【发布部门】 全国人大常委会

【发布日期】 2009.10.28
【实施日期】 2009.10.28

【时效性】 现行有效
【效力级别】 工作文件 

全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告
--2009年10月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

全国人民代表大会常务委员会：
现在，我代表全国人大常委会专题调研组作关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告，请予审议。
为深入贯彻中央关于保增长、保民生、保稳定的重大决策部署，进一步增强人大监督工作的针对性和实效性，根据吴邦国委员长的指示，全国人大常委会选择保障性住房建设、教育和卫生等民生工程、技术改造和科技创新、农田水利建设等重大公共投资项目，组成四个专题调研组，由副委员长带队，对建设规划制订、投资安排、资金拨付、地方配套、工程进度、投资效果以及实施中存在的主要问题和需要进一步完善的政策措施等，进行了专题调研。5月26日，专题调研工作正式启动。5月底至8月初，各调研小组分赴18个省（区、市）开展实地调研工作，路甬祥、华建敏、司马义·铁力瓦尔地、陈昌智、严隽琪副委员长，部分全国人大常委会委员、有关专门委员会委员和部分全国人大代表以及国务院有关部门的同志参加了调研活动。中央和地方各主要新闻媒体全程进行了跟踪报道。各级政府对专题调研活动高度重视，全面汇报实施情况，协助开展现场考察，认真听取调研组意见，及时研究改进工作。专题调研活动总体上取得了良好效果。现将专题调研情况报告如下。
一、实施情况
去年下半年以来，为应对国际金融危机对我国经济带来的严重冲击，党中央审时度势，及时调整宏观调控政策，作出了保增长、保民生、保稳定的一系列重大决策部署。今年3月，温家宝总理在政府工作报告中提出了“扩内需、调结构、促改革、惠民生”等促进经济社会平稳较快发展的一揽子计划，增加政府公共投资，拉动经济增长，努力改善民生。在去年第4季度中央新增公共投资1040亿元的基础上，今年中央预算又安排重大公共投资9080亿元。其中，保障性住房建设投资493亿元，教育和卫生等社会事业建设投资926亿元（其中，教育205亿元、卫生372亿元），技术改造和科技创新投资633亿元，农业基础设施和农村民生工程投资2522亿元。国务院及其有关部门及时制定建设规划和年度计划，下发政策性指导文件，加快资金拨付，加强统筹协调和监督检查，推动各项重大公共投资项目顺利实施。
在实地调研过程中，各调研小组深深感受到，各级党委、政府对于落实中央的战略决策，认识明确，措施有力，把实施重大公共投资项目建设作为扩大内需、调整结构、改善民生、促进经济平稳较快发展的基础性工作，强化责任，积极推进，取得了阶段性成效。
（一）加强组织领导，落实责任。国务院成立了由国家发改委、财政部等9个部门参加的新增中央投资协调小组，负责统筹协调和组织实施工作，在规划审批、资金拨付、用地审核、建设管理、信贷支持、审计监督等方面，落实部门责任。从省、自治区、直辖市到各市、县政府，都成立了重大公共投资项目建设领导小组，建立了有关部门工作协调机制，加强组织领导和部门协作。各级地方政府建立健全工作责任制，层层签订目标责任书，分解任务，量化指标，从项目申报、目标任务到项目实施和监督管理都明确了工作责任，确保各项工作的落实。
（二）编制建设规划，健全制度。国家发改委会同有关部门及时编制下达了中央投资建设计划，明确重大公共投资项目建设的目标任务、政策措施和工作要求，加强对地方工作的指导。各地结合实际，编制公共投资项目的建设规划和年度计划，制订一系列指导性文件和规章制度，从规划审批、项目下达、资金筹措，到施工组织和质量监管等，做到有章可循，规范管理。有些地方还出台了一系列优惠政策，建立了加快项目审批的“绿色通道”，提高了工作效率。
