发文机关国务院

发文日期2008年04月22日

时效性现行有效

施行日期2008年04月22日

效力级别国务院规范性文件

--2008年4月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上

国家发展和改革委员会主任　张平

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作的有关情况，请予审议。

一、 灾害影响和损失情况

今年1月中旬到2月上旬，我国南方地区连续遭受四次低温雨雪冰冻极端天气过程袭击，总体强度为50年一遇，其中贵州、湖南等地为百年一遇。这场极端灾害性天气影响范围广，持续时间长，灾害强度大。全国先后有20个省（区、市）和新疆生产建设兵团不同程度受灾。低温雨雪冰冻灾害给电力、交通运输设施带来极大破坏，给人民群众生命财产和工农业生产造成重大损失。

--交通运输严重受阻。京广、沪昆铁路因断电运输受阻，京珠高速公路等“五纵七横”干线近2万公里瘫痪，22万公里普通公路交通受阻，14个民航机场被迫关闭，大批航班取消或延误，造成几百万返乡旅客滞留车站、机场和铁路、公路沿线。

--电力设施损毁严重。持续的低温雨雪冰冻造成电网大面积倒塔断线，13个省（区、市）输配电系统受到影响，170个县（市）的供电被迫中断，3.67万条线路、2018座变电站停运。湖南500千伏电网除湘北、湘西外基本停运，郴州电网遭受毁灭性破坏；贵州电网500千伏主网架基本瘫痪，西电东送通道中断；江西、浙江电网损毁也十分严重。

--电煤供应告急。由于电力中断和交通受阻，加上一些煤矿提前放假和检修等因素，部分电厂电煤库存急剧下降。1月26日，直供电厂煤炭库存下降到1649万吨，仅相当于7天用量（不到正常库存水平的一半），有些电厂库存不足3天。缺煤停机最多时达4200万千瓦，19个省（区、市）出现不同程度的拉闸限电。

--农业和林业遭受重创。农作物受灾面积2.17亿亩，绝收3076万亩。秋冬种油菜、蔬菜受灾面积分别占全国的57.8%和36.8%。良种繁育体系受到破坏，塑料大棚、畜禽圈舍及水产养殖设施损毁严重，畜禽、水产等养殖品种因灾死亡较多。森林受灾面积3.4亿亩，种苗受灾243万亩，损失67亿株。

--工业企业大面积停产。电力中断、交通运输受阻等因素导致灾区工业生产受到很大影响，其中湖南83%的规模以上工业企业、江西90%的工业企业一度停产。有600多处矿井被淹。

--居民生活受到严重影响。灾区城镇水、电、气管线（网）及通信等基础设施受到不同程度破坏，人民群众的生命安全受到严重威胁。据民政部初步核定，此次灾害共造成129人死亡，4人失踪；紧急转移安置166万人；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元。

二、 抗灾救灾措施及效果

灾情发生后，党中央、国务院高度重视，迅即部署开展大规模的抗灾救灾斗争。胡锦涛总书记等领导同志在最关键的时刻，亲临一线指导抢险抗灾工作。在党中央、国务院正确坚强领导和统一指挥下，受灾地区各级党委、政府带领广大党员、干部和人民群众奋起抗灾，各有关部门和单位迅速行动，人民解放军、武警部队勇挑重担、顽强拼搏，社会各界同舟共济、相互支援。经过全国上下的共同努力，在较短时间内，取得了抗灾救灾斗争重大胜利。

（一）及时启动应急响应机制，全面部署抗灾救灾工作

根据中国气象局发布的天气预报，国务院办公厅于1月10日至21日发出四次灾害预警通知，要求有关地区和部门落实防范措施，做好应对准备。1月14日，发展改革委启动跨部门协调机制，部署增产和抢运电煤工作。1月18日，铁路部门提前5天进入春运，公安、交通部门相继启动交通应急管理。1月25日，温家宝总理亲赴河北和北京视察春运工作，并在北京西站召开办公会议，紧急部署春运、电煤抢运和节日物资运输等工作。

