是要明确清算组的职能。清算组的任务，主要是保护破产财产，清理债权债务，编制财产明细表和资产负债表，编制分配方案，依法处理和分配破产财产，依法从事必要的民事活动，提交清算报告，办理企业注销登记，以及职工生活安排和思想政治：厂作等企业内部事项的处理，完成人民法院依法指定的其他事项。人民法院尤其要监督指导清算组抓好清理债权债务、财产价格的认定和变现及公平合理地分配破产财产三个环节。三是要理顺清算组开展工作的各种关系。清算组是由人民法院依法指定成立的。这就决定了清算组必须对法院负责，定期向法院报告工作，使清算工作在法院的监督、指导下进行。但还要注意依靠政府的协调和支持，及时通报情况。特别在处理国有企业破产案件时更应如此。

3．认真做好破产企业破产清理。这是审理破产案件十分重要的一环。要彻底盘清破产企业的财务报表和原始凭证，逐项核实债权、债务，做到不扩大，也不缩小；不遗漏一笔债权，也不遗漏一笔债务，最大限度地保护债权人和其他当事人的合法权益。要防止债务人利用企业破产逃避债务。对破产企业以逃避债务为目的从事的隐匿、私分或者无偿转让财产、压价出售财产、对未到期债务提前清偿及放弃债权等行为，应依法确认为无效，并追回财产，防止国有资产流失。当前，要特别注意组织好对破产企业债权的清收工作，加大清收力度，尽可能地收回债权，提高受偿率。

4．依法正确认定担保债权的法律效力。目前，要特别慎重处理有关行政干预作保证的问题。前几年，有些地方政府在企业经营不景气的情况下，为解决该企业的生产、职工生活问题，“指令”当地效益好的企业为银行贷款提供保证。现在借款企业申请破产，银行要求保证人承担保证责任。从法律上讲，这种由政府行政干预作保证虽然有瑕疵，但并不能因此否定保证合同的效力。人民法院在审理保证合同的效力时，不应仅以保证人为破产企业担保系因政府指令而违背了其意志，或者以该保证人已无财产承担保证责任等为由，而确认保证合同无效。更不能在确认保证合同无效后，对赔偿责任一笔勾销。对这方面的问题，应慎重处理，可以要求地方政府同银行协商，以求得到妥善解决。

5．依法认真搞好破产企业资产评估。当前的突出问题是在处置破产企业财产时搞低值高估或高值低估，将价值低的财产高估给外地债权人或债权银行冲抵债权，或者将价值高的财产低价估给本地债权人。这些都必须坚决制止。对破产企业资产的评估必须依法和实事求是。对库存原材料、半成品、产成品的评估，要依现行市场价格确定；对固定资产要根据折旧情况进行评估。按照有关规定，国有工业企业特别是试点城市的同有：厂业企业破产财产在处置前，应由破产清算组委托同务院国有资产管理行政主管部门认证的资产评估机构进行评估，并由国有资产管理行政主管部门确认评估结果。对涉及以划拨方式取得的土地使用权或涉及改变出让合同条件的土地使用权价格评估的，须由具有土地估价能力和法定资格的资产评估机构进行评估，并由土地行政主管部门确认评估结果后，并入整体资产评估结果。

6．努力做好资产变现，提高“变现率”。对破产企业的财产要尽可能地变现后分配。对于确实无法变现而需要以实物方式分配的，要做到公平、公正，并尽可能取得债权人的同意，避免因不适当地采取实物分配的方式充抵破产债权，而损害接受财产债权人或者其他债权人的利益。破产企业的资产变现价格，应以评估确定的价格为依据，按照国家有关规定确定底价。变现的方式应当以拍卖方式为主。人民法院和清算组应当注意了解拍卖机构和拍卖情况，对拍卖过程中出现的问题要依照( 拍卖法)的规定及时向拍卖机构提出，以确保拍卖程序的合法、规范。

7．开好债权人会议。鉴于在破产企业的债权人中，商业银行通常是最大的债权人，商业银行实行的是一级法人制，因此，债权人会议应当有破产企业主要债权银行总行或分、支行的代表参加，以维护其合法权益，防止其下级机构(分理处等)随意处置债权。法院要保证债权人会议能够正确地行使审阅清算组清算、审计和评估报告的权利，以避免低值高估或者高值低估，损害债权人的利益。要实事求是确定清偿分配方案，尽力提高受偿率。清算组提出的破产财产分配方案，经多次债权人会议难以通过的，法院可以依法裁定。