（三）加快资金拨付，及时到位。国家发改委、财政部等部门按照预算和投资计划，加快项目建设资金拨付进度，保证中央投资及时到位。到8月底，今年以来中央安排的重大公共投资项目，已下达建设资金7170亿元，占预算的79%。其中，保障性住房建设资金下达471亿元，占预算的95.5%；教育和卫生等社会事业建设资金下达853亿元，占预算的92.1%；技术改造和科技创新补助资金下达508亿元，占预算的80.3%；农业基础设施和农村民生工程建设资金下达1752亿元，占预算的69.5%。各级地方政府通过预算调剂、利用地方政府债券、申请银行贷款等各种渠道，千方百计地筹措项目配套资金，并积极引导社会投入。
（四）突出建设重点，讲求实效。山西、黑龙江、甘肃、河北等地，高度重视保障性住房建设，从解决低收入群众住房困难问题入手，大力推动廉租住房和经济适用住房建设，使群众实实在在地享受到中央决策带来的实惠。河南、云南、贵州、青海、甘肃、浙江、山东、重庆等地，认真分析教育、卫生等民生事业存在的实际困难，区别轻重缓急，着力加强基础设施建设，提高服务能力，缓解群众上学难、就医难的矛盾。陕西、辽宁、湖北、上海等地，认真实施科教兴国战略，坚持自主创新和高新技术产业化方向，将技术改造和科技创新项目资金集中投向优势行业和企业，努力攻克关键技术难题，推动结构调整和产业升级。河北、内蒙古、吉林等地，积极推进灌渠更新改造、节水灌溉和山区集雨工程，缓解水资源短缺的困难。
（五）加强督导检查，严格监管。中央纪委、监察部组织24个检查组，对各地落实情况开展监督检查。审计署对部分投资项目进行了审计监督。各地都建立了中央投资项目进展信息报告制度，按照“项目在规定期限内百分之百开工建设，配套资金百分之百落实，存在问题百分之百整改到位”的要求，组织对项目建设情况开展检查指导，并纳入地方政府工作考核体系，及时发现存在的问题，跟踪督促及时改进。辽宁省向社会公开建设项目目录，主动接受公众监督。河南省加强农田水利建设监管，严把材料“采购关”、技术“标准关”、工程“质量关”和队伍“准入关”。
（六）勇于探索试验，开拓创新。各地在实施项目建设过程中，注重体制改革和机制创新，积极探索，先行先试，取得了一些有益经验。黑龙江省将“政府主导、市场运作、政策优惠、保障优先”作为保障性住房建设和棚户区改造的基本思路，有些林区坚持把棚户区改造与生态建设结合起来，有的垦区坚持将棚户区改造与有效复垦土地、扩大耕地面积结合起来，有些地方还探索对廉租住房实行政府与居民共有产权的模式。上海市大力加强公共服务平台建设，市人大常委会审议通过了《上海市促进大型科技仪器设施共享规定》，努力为企业技术改造和科技创新提供服务。各地积极推进农村小型水利设施产权制度改革和水利工程管理体制改革，建立农户参与式用水管理制度，鼓励和支持农民成立用水协会等管理机构。
（七）加快项目建设，初见成效。截至8月底，去年4季度和今年安排的廉租住房建设项目已开工126万套，全国今年新增租赁补贴户数54万户；煤矿、林区的棚户区改造已分别开工10万户和15.7万户，农村危房改造和游牧民定居工程已分别建成18.5万户和2.4万户。今年安排的中西部地区农村初中校舍改造工程和特殊教育学校建设项目，已分别建成近400万平方米和24万平方米。中央安排的技术改造和科技创新项目绝大多数已经开工，部分规划早、动手快的项目已经完工或接近完工。新建大型灌区工程资金已经落实，大型灌区续建配套与节水改造项目、节水灌溉示范项目和大型灌溉排水泵站更新改造项目建设资金已分别落实77.3%、74.2%和77.0%，其中中央投资已全部到位。
总的看，重大公共投资项目的实施，在拉动经济、改善民生等方面，发挥了重要而积极的作用。实践证明，中央的决策部署是正确、及时、有效的，各地区、各部门落实中央决策部署是认真、扎实、有力的。

二、困难和问题
在调研工作中，调研组也发现有些地方的公共投资建设存在一些困难和问题。
