发文机关国务院

发文日期2012年12月25日

时效性现行有效

施行日期2012年12月25日

效力级别国务院规范性文件

国务院关于土地管理和矿产资源开发利用及保护工作情况的报告--2012年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上国土资源部部长徐绍史

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告土地管理和矿产资源开发利用及保护工作情况，请审议。

一、 主要工作进展和成效

本届政府以来，国务院认真贯彻落实党中央关于土地和矿产资源的大政方针和决策部署，与地方各级政府协调联动，坚持改革创新、加快制度供给，积极主动服务、严格规范管理，保障了发展、保护了资源、规范了秩序、维护了权益、支撑了生态。

(一)深入贯彻耕地保护基本国策，夯实了国家粮食安全的基础。着力构建管控性保护、建设性保护、激励性保护相结合的耕地保护新格局，耕地大量减少的势头得到了遏制，2011年底全国耕地保有量为18．2476亿亩，基本农田面积稳定在15．6亿亩以上，为我国粮食产量的九连增奠定了坚实基础。

一是坚守土地利用总体规划、建设用地年度计划、耕地保有量、基本农田面积四条线。强化地方政府耕地保护责任，严格省级政府耕地保护责任目标考核。2011年开展的2006-2010年省级政府耕地保护责任目标考核结果表明，各地耕地保护意识不断增强并较好履行了耕地保护的责任。

二是加强执法督察。土地矿产卫片执法由 2007年的86个重点城市扩展到2008年的172个重点城市，2009年实现了全国覆盖。国家土地督察机构对重点城市土地管理和利用情况进行了全面监督检查。建立了国家、省(区市)、市 (地)、县(市)四级联网的12336土地矿产违法举报电话。每年按季度通报和挂牌督办重大土地矿产违法案件，按年度对违法严重地方进行约谈并问责。2008年至2011年，共立案查处违规违法用地252万亩，涉及耕地99万亩，较前四年分别下降36．2％和50．0％。

三是坚持耕地占补平衡并对耕地质量进行监控。2008年至2011年，全国建设占用耕地1560万亩，同期补充耕地1630．5万亩，因灾损毁耕地145．9万亩、生态退耕48．6万亩、农业结构调整减少耕地2．4万亩，耕地总体净减少126．4万亩，截至2011年底全国保有耕地18．2476亿亩。同时，完成了全国耕地质量分等定级，在160多万平方公里的重点地区开展54种微量元素的土壤质量调查，为加强耕地质量管理奠定了基础。

四是探索建立耕地保护补偿机制。成都市建立了耕地保护补偿基金，根据耕地质量给予农民相应补贴。广东省在全省建立了耕地保护补偿机制，调动了农民保护耕地的积极性。

(二)加强和改进宏观调控，在稳增长、调结构中发挥了积极作用。积极应对国际金融危机、促进稳增长和调结构，建设用地管理坚持控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提高质量，有疏有堵、有保有压，土地管理和调控取得了新的进展。

一是形成了“1＋8”的组合政策，保障了经济社会发展合理用地需求。“1”就是每年的建设用地增量安排，近几年每年下达计划约700万亩。“8”就是拓展建设用地新空间的8条途径，第二是农村土地整治，即“田水路林村”综合整治，不仅可新增耕地10％-15％，还改善农村生产生活条件。第二是严格规范开展城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，在建设用地规模不增加的前提下优化用地结构和布局，在保护耕地的同时也为城镇化提供用地保证。第三是低丘缓坡开发，也就是在保护生态的前提下城镇和产业建设上坡上山，少占或不占耕地。第四是工矿废弃地复垦，已安排12个省份试点。第五是城镇低效用地二次开发，挖掘潜力并促进城镇的更新改造和产业结构调整转型。第六是闲置建设用地处置，清理出100多万亩，已盘活利用约50万亩。第七是科学围填海造地，沿海地区每年安排30万亩左右。第八是戈壁、荒滩和沙漠等未利用地开发利用。“1＋8”的组合政策较好地统筹了保障发展和保护资源。

二是建设用地供应的区域结构和产业结构更趋合理，在促进经济结构调整中发挥了积极作用。落实区域发展战略，对边疆少数民族地区、重大自然灾害地区、集中连片特困地区给予特殊支持。2008年至2011年，建设用地供应东部地区占比下降4．6个百分点，中部、西部地区占比分别提高3．4个和1．2个百分点。积极支持产业结构优化升级，严格限制高污染、高耗能工业用地，优先保障基础设施、战略新兴产业、改善民生等用地。房地产用地供应保持在较高水平，年均达到195万亩；保障性安居工程用地100％划拨，实现了应保尽保。

