发文机关最高人民法院

发文日期2024年01月10日

时效性现行有效

施行日期2024年01月10日

效力级别司法文件

问：农村土地对农业农村发展和农民增收具有重要作用。请介绍一下人民法院在民事审判中如何保护和实现农用地价值？

答：农用地既是农业生产的重要基石，又是经济发展的重要要素和资源。人民法院完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力服务保障乡村全面振兴，充分保障农民和农业经营主体在农用地上依法享有的财产权益。在涉及土地承包经营权转让、土地经营权流转等纠纷中依法确认、支持和保护当事人享有的合法利益，促进土地资源合理有效配置，土地利益充分释放。

实践中，对于农用地权利因各种方式转让、流转后导致的土地荒芜、地力减损甚至土地被污损破坏等情形，人民法院坚决予以制止和否定。本次发布的两个涉农用地民事保护案例（案例四、案例五）就充分体现了民事审判依法保护农用地不因流转而被“非农化”、不受非法侵害的基本立场。这两个案例体现出的民事司法理念，对于规范引导土地经营权人合法流转、合理使用农用地具有良好的示范意义。具体体现在以下两个方面：

一方面，对擅自变更农用地用途或闲置撂荒农用地的合同，人民法院依法判令解除，使农用地及时恢复农业用途，便于合理开发利用。依法成立的土地承包合同、土地经营权流转合同对合同当事人具有法律约束力，各方均应依约履行。承租人擅自变更土地用途，将约定用于农业种植的租赁土地用于非农业经营建设，或者闲置农用地导致土地撂荒，既违反合同约定，也违反法律规定。人民法院依法判令解除，解除后相应地停止履行、恢复原状，对于贯彻落实农用地保护政策，引导基层群众、社会组织和有关方面增强保护农用地的积极性、主动性，筑牢农用地保护屏障，维护粮食安全具有重要意义。

另一方面，坚持能动司法，积极延伸审判职能，促推做实做细农用地保护。在涉及农用地使用纠纷案件审理中，人民法院切实避免机械司法，避免“走程序”一判了事，而是根据案件具体情况和特点，采取恰当方式促推做实做细农用地保护。比如，案例四中，针对土地被破坏的原因以及及时恢复的必要性，人民法院及时向有关责任单位发出司法建议，促使采取加强宣传、定期巡查、联合执法等有效管用的措施加强土地看护、监管，及时认真开展复耕复种。案例五中，针对土地已被撂荒且承租人无力继续经营的情况，人民法院充分运用调解方式，引导当事人就尽快归还土地、处理地上附着物、采取可行方式抵偿租金、土地复垦复耕等达成一致，最快速度推进农用地保护和利用，最大程度减少各方损失，实现了政治效果、法律效果和社会效果有机统一。总之，人民法院坚持能动司法，通过一案促推治理一片，有利于做实做细农用地保护。

问：我们注意到，这次发布的典型案例中，有两件涉及行政诉讼。请问，司法实践中违法行政行为破坏农用地的主要类型是什么？人民法院如何有针对性地监督行政机关，切实保护农用地？

答：感谢这位记者朋友的提问。通过对相关行政诉讼案件的分析，我们发现，违法行政行为导致农用地被破坏的情形主要有以下几种：一是违反法定程序。有的行政机关未经农用地转用和集体土地征收法定审批程序，未批先征，未批先用，或者化整为零、拆分违规审批占用农用地；二是不履行法定职责。有的行政机关未能依法及时发现、查处破坏农用地的违法行为，对破坏农用地违法行为的打击力度不够；三是监督责任不到位。有的行政机关对于违法行为人作出处理后，未认真监督相关义务主体履行复耕复种、赔偿违法占地损失、落实耕地占补平衡政策等后续义务，没有实现农用地保护的实质效果；四是保护农民合理用地需求认识不到位。有的行政机关在行政执法过程中机械适用法律，未对农民合理用地需求与破坏农用地违法行为作出区分，违法强制拆除设施农业相关建筑物、构筑物等，损害农民的合法权益，破坏农用地的合理、有效使用。