（一）规划不够扎实，准备不够充分。对于保障性住房建设，有些地方没有开展住房普查，仅靠抽样调查和城市低收入家庭的一定比例编制保障性住房建设规划，不能准确反映城市低收入住房困难家庭的实际情况；有些地方为了多争取中央补助资金，或者急于改变城乡面貌，没有充分考虑当地政府和群众的承受能力，编制的建设规划过大，任务过重；有些煤矿、林区、垦区的棚户区改造，大多是成片拆平房盖楼房，模式比较单一，存在一些浪费现象。有些地方的教育、卫生等建设规划存在“一刀切”的倾向，县级医院建设基本上是一个县建一所，没有充分考虑服务人口、服务范围等因素，建设规模和投资雷同；有些项目补助资金安排未考虑区域建设成本差异问题，不够合理。有些技术改造和科技创新项目前期论证不够充分，与重点产业调整振兴规划和产业结构调整衔接得不够紧密，在项目安排上重点不够突出。
（二）地方财力紧张，落实配套困难。由于今年地方财政收入增幅下滑较多，各地普遍反映财政收支矛盾突出，落实配套资金困难。有些公共投资项目安排，地方配套资金比例过大，超出了地方财政的承受能力。比如，今年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%，落实困难。有些地方推行农村危旧房改造，政府对每个农户补助4000-5000元，还不到每户改造所需资金的10%，许多农户只能依靠大量向银行贷款或向亲友筹借，五保户、低保户等贫困农户难以承担。截至8月底，今年的大型灌区续建配套与节水改造项目、节水灌溉示范项目和大型灌溉排水泵站更新改造项目，地方配套资金到位率分别为41.2%、42.3%和46.4%。不少市县政府因难以落实配套资金，大量利用银行贷款，或拖欠工程款，将会增加政府的信用风险。
（三）政策不够协调，执行不够严格。国家要求，当前保障性住房建设工作的重点，是通过廉租房租赁补贴和实物配租，优先解决城市最困难群众的基本住房问题。有的地方将保障性住房建设扩大到城市、农村、工矿等各个方面，战线太长、规模太大；有的提出廉租房与经济适用房并轨，将廉租住房保障对象的收入标准提高到人均年收入一万元左右，扩大了保障范围，增加了政府保障的难度。有些地方将农村危房改造扩大到旧房改造，大量拆迁，有的对富裕农户也给予了资金补助。有些地方的教育、卫生等建设项目，只安排主体工程建设，没有将道路、给排水、供电等基础设施和教师、医务人员周转房纳入投资范围，给今后的交付使用留下困难。在农村取消“两工”之后，乡、村两级的小型农田水利建设投入渠道没有得到有效解决，政府投入也明显不足。按照国家要求，今年中央财政代理发行的2000亿元地方政府债券资金主要用于新增中央投资项目的地方配套，特别是民生工程项目，但有的地方用于自己安排的项目，影响了中央确定项目配套资金的落实。一些地方在项目设计方案论证、建设规划落实、征用土地手续、基本建设程序、施工单位资质、施工质量监理等方面，也存在一些不够完善的问题。
（四）责任不够清晰，机制不够健全。有些地方政府间的公共投资责任不够明确，市县政府筹资责任过重。有些市县政府则认为，基层只负责具体施工任务，无力承担配套资金。有些地方反映，公共投资项目建设由多部门管理，环节多，影响工作效率和建设进度。有些地方认为，这次新增重大公共投资是难逢的机遇，应尽量多上一些项目，对后续投资缺乏长远打算和安排。有些企业反映，在实施技术改造和科技创新项目过程中，公共服务平台建设滞后，受部门分割、条块分割影响，科技资源配置效率还比较低；企业研发投入不足，技术创新主体地位还没有真正确立，以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系亟待进一步完善；科技人员的有效激励机制尚不健全，促进企业技术进步和科技创新的长效机制还没有建立起来。一些地方反映，小型农田水利建设的投入、运行、管护和维修机制还很不健全，不少地方多年没有投入，集体、农户用水管水的责任不到位，缺乏筹集维修资金的积极性，很多设施长期失修，甚至长期不能修复。