(三)大力实施节约优先战略，以提高资源利用效率促进经济发展方式转变。一是加强节约集约用地用矿的制度和标准体系建设。初步形成了“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”8项节约集约用地制度。科学编制并严格实施土地利用总体规划和城镇建设规划，合理确定城镇建设用地规模。修订各类建设用地标准，提高准入门槛。开展国土资源节约集约模范县 (市)创建活动，首届评选出101个模范县 (市)。2008年至2011年，单位国内生产总值建设用地面积下降30％。

二是矿产勘查开发规模化水平明显提高。 2008年至2011年，整合了6574个矿区，减少矿业权2．6万个，全国矿山数从12万个下降到 10．8万个，矿山年产能从68亿吨增加到近100亿吨。

(四)统筹矿产资源开发利用与保护，资源保障能力进一步提升。一是地质找矿取得重要进展。2008年以来，通过大调查摸清矿产资源家底，通过地质找矿改革发展大讨论形成“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制。进而酝酿和实施找矿突破战略行动，坚持市场化方向，引导多元投入，以少量财政投入撬动大量社会资金投入。2008年至2011年，地矿勘查投入3708亿元，较前四年投入增长1．1倍；其中中央和地方财政投入仅占15．3％，固体矿产勘查开发中社会投资占到六成。2008年至2011年，新增石油地质储量 50．1亿吨、天然气地质储量2．6万亿立方米、煤炭资源储量2798亿吨。

二是矿山地质环境保护和安全管理得到加强。目前已有30个省份实施了矿山地质环境治理恢复保证金制度，坚持“谁破坏、谁治理”，不欠新账。同时，加大历史遗留矿山地质环境问题的处置力度。2008年至2011年，中央财政共投入资金151亿元，带动地方财政、企业和社会资金投入400多亿元。推进绿色矿山建设，确定了两批共220家矿山企业为国家级绿色矿山试点单位。加强尾矿库安全治理，多部门联合开展打击非法盗采专项行动。矿山安全事故明显下降。

(五)维护资源所有者、使用者和群众权益，促进了社会和谐稳定。一是征地制度改革取得积极进展。坚持“缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准、多元安置保障”，全面实行征地统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿标准提高30％以上。2008年至2011年，用于征地拆迁补偿、农民补助等支出3．5万亿元，2500多万被征地农民纳入社会保障。

二是土地矿产资源收益明显增长。土地出让收入从2008年的9942亿元上升到2011年的 3．3万亿元。2008至2011年，资源税税收总额 1653．5亿元，矿产资源补偿费收入557．3亿元，较前四年分别增长1．3倍和1．5倍。启动和谐矿区建设试点，探索建立矿山企业与当地群众的资源开发利益共享机制。

三是土地矿产监管制度进一步健全。形成了“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”为一体的综合监管体系。执法监管共同责任机制和国家土地督察制度基本建立。卫星遥感等高科技手段对土地矿产监管发挥了巨大作用。初步构建了覆盖土地“批、供、用、补、查”以及矿业权和地质灾害等信息的综合监管平台。

四是维护权益的产权基础进一步夯实。稳步推进农村集体土地确权登记颁证，截至2012年 10月底，农村集体土地所有权确权登记率达 86％，农村土地承包经营权登记试点工作稳步推进。2008年至2011年，处理土地权属争议11．6万件。

二、 土地和矿产资源保护、利用和管理面临的突出问题

我国正处于全面建设小康社会的关键时期、深化改革开放和加快转变经济发展方式的攻坚时期、大有可为的战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。发展是硬道理，资源是硬约束，土地和矿产资源保护、利用和管理面临一系列突出问题，困难和压力有增无减。

(一)供需矛盾突出，耕地总量保护难度加大、质量值得关注。一是我国人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。我国人均耕地仅 1．35亩，不到世界平均水平的1／2。中低产田占耕地总面积近70％。全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源少且大多分布在生态脆弱地区，补充优质耕地越来越难。二是建设用地供需矛盾突出，城镇和农村建设双向挤占耕地，违规违法占用耕地的压力依然很大。三是耕地保护补偿机制有待尽快建立。

(二)资源利用粗放浪费现象依然突出。一是部分城镇规模过度扩张，人均建设用地高于国家标准，高于资源短缺甚至资源丰富的国家。一些开发区和新区违反规划设置，盲目扩大规模。二是农村人口向城市转移但农村居住用地还在扩大，农村空闲住宅一般达到10％-15％，出现了一些空心村。三是矿山企业集约化程度不高，矿产资源综合利用水平明显低于发达国家水平。

(三)资源保障和环境灾害防治面临诸多挑战。一是我国矿产资源总量大、人均少，一般矿多、大宗战略性矿产少，贫矿多、小矿多、共伴生矿多；人均探明矿产资源储量只占世界平均水平的58％，居世界的第53位。二是一些重要矿产对外依存度高。石油、铁、铜、铝、钾盐等对外依存度均超过50％。矿产地和资源储备不足。三是矿山环境和安全生产问题比较突出。