针对上述问题，各级人民法院行政审判部门认真学习贯彻习近平总书记重要指示批示精神，切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，坚决落实最严格的耕地保护制度，做好以下工作：

一是通过严格依法审理相关案件“治已病”。近年来，各级人民法院行政审判部门始终把农用地保护类案件作为重点案件，强化对土地征收、违法占地等案件的审查力度，严把土地用途及用地程序关，加强对农用地保护违法行政行为的监督力度，以“零容忍”态度严厉打击破坏农用地的违法违规行为，切实维护农民合法权益，实质化解相关行政争议。同时，人民法院加大非诉强制执行力度，对需要强制拆除的农用地上的违法建筑、设施等，推动落实“法院裁定准予执行、政府组织实施”的“裁执分离”强制执行机制。

二是通过坚持能动司法理念“治未病”。近年来，各级人民法院行政审判部门积极延伸行政审判职能作用，主动参与社会治理，通过参与论证、提供法律咨询意见等方式，帮助行政机关在事关农用地使用的重大改革措施出台、重大政策制定或调整、重大工程项目建设等事项中，建立决策风险合规评估机制；同时，定期对相关案件进行排查梳理、分析研判，充分运用司法建议、行政审判白皮书等形式，对农用地行政执法中的普遍性、倾向性、趋势性问题提出预警及治理建议，有效防止各类纠纷矛盾的发生。

三是通过完善相关规则“管长远”。对破坏农用地违法行为的治理，必须要完善法治，健全监管体制，建立长效治理机制，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。为此，最高人民法院制定出台了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等一系列相关司法解释、批复答复。比如，我们此次发布的案例六、案例七，就是上述审判规则的具体运用。下一步，人民法院还将针对乱占耕地建房等方面的法律适用问题，进一步制定和出台相关政策。

问：我们注意到，这次发布的典型案例中，有村集体为牟利放任非法占用农用地犯罪的情况。请问，最高人民法院发布相关典型案例是要释放什么样的信号？

答：感谢这位记者朋友的提问。实践中，部分村民委员会、村民小组等基层组织为牟利实施了放任非法占用农用地犯罪的行为。在发展农村经济中，发包土地、收取土地承包金是提高村集体收入，发展农村经济最常见的方式之一。特别是随着经济社会迅速发展，一些地方的农村加大招商引资力度，引进社会资本，以土地流转、租赁等方式开展多种经营。但由于法律意识不强，一些村民委员会、村民小组等基层组织为收取高额流转费，不按照土地管理法规的规定进行土地发包，随意变更土地用途、毁坏农用地等现象时有发生，导致在承包土地过程中非法占用农用地的问题比较突出。涉案土地大多以苗木移栽、农业养殖等“合法”名义签订土地流转协议，但实际多用于非法采石、采矿、采土、办企业、建厂房等非农用途。有的村民委员会、村民小组等基层组织为谋取利益，甚至主动实施破坏农用地犯罪行为。

我国土地管理法第11条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会、村民小组以及农村合作社等基层组织是土地经营管理主体，也是守护农用地的第一责任主体，是第一道防线，这道防线一旦失守，将给农用地保护带来严重影响。应当认识到，即使是为了集体利益，村民委员会、村民小组等基层组织也无权擅自改变土地性质和用途。

人民法院通过妥善审理相关案件，进一步压实了村民委员会、村民小组、村民等农用地所有权人、使用权人的管理和保护责任，努力从源头减少非法占用农用地违法犯罪行为。比如案例一、案例四，就是典型的村民委员会和村民小组没有尽到管理责任，甚至违法使用土地的典型案例。这类案件，反映出村民委员会、村民小组等基层组织在保护和管理农用地方面存在履职失位的问题，也暴露出部分地区基层组织农用地保护意识不强，生态文明意识有所欠缺的问题。我们希望通过发布这类典型案例，给基层农用地管理单位和责任人员敲响警钟，引导其依法履行合理利用土地资源、保护和改善生态环境的管理职责，进一步牢固树立守好耕地保护红线和筑牢粮食安全底线的理念。