发文机关最高人民检察院

发文日期2021年10月11日

时效性现行有效

施行日期2021年10月11日

效力级别司法解释

构建顺畅的行政执法与刑事司法衔接机制是中央全面深化改革的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

今天上午，最高人民检察院以“深入贯彻中共中央《意见》推动健全行刑衔接机制”为主题召开新闻发布会，发布《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（下称《规定》），引起社会高度关注。最高检党组成员、副检察长杨春雷以及最高检、公安部、司法部有关部门负责人出席新闻发布会并就《规定》出台的背景以及亮点回应了媒体关切。

找到弱项症结，找准突破方向

“行刑衔接”一直是检察机关的重点工作之一。2020年8月，修订后的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第730号）再次明确了检察机关对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送的监督职责。

今年6月，中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）对健全行政执法和刑事司法衔接机制提出了专门要求，这为检察机关开展相关工作提供了纲领性指引。

数据显示，2021年1月至8月，全国检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件2706件，同比上升5.5%；行政执法机关已移送2390件，同比上升2.2%。

“检察机关开展行刑衔接工作取得了一定成绩，但也面临一些问题，如‘以罚代刑’‘不刑不罚’现象依然存在；检察监督手段单一，有的单位或者个人对检察监督不支持、不理解；有的地方检察机关就是否继续对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件予以监督存有疑惑，工作积极性不足等。”杨春雷分析指出。

杨春雷指出，今年是建党100周年，也是人民检察制度创建90周年。检察机关传承红色基因，学史力行，最根本的是要“为民办实事”，具体到行刑衔接工作，就是要对百姓反映强烈的“以罚代刑”“不刑不罚”现象切实履行监督职责，有针对性地找到弱项症结、找准突破方向，精准监督，满足新时代人民群众对公平、正义、法治的需求。

新时代，人民群众不仅对公平、正义、安全、环境等提出新要求，还对社会治理资源的配置效率与质量提出新要求。在杨春雷看来，完善行刑衔接机制就是为了满足上述需求：在正向衔接中，检察机关运用专业知识及时监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，在证据材料真实性、规范性方面，可以积极发挥引导作用。在反向衔接中，对于不起诉案件的相关证据可以移送有关主管机关，在检察意见中列明刑事程序已经查明的事实，也为行政处罚权的准确高效运行提供了保障。

尊重行政权依法行使，依职权实现精准监督

“自2018年1月1日起至今年8月底，检察机关共建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件22492件27063人，尤其集中于人民关注的民生领域。这些成绩的取得与相关部门的大力支持密不可分。”最高检法律政策研究室主任高景峰介绍道。

据了解，《规定》第二条明确了检察机关履行监督职能的基本原则：“人民检察院开展行政执法与刑事司法衔接工作，应当严格依法、准确及时，加强与监察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合，确保行政执法与刑事司法有效衔接。”

“检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，是在法律规定的职权范围内依法履职。”高景峰指出，检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，并非是故意找茬，而是要充分尊重行政权的依法行使，在监督方法上，既要注意严格依法，遵循法定程序、使用法定手段，又要准确高效，既精准监督、敢于监督，还要审慎必要，不得干扰行政执法机关正常的执法程序。

记者注意到，《规定》中有多处条文将司法行政机关作为检察机关开展行刑衔接的重要对接单位。对此，司法部行政执法协调监督局副局长徐志群在新闻发布会上表示，司法部将会同最高检等单位共同做好完善行刑衔接制度机制相关工作，持续推动“两法衔接”信息管理平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化，切实解决有案不移、有案难移、以罚代刑等问题。

“公安部将继续按照行刑衔接工作要求，不断完善制度机制，强化协作配合，为持续维护社会大局稳定，不断增强人民群众安全感、幸福感作出应有贡献。”公安部法制局副局长孙萍如是说。

注重“双向衔接”，提升监督质效

《规定》在内容上突出了“双向衔接”并规定了相应启动情形。这一亮点引起与会媒体普遍关注。

高景峰介绍说，“双向衔接”既包括对涉嫌犯罪案件，检察机关通过监督督促行政执法机关及时向公安机关移送，也包括检察机关对已经进入刑事司法环节的拟不起诉案件，需要给予行政处罚的，在作出不起诉决定的同时向有关主管机关移送案件。

高景峰进一步解释道，原行政处罚法没有对反向衔接作出明确规定。新修订的行政处罚法，第27条第1款增加规定，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。对此，刑事诉讼法也有明确规定。如第177条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”

据了解，最高检去年发布的第二十二批指导性案例中提到的“无锡F警用器材公司虚开增值税专用发票案”（检例第81号），在依法对民营企业“从宽”作出相对不起诉决定的同时，检察机关依法向公安机关、税务机关提出行政处罚的检察意见。此次新闻发布会发布的典型案例上海某电子科技有限公司、某信息技术有限公司涉嫌虚开增值税专用发票案以及重庆谈某某涉嫌非法占用农用地案均体现了反向衔接。

“《规定》在启动程序、相应处理方面，分别规定了正反两向衔接；同时，强调办理不起诉案件必须同步审查是否需要给予行政处罚，在提出检察意见时应当写明采取强制措施和涉案财物处理情况，并可以将办案中收集的有关证据一并移送。”高景峰补充道。

建立案件咨询机制，保证案件质量

执法司法机关配合不足、沟通机制不完善，是行刑衔接工作开展的短板之一。对此，《规定》对建立案件咨询机制、定期向有关单位通报工作情况、配合司法行政机关建立信息平台等提出明确要求。

按照《规定》，行政执法机关就刑事案件立案追诉标准、证据收集固定保全等问题咨询人民检察院，或者公安机关就行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件主动听取人民检察院意见建议的，人民检察院应当及时答复。书面咨询的，人民检察院应当在七日以内书面回复。人民检察院在办理案件过程中，可以就行政执法专业问题向相关行政执法机关咨询。

“建立案件咨询机制是检察机关和行政执法机关加强配合的应有之义。”高景峰介绍说，无论是行政执法机关还是司法机关，行刑衔接案件中，判断违法行为涉嫌犯罪还是只涉嫌行政违法是正确适用法律的关键，也是检察机关依法履行监督职责的前提。这其中既涉及对刑法、行政法律法规、证据标准、移送案件的条件等诸多问题的理解，也涉及多个部门之间的协作配合。

“行政执法机关对行政法律法规、行业标准等有着较专业的了解；公安机关对受案过程、案件现场勘验等有着丰富的经验；检察机关在定罪量刑、证明标准等方面可以提供引导指导，这样可以实现优势互补，保证案件质量，顺利实现行刑衔接。”高景峰表示。