(四)资源社会矛盾突出，利益协调难度大。土地征用与开发、矿产勘查与开发涉及国家、地方、企业、民众等多方利益。因征地拆迁引发的信访问题较为突出，群体性事件时有发生。农村集体建设用地流转不规范引发大量矛盾纠纷。矿产资源补偿费制度改革滞后，矿产资源国家所有者的权益未得到充分体现。

土地和矿产资源管理面临的突出问题重大而复杂，具有历史性、全局性和基础性。这些问题的产生与我国特殊的资源国情有关，与所处的特定发展阶段有关，也与深层次的体制机制法制障碍有关，还与改革跟不上、工作跟不上有关。解决这些问题，必须加强总体设计，加快改革步伐。

三、 下一步工作考虑

党的十八大为我们描绘了全面建成小康社会的宏伟蓝图，把生态文明建设纳入五位一体的总体布局，提出了明确目标、任务和要求。要认真学习贯彻党的十八大精神，坚持改革创新、加快制度供给，把土地矿产资源保护、利用和管理放到经济社会发展全局中来谋划、来推进，为保发展、保资源、保民生、保生态作出应有贡献。

(一)编制实施国土规划，优化国土空间开发格局。国土资源是生态文明的物质基础、能量来源、空间载体和构成要素。加快编制实施国土规划，推进国土综合整治和开发，使之成为生态文明建设的重要平台和抓手。进一步规范围填海管理，科学编制和严格执行相关规划和计划，切实做好环境影响评价。

(二)坚持和完善最严格的耕地保护制度。这是维护国家粮食安全的基础和生态文明建设的重要内容。改革完善并不断强化土地用途管制制度，坚持土地利用总体规划、建设用地年度计划、耕地保有量、基本农田面积四条线的管控。严格执行并不断完善耕地占补平衡制度和耕地保护责任目标考核制度，探索多样化的耕地保护补偿方式。坚持数量与质量并重，加快推进高标准基本农田建设，健全耕地质量调查、评价和监测监管制度，推广使用低毒低残留农药和高效化肥，禁止工业废弃物、城市垃圾等有毒有害物质施入农田。

(三)加强和改善土地调控，促进经济结构调整。这是转变经济发展方式的重要举措，也是加强生态文明建设的内在要求，坚持总量控制和供需双向调节，实行差别化管理，促进区域、产业、城乡协调发展。进一步提高资源政策与财政、货币、投资、产业、区域等相关政策的协同性。完善房地产用地调控政策，加大普通商品住宅用地供应力度，确保保障性住房建设用地应保尽保。严格执法监察和督察，维护良好的资源开发利用秩序。

(四)大力推进土地和矿产资源节约集约利用。这是保护生态环境的根本之策。加强节约用地用矿制度和标准建设，严格执行并不断完善各类工程建设用地控制指标。全面推进城镇存量低效土地、工矿废弃地的再开发以及城市地下空间合理利用，建立污染土地治理机制、加大治理力度。全面落实“十二五”期间单位国内生产总值建设用地下降30％的目标任务。大力推行清洁生产，鼓励发展节能、节水、节材的产品和清洁生产工艺，加大可再生材料和环保绿色材料使用比例。鼓励紧缺矿产资源替代技术和资源综合利用技术攻关。完善矿产资源综合利用政策，加强废旧钢铁、有色金属、稀土稀有金属及电子产品等资源回收利用。深入开展国土资源节约集约模范县(市)创建活动。

(五)切实加强矿产资源勘查、保护、开发和管理。这是提高资源保障能力、维护国家经济安全的需要，也是加强生态文明建设的重要任务。继续实施找矿突破战略行动。加大油气、铁、铜、铝、铅锌、稀土等战略性矿产资源的勘查、保护、合理利用和储备力度。推进矿产资源综合勘查、综合评价、综合开发，提高矿产资源的综合利用水平。进一步拓展矿产资源领域国际合作。加强矿山环境保护，推进尾矿库安全治理，大力发展绿色矿业。切实加强地质灾害防治。深入开展矿山整顿整合，进一步提高矿山开发集中度和淘汰落后产能，推进矿山安全健康发展。

(六)进一步转变管理职能，坚持制度创新。这是解决土地矿产领域突出问题的必由之路，也是加强生态文明建设的强大动力。强化资源战略、规划、政策等宏观管理，深化行政审批制度改革，加大对土地矿产资源开发利用与保护的监管力度。改革完善土地矿产资源有偿使用制度。加快征地制度改革，规范集体建设用地流转，稳步推进城乡统一的土地市场建设。深化资源税费制度改革，适时调整矿业权使用费征收标准。完善矿业权出让和转让制度。加快推进农村集体建设用地、农民宅基地和农户承包地的确权登记颁证，探索建立不动产统一登记制度。积极配合国家法制部门推进《土地管理法》、《矿产资源法》修改。巩固完善相对集中统一的国土资源管理体制。加快构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作新格局。