1月25日后，贵州和湖南电网出现网架垮塌、大面积停电的严峻局面，京广、沪昆等铁路干线部分区段运输受阻，京珠高速公路出现严重阻塞。1月26日，国务院办公厅召开紧急会议，研究煤电油运和应急抗灾工作；1月27日，国务院召开电视电话会议进行具体部署；1月28日，国务院决定成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心（以下简称“应急指挥中心”），统筹协调抗击灾害和煤电油运保障工作。1月29日和2月1日，中央政治局会议和国务院常务会议专题研究抢险抗灾工作。其间，国务院办公厅连续下发了做好雨雪天气交通、煤炭、电力和鲜活农产品保障等紧急通知。国家减灾委召开会议，部署灾区群众生产生活保障工作。气象局、民政部和电监会及时启动重大气象灾害、救灾和电网大面积停电应急预案，铁道部、交通部、公安部、保监会等部门全面启动应急预案，财政部、发展改革委紧急下达抢险救灾应急资金，灾区各级人民政府迅速进行动员部署，电网、电信等国有企业认真履行社会责任，人民解放军、武警部队发扬人民子弟兵的优良传统，全力奋战在抢险抗灾第一线。

应急指挥中心在综合分析研判灾情的基础上，按照中央要求，迅速确定了工作重点，并成立了“煤电油运保障”、“抢通道路”、“抢修电网”、“救灾和市场保障”、“灾后重建”、“新闻宣传”6个指挥部，分别加强对重点领域的指挥协调。

（二）迅速行动，全力打好“五个攻坚战”

根据党中央、国务院“保交通、保供电、保民生”的总体要求，应急指挥中心、各有关部门和灾区各级政府，在人民解放军、武警部队和公安民警的大力支持下，以高度的政治责任感，迅速组织开展了五个攻坚战。

一是动员全社会力量，打好抢通道路攻坚战。动员社会各方面力量特别是人民解放军和武警官兵除雪破冰，及时抢通受阻公路并疏导滞留车辆；调集内燃机车和发电设备疏通京广、沪昆铁路，并采取迂回运输等应急措施；动员民工留在当地过年，以减轻春运压力；加强统一指挥和信息发布，实施省际交通联动协调和跨区域分流，以避免造成新的交通拥堵，抢通道路攻坚战取得重大胜利。1月31日京广、沪昆铁路运输能力基本恢复，2月3日主要机场全部开放，2月4日京珠高速全线贯通，2月5日广州地区350万铁路旅客全部疏运完毕。

二是合理安排生产调运，打好抢运电煤攻坚战。各主要产煤省（区）和重点煤炭生产企业，顾全大局，千方百计增加煤炭生产。铁路、交通部门组织突击抢运电煤，铁路电煤日均装车量达4.3万车，同比增长53.9%，大秦铁路日均完成100万吨运量，同比增长22%；秦皇岛港等北方四港日装船130万吨，同比增长24%。加强电煤产运需协调，对告急骨干电厂实行煤矿、铁路和电厂的“点对点”衔接。经过各方面共同努力，2月24日，直供电厂存煤达到14天用量，基本恢复并保持在正常水平。

三是集中优势兵力，打好抢修电网攻坚战。国家电网公司、南方电网公司在全国调集了大批技术力量赴重灾区抢修受损供电设施，解放军、武警官兵和社会各方面全力支援，奋战在电网抢修一线人员最多时达42万人。2月6日除夕，全国因灾停电的170个县城以及87%的乡镇基本恢复用电；3月8日，国家电网公司、南方电网公司系统电网全面恢复运行；3月底，各地已基本完成电网修复重建任务，受损电网基本恢复供电。

四是落实政策措施，打好保障灾区群众生活攻坚战。按照保吃饭、保御寒、保有住处、保有病能医的要求，灾区各级政府和有关部门及时组织向灾区调拨粮食、棉衣被、发电机、成品油等救灾物资，妥善安置受灾群众，及时救助滞留旅客；中央财政紧急下拨中央自然灾害生活救助资金18.24亿元，安排救灾综合性财力补助资金10亿元，增拨重灾省份城乡低保对象临时补助7.1亿元；各级卫生部门先后派出2.5万支医疗卫生队伍救治因灾伤病人员，防止疫病流行，确保大灾之后无大疫。