8．积极做好破产企业职工安置工作。破产企业职工的安置，事关社会的稳定，法院应当积极配合有关部门做好这项工作。对于列入计划的试点城市范围内的国有工业企业依法取得的土地使用权，经拍卖或者招标方式为主依法转让所得首先用于安置破产企业职工；安置职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产列人破产财产分配方案。安置费用不得突破国家有关规定标准。对非试点城市和地区的国有企业破产，只能按照《破产法(试行)》的规定实施，即破产企业财产变现所得必须用于按比例清偿债务，安置破产企业职工的费用只能从当地政府补贴、民政救济和社会保障等渠道妥善予以解决。要防止和纠正违反规定，随意“搭车”损害债权人的合法利益的现象。

9．切实降低破产成本。当前一个突出问题，是破产费用项目多、成本高。要严格按照《破产法(试行)》的规定执行，即破产费用仅限于破产财产的管理、变卖和分配所需要的费用，包括聘任工作人员的费用；破产案件的诉讼费用；为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用，包括职工的生活费。在审理破产案件时，可视具体情况，适当减免诉讼费用。破产费用支付范围和原则应当经债权人会议审定。对于评估、审计等方而的收费，要认真审查，按保证工作需要的最低费用支付，以努力降低破产成本，提高受偿率。

(三)依靠党委领导，加强与政府及有关部门的联系与协调。企业破产案件的审理工作，是涉及到国家经济体制改革和宏观调控措施的一项综合性工程，政策性强，涉及面广，工作任务重，人民法院在审理企业破产案件中，要自始至终依靠党委领导，按照“鼓励兼并，规范破产”的要求，试点城市的法院要严格按照经全国企业兼并破产和再就业工作领导小组审核同意的本市工作计划和核销呆、坏账准备金的预分配规模，根据法律和政策规定的程序进行审理。试点城市的法院在审理计划外国有企业或非国有企业破产案件，以及非试点城市和地区的法院在审理企业破产案件时，应严格按照《破产法(试行)》和《民事诉讼法》的规定执行，不能自作主张，不能任意套用国务院有关文件规定的政策，更不得搞“整体接收”，假破产、真逃债。对于地方保护主义和部门保护主义的干扰应坚决抵制，涉及保护职工合法权益，影响社会稳定的问题要及时妥善处置，并向党委报告，取得党委的领导和支持。在审理企业破产案件过程中，要始终与政府及有关部门取得联系，加强协调，认真听取人民银行的意见，切实保护债权人的合法权益，防止国有资产流失。

(四)加强对审理企业破产案件工作的领导和监督，切实提高审理水平。对于人民法院来说，审理好企业破产案件既面临困难，更是发挥职能，为保障和促进深化经济体制改革服务的机遇，各级法院一定要克服困难，排除阻力，勇于开拓，切实履行自己的审判职责。院长要亲自过问，主管副院长要具体组织实施，试点城市和审理任务重的法院要组织专门合议庭，配备政治强、业务精的审判人员审理案件。各高级法院要建立和健全信息处理网络，对本辖区内重要案件的审理工作要跟踪指导，对面上的审理工作要做到心中有数，对审判人员要加强培训，对新情况要进行调查研究，及时总结交流经验，对发现违反法律规定和政策的做法要采取措施，及时制止和纠正，对抵制地方保护主义干扰，严肃执法的典型要坚决支持。根据当前审判工作实际情况，上级人民法院更要切实加强对下级人民法院审理破产案件工作的指导和监督，上级人民法院发现下级人民法院的裁定确有错误，应当通知其依法纠正。必要时可以裁定指令下级人民法院重新作出裁定。最高法院要加强调查研究，对适用法律中的新情况、新问题及时作出司法解释。为了便于及时掌握全面情况，请各高级法院每半年向最高法院书面报告一次本辖区审理企业破产案件工作的进展情况，典型案例和重要情况可随时报告。

今年是全面贯彻党的十五大精神的第一年，也是深化国有企业改革，用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末使大多数国有人中型骨干企业初步建立起现代企业制度的关键一年。各级法院要积极地行动起来，统一思想，提高认识，兢兢业业，开拓创新，切实担负起审理企业破产案件工作的审判职责，为积极推进国有企业的战略性改组和调整提供司法保障和服务。