（五）进展不够平衡，进度比较缓慢。截至8月底，保障性住房建设完成投资的394.9亿元，完成率为23.6%。一些地方由于配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足，可能难以完成今年的建设计划。全国中等职业教育基础能力建设项目完成投资的26%，卫生项目完成投资的25%。11个民口科技重大专项整体进度也比较缓慢。不少地方农田水利建设滞后，与确保国家粮食安全和抵御自然灾害的要求，存在较大差距。今年安排的大型灌区续建配套与节水改造项目、大型灌溉排水泵站更新改造项目和新建大型灌区工程，不少还处于前期准备阶段，一些农业综合开发节水配套改造项目还没有开工。

三、几点建议
针对调研中发现的问题，调研组经过认真研究，对实施好重大公共投资项目建设，提出以下改进工作的建议。
（一）把握投资方向，优化投资结构。实施好重大公共投资建设，必须坚持以科学发展观为指导，全面领会、准确把握中央决策部署的科学内涵，将增加政府公共投资与“扩内需、调结构、促改革、惠民生”有机结合起来，既要立足当前，解决面临的突出问题，又要兼顾长远，增强针对性、有效性和可持续性；投资项目安排，要严格项目管理程序，集中用于对国计民生有重大影响的方面，防止项目过多、分散和重复建设；制订建设规划，要坚持实事求是，兼顾需要与可能，既要尽力而为，也要量力而行；政府利用银行贷款，应当增强风险意识，充分考虑财政偿还能力，不能只顾眼前，给今后发展增加负担；一些重大民生工程建设，应作为一项长期性工作，在今后的预算中适当作出安排。
保障性住房建设要把解决最困难群众的住房问题放在优先位置，多做“雪中送炭”，少做“锦上添花”。除重点改善城市特困群体住房，煤矿、林区、垦区的棚户区改造和农村危房改造外，还应把其他工矿的棚户区改造逐步纳入中央投资补助范围。要正确把握保障性住房建设的目标和要求，坚持从实际出发，实事求是、因地制宜地制订建设规划。政府有能力提供廉租房实物配租的，应集中财力，落实资金，加快建设；没有能力的地方，应保证租赁补贴发放，或者按照节俭、适用的原则，维护、修缮、利用现有旧房，改善困难居民的住房条件，切忌不顾代价拆迁建楼，造成资源浪费。
进一步加大教育、卫生等民生工程建设投入，并与教育、卫生改革同步推进，综合考虑自然条件、交通环境、服务人口等因素，立足于增强服务能力、提高服务水平，把建设规划制订在扎实、可靠、科学、合理的基础上，重点解决中西部地区面临的突出困难。
技术改造和科技创新项目规划，应与重点产业调整振兴规划密切衔接，围绕提高企业的自主创新能力和科学技术水平，选准重点领域和重点项目，推进结构调整和发展方式转变；要瞄准世界科技前沿，充分发挥我国集中力量办大事的制度优势，有重点地组织实施一批重大技术改造和科技创新投资项目，突破技术瓶颈，努力实现重大装备国产化和关键核心技术自主化，进一步提升我国的科技创新能力和经济实力。
农田水利建设规划，各地应当从实际出发，采取有效措施，做到开源与节流并重、防汛与抗旱并举，重点解决农田水利设施老化失修、水资源短缺与用水浪费并存的现象。要将农田水利建设放在发展现代农业的关键位置，用现代技术提高农田水利建设水平，加强农业节水技术的研究和开发，大力推广节水灌溉技术。
（二）落实配套资金，完善政策措施。加大中央对重大公共投资特别是民生工程的支持，适当降低中西部地区特别是少数民族地区的配套资金比例。督促地方政府严格执行中央财政代理发行的地方债券主要用于中央确定项目特别是民生工程的规定。对于经过考核评估，地方配套资金和建设进度较好的地方，应给予适当的奖励性补助，调动地方的积极性。
进一步完善相关政策措施。对一些地方实行廉租住房共有产权的做法，应抓紧研究，加强政策指导；尽快制订城市保障性住房和农村危房改造的建设标准，及时出台指导性意见。教育、卫生等民生工程建设，应将学校、医院的基础设施、设备购置和配套设施等通盘考虑，增强学校、医院等机构的综合实力与服务水平，并适当考虑教师、医务人员的周转用房问题，稳定基层教师、医务人员队伍；对学校、医院等民生机构，应进一步加大政府投入，降低收费标准，减轻群众负担。尽快制定促进企业技术改造和科技创新的指导意见，明确工作思路，完善效益评估体系和项目后评估制度，落实财政税收和金融信贷支持政策，逐步形成完整的促进企业技术改造的政策体系；支持设立创新投资基金，增加政府资金投入，推行知识产权质押贷款，加快发展科技保险，创新金融服务，支持科技成果产业化。进一步明确政府对农田水利建设的扶持政策和社会资金投入政策，加快解决“最后一公里”梗阻问题，力争明年在粮食主产区迈出实质性步伐；整合农田水利建设资金，吸引社会投资和民间资本，引导金融机构支持和服务农田水利建设，提高资金使用效率；实行严格的水资源管理制度和节约用水制度，加强水资源统一管理，科学调水用水；建立合理的用水价格调控机制，调动节约用水积极性。