五是加强组织调运和市场监管，打好保障灾区市场供应攻坚战。坚持一手抓抢险抗灾、一手抓灾区市场供应，各有关部门适时投放储备肉及其它生活必需品，组织蔬菜、成品粮、食用油调运；及时组织灾区农民抓紧修复损毁设施，采取抢种速生蔬菜等多种形式扩大生产；加强信息引导，组织灾区和非灾区之间鲜活农产品产销对接活动，引导灾区和销区农产品批发市场联手保障灾后市场供应；实施运输“绿色通道”，免收车辆通行费。同时，加强市场监管，对生活必需品、救灾物资实行临时价格干预措施，有力保障了灾区重要商品价格的基本稳定。

（三）强化政府信息引导，把握正确舆论导向

为了增强抢险抗灾信息发布的权威性、及时性、准确性和综合性，应急指挥中心、中宣部、新闻办强化信息发布工作，为抢险抗灾创造了良好的舆论环境。

一是加强抢险抗灾的信息指导。先后发布22期公告，引导各地和各有关方面做好疏导滞留旅客、妥善安排务工人员就地过年、稳定市场价格等方面工作，指导灾区加强公共卫生防疫，做好动植物疫病等次生灾害的预防工作。

二是建立新闻发布制度，营造良好舆论氛围。多次组织新闻发布会和媒体吹风会，在主要媒体以及重点网站开设“权威发布”等栏目，每天发布抢险抗灾工作进展情况。中央和地方新闻媒体、重点新闻网站大力宣传抗灾救灾中涌现出来的先进典型，为抢险抗灾提供了有力的舆论支持。

三是争取国际社会的理解和支持。大力加强抗灾救灾对外宣传，积极引导互联网舆论，组织境外媒体赴灾区采访，及时向各国驻华使节和国际组织通报情况，国际社会对我抢险救灾工作普遍予以积极评价。

三、 灾后重建工作进展情况

2月13日，国务院第208次常务会议分析了应急抢险抗灾工作的进展情况，及时决定将工作重点由应急抢险转为灾后全面恢复重建。2月15日，国务院批转了《关于抢险抗灾工作及灾后重建安排的报告》，灾后重建工作迅速全面展开。

（一）及时制定灾后恢复重建规划

2月25日，国务院再次批转下发了《低温雨雪冰冻灾后恢复重建规划指导方案》，明确了以电网为重点，加紧修复受损基础设施；以修复农田水利等设施为重点，尽快恢复农业生产；以修复倒塌民房为重点，尽快恢复灾区群众生活等方面的工作任务。各受灾地区也分别制订了灾后重建规划。

（二）抓紧拨付中央支持资金

为了把中央确定的灾后重建政策落到实处，中央财政已筹措恢复重建资金295.37亿元。根据3月26日国务院常务会议的决定，在今年中央财政安排“三农”投入5625亿元、基建投资739亿元的基础上，再增加中央财政性资金252.5亿元，用于农业和粮食生产，继续向受灾地区倾斜。

（三）积极推进灾后重建各项工作

电网修复方面。中央电网企业已经全面恢复正常运行，大部分地方电网也基本恢复正常。交通设施修复方面。全国公路已在春运期间基本恢复正常通行能力，目前正在开展公路养护、大中修和路网改造。铁路牵引供电接触网、电力贯通线等设施修复工作基本完成，京广、京九、沪昆等主要干线车站已配备发电机组701台套。民航已完成对直接涉及飞行安全的跑道路面、地面标志、通信导航等设施的修复和重建。农业生产恢复方面。2月19日，国务院召开全国农业抗灾减灾和春耕生产工作会议，对农业救灾复产工作作出进一步部署。目前，各受灾地区已补种改种各类农作物2932万亩，完成计划的75.6%；计划修复的215万亩大棚等设施已全部完成；修复受损畜禽圈舍和水产养殖设施占因灾损失总量的70%；受损农机具、泵房等设施恢复重建进展顺利，能够满足春耕生产需要。公共设施修复方面。受灾地区的通信业务已恢复到灾前水平，受损通信线路修复工作已经完成80%以上。受损的城镇供水管网已修复重建2.8万公里，完成计划的85%，已有98%的市县和90%以上的乡镇全面恢复正常供水，污水处理设施基本恢复运行。损毁民房重建方面。受灾地区均已制定倒损民房恢复重建方案，正在抓紧组织实施，中央补助资金已下拨到位。民政部门将进一步加强灾后恢复重建工作的指导督查，并着手在贵州开展农村危旧房屋改造试点。

鉴于这次林业受灾严重，以及林业恢复重建周期较长、困难较多等实际情况，国务院已采取一系列扶持政策，并要求有关部门进一步对灾后重建及林业资源恢复问题进行专题研究，部署各地抢抓春季造林时机，积极开展补植补造。

从目前进展情况看，电力、交通、铁路、民航、农业、教育、卫生、广播电视、通信等绝大多数系统均可按计划如期完成恢复重建任务。但由于这次灾害造成的损失严重，灾后重建仍不能有丝毫放松，特别是要落实好支持“三农”的有关政策措施。当前，要继续抓好农业林业恢复重建，继续加强农田水利基础设施建设，继续安排好受灾地区群众生活，继续抓好灾区损毁房屋的修复重建，继续做好次生灾害防范工作，并把灾后重建与今年各项工作相结合，确保全年经济社会发展目标实现。国务院办公厅于4月14日派出6个工作组分赴灾区，督查灾后重建任务完成情况。

我国在短时间内战胜这场历史罕见的特大自然灾害，取得抗灾救灾斗争的决定性胜利，最大限度地减轻了灾害造成的损失和影响，国内外均给予了积极评价。我们的体会主要是：

我国在短时间内战胜这场历史罕见的特大自然灾害，取得抗灾救灾斗争的决定性胜利，最大限度地减轻了灾害造成的损失和影响，国内外均给予了积极评价。我们的体会主要是：

（一）党中央、国务院高度重视、及时决策，是抢险抗灾取得决定性胜利的根本保证。中共中央政治局常委会和中央政治局、国务院多次召开会议，深入分析低温雨雪冰冻灾情，研究部署“保交通、保供电、保民生”等重点工作，及时制定灾后重建政策措施，确保了应急抢险抗灾、煤电油运保障和灾后恢复重建等各项工作的高效有序开展。中央领导同志亲赴灾区视察灾情，慰问受灾群众，协调指导抗灾救灾工作，极大地鼓舞了全国人民全力以赴战胜灾害的信心和决心。

（二）各地区、各部门各司其职、密切配合，是抢险抗灾取得决定性胜利的重要保障。各地区、各部门坚决贯彻中央的决策部署，按照 《突发事件应对法》等法律法规的要求，及时启动相关应急预案，团结一致、相互支持，全面做好灾害防范预警、交通秩序疏导、基础设施抢修、受灾群众救助、灾后恢复重建等工作。各企事业单位特别是国有企业认真履行社会责任，切实发挥抢险抗灾骨干作用，充分体现了社会主义国家集中力量办大事、渡难关的优越性。

（三）人民解放军、武警官兵勇挑重担、冲锋在前，是抢险抗灾取得决定性胜利的坚强后盾。解放军和武警部队主动请战，充分发扬不怕困难、勇往直前的光荣传统，积极承担了大量的破冰通路、抢修电网、转移受灾群众、抢运救灾物资等的应急抢险救援任务。广大公安民警坚守岗位、连续奋战，全力做好救助群众、疏导车辆、维护机场车站和社会秩序等工作。事实再次证明，人民子弟兵是克服艰难险阻、夺取抢险抗灾胜利的中流砥柱和坚强后盾。

（四）把握正确舆论导向，广泛发动群众，是抢险抗灾取得决定性胜利的重要条件。各有关地区和部门及时发布抢险抗灾进展和政府采取的措施等权威信息，有效提高了抗灾救灾工作的透明度。各新闻媒体坚持正面宣传的舆论导向，深入报道抗灾救灾先进人物和典型事迹，为应急处置工作营造了良好的舆论氛围。广大群众积极响应党和政府的号召，充分发扬“一方有难、八方支援”的优良传统，万众一心、众志成城，有力保障了抗灾救灾工作的顺利进行。

在这场抗击雨雪冰冻灾害的斗争中，从中央到地方都积累了许多宝贵经验，但这场斗争同时也是对我国防范应对突发重大自然灾害综合能力的一次全面检验，反映出我国经济社会发展和灾害应对工作中还存在着一些问题和薄弱环节。对此，国务院正在组织有关部门和受灾地区进行认真总结，以吸取经验教训、完善应急机制，在科学总结的基础上，提出切实可行的改进措施，更好地防范和应对今后可能发生的重大自然灾害和各类突发事件，更好地走科学发展道路，更好地推进现代化建设。