（三）落实工作责任，确保建设成效。要明确划分地方各级政府的职责，确保责任落实到位。对于地方配套资金，省级政府要切实承担起资金统筹的责任，合理确定地方政府间资金配套比例。健全政府有关部门的工作协调机制，在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面，落实部门责任。各部门之间要密切合作，提高审批工作效率，积极筹措建设资金，完善项目管理办法，加快推进建设进度，确保完成中央下达的建设计划。建议国务院组织有关部门对中央投资项目实施情况开展监督检查，督促地方政府严格按照批准的计划和方案组织实施，帮助解决存在的实际困难。建议全国人大常委会明年继续组织对中央政府部分公共投资项目实施情况开展专题调研，推动各级政府改进工作，确保落实好中央的决策部署。
（四）深化体制改革，健全机制保障。在实施重大公共投资建设的同时，应当把进一步深化体制机制改革作为一项重要任务，下大力量组织推进。
要按照党的十七大提出的要求，加快行政管理体制改革，着力转变政府职能、理顺部门关系、优化组织结构、提高工作效能，形成权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要加快财政体制改革和投资体制改革，尽快研究提出中央与地方财力与事权相匹配的财政体制改革方案和完善政府投资体制的方案。要认真落实医疗卫生体制改革方案，使广大人民群众感受到改革带来的实惠。要探索建立有利于企业技术改造和科技创新的长效机制，鼓励有条件的地区和重要领域积极探索，总结推广上海建设张江高新区、武汉推进综合性国家高技术产业基地和自主创新示范区建设的经验，加快国家创新体系建设；下决心解决部门分割、条块分割的体制性障碍，促进科技资源的开放流动和优化配置；加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，提高资源利用效率，努力推进科技成果产业化；要积极引导企业加大人力资源投入，实施科技人员股权激励，完善科技创新的人才政策。要加快建立适应新形势要求的农田水利建设投资体制和管理机制，落实政府投资、项目和管理责任，深化小型农田水利产权制度改革，大力发展以农民用水户协会为主的农民用水合作组织，调动农民群众用水、管水和水利设施维护的积极性；加强公益性基层水利机构和技术服务组织建设，保证必要的运行经费，提高服务能力和水平。
（五）加快立法步伐，健全法制体系。建议国务院加快住房保障立法工作步伐，尽快制定住房保障的行政法规，使这项工作有法可依。住房保障法已经纳入十一届全国人大常委会立法规划，建议相关方面抓紧研究，尽快制定颁布施行。加强技术改造和科技创新立法工作，及时总结各地的好经验，适时制订法律法规，为技术改造和科技创新提供法律保障。完善农田水利建设有关法律法规，明确中央与地方的事权划分，建立稳定增长的投入机制；理顺农田水利管理和维护机制，落实农村集体组织和农民群众在农田水利建设管理中的责任，使农田水利建设和管理纳入规范化和法制化的轨道。同时，地方人大及其常委会也要根据各地实际，加强相关立法工作。
附件：部分重大公共投资项目专题调研分报告
（一）关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告
（二）关于教育、卫生项目实施情况的调研报告
（三）关于技术改造和科技创新项目实施情况的调研报告
（四）关于农田水利建设项目实施情况的调研报告