发文机关国务院

发文日期2008年12月24日

时效性现行有效

施行日期2008年12月24日

效力级别国务院规范性文件

全国人民代表大会常务委员会：

--2008年12月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

国家发展和改革委员会主任　张平

我受国务院委托，向全国人大常委会报告今年我国经济社会发展简要情况、国际金融危机对我国经济的影响、我们已经采取的应对措施以及下一步工作的初步考虑，请予审议。

一、 今年我国经济社会发展总体形势是好的

2008年是很不寻常、很不平凡的一年，在党中央、国务院的坚强领导下，各地区、各部门深入贯彻落实科学发展观，全面落实中央确定的方针政策和十一届全国人大一次会议的各项部署，积极应对国内严重自然灾害和国际环境重大变化带来的严峻挑战，克服种种困难，既夺取了抗灾救灾的重大胜利，又保持了国民经济平稳较快发展。

经济较快增长。前三季度，国内生产总值增长9.9%，1-11月规模以上工业增加值增长13.7%。

价格涨幅逐步回落。11月份，居民消费价格总水平同比上涨2.4%，涨幅比最高点的2月份回落了6.3个百分点；1-11月累计上涨6.3%，全年可控制在6%左右。近几个月来，商品零售价格、流通环节生产资料价格、农业生产资料价格等的涨幅也迅速放缓。

结构调整取得积极进展。农业再获好收成，全年粮食产量实现连续五年增产，是改革开放以来的首次，总产和单产均创历史新高。主要农产品稳定发展，供应充足。工业结构继续向好，机械、医药等行业增长较快，高耗能行业增幅明显回落，企业兼并重组步伐加快。服务业保持较快增长，前三季度服务业增幅高于国内生产总值增幅0.4个百分点。

节能减排进一步推进。通过加强目标责任考核、加大重点工程和淘汰落后生产能力实施力度以及强化经济政策激励作用等，推动节能减排工作开展。前10个月关停小火电1458万千瓦，淘汰水泥、钢铁、电解铝、焦炭等落后生产能力进展顺利。前三季度单位国内生产总值能耗、二氧化硫和化学需氧量排放量同比分别下降3.46%、4.2%和2.7%。

改革开放继续深化。行政管理、集体林权、国有企业、财税、金融、价格等方面的改革积极推进。重大灾害和公共突发事件应急管理体制初步建立。1-11月，外贸进出口增长20.9%，其中出口增长19.3%；实际利用外商直接投资864亿美元，增长26.3%。

民生进一步改善。1-11月，城镇新增就业1075万人，已超额完成全年目标；城乡居民收入较快增长，前三季度城镇居民人均可支配收入和农民人均现金收入，扣除价格因素后，同比实际分别增长7.5%和11%；1-11月，社会消费品零售总额增长21.9%。社会保障特别是低收入群体的基本生活保障力度加大。

在重大自然灾害接连冲击，世界经济金融形势急剧变化，主要发达国家经济出现衰退、世界经济普遍低迷的情况下，我国经济能够保持这样的发展局面是来之不易的。

二、 国际金融危机对我国经济的不利影响日益显现

今年以来，美国次贷危机不断发展，引发了上世纪大萧条以来最严重的全球性金融危机。进入三季度以来，金融危机愈演愈烈，其影响已从局部发展到全球，从发达国家传导到新兴市场国家和发展中国家，从金融领域扩散到实体经济，其涉及范围之广、影响程度之深、冲击强度之大超出预料。世界主要经济体出现多年没有过的同步衰退，新兴市场国家和发展中国家增长速度也开始显著放缓。全球投资者信心大幅低落，国际市场能源、原材料和交通运输等价格暴跌。尽管美国、欧元区、日本和其他一些国家已经采取了向金融体系注资、联手大幅降息和扩张性财政政策等一系列措施，但从目前情况看，金融危机仍未见底，对实体经济的影响和冲击还在加深。国际货币基金组织预测，明年世界经济和世界贸易仅增长2.2%和2.1%，大大低于近几年的平均水平。

国际金融危机不断加深和世界经济形势急剧变化，已经对我国经济产生了较大影响。

一是外贸进出口增幅回落较快，投资增长有所放慢。进口、出口增长速度分别从9月份的21.3%和21.5%、10月份的15.6%和19.2%，转为11月份分别下降17.9%和2.2%。11月份，城镇固定资产投资同比增长23.8%，增幅比6月份和10月份分别回落5.7个和0.6个百分点。

二是工业生产显著放缓，原材料价格和运输市场需求下降。规模以上工业增加值增速从6月份的16%起逐月回落，11月份又下降到5.4%。与此同时，发电量和用电量明显萎缩，11月份发电量同比下降9.6%；用电量下降8.3%。国内钢材、电解铝、锌等有色金属产品的市场价格大幅下跌。11月份全国铁路货运总周转量和沿海规模以上港口货物吞吐量同比也出现回落。

三是房地产和汽车市场低迷，消费热点降温。1-11月，全国商品房销售面积同比下降18.3%；11月份汽车销售量下降14.6%。同时，近年来消费增长较快的其他商品也出现了不同程度的下降。11月份，建筑及装潢材料类商品销售下降32.6%；通讯器材类下降4.8%。

四是部分企业经营更加困难，就业形势严峻。中小企业停产、歇业现象增多，一些大企业也出现较大亏损。城镇新增就业人数增速下降，农民工提前返乡增多。

五是财政收入增幅逐步回落，金融市场潜在风险不容忽视。全国财政收入上半年增长33.3%（主要是汇算清缴去年企业所得税收入较多等因素影响），三季度增长10.5%，由于经济增长减速、企业利润减少、股市和房市低迷等影响，以及政策性减免税收，财政收入呈逐季下滑态势，10月份开始出现负增长，当月同比下降0.3%，11月份下降幅度进一步扩大到3.1%。国际金融动荡严重影响了国内投资者信心，股票市场持续低迷；由于企业亏损增加、利润减少，银行体系经营压力加大，潜伏着资产质量下降的风险。

三、 积极采取措施保持经济平稳较快增长

面对多方面的严峻挑战，中央审时度势、未雨绸缪，见事早、行动快，及时调整宏观调控的方向和政策重点。今年以来，中央反复强调，必须看到国际环境更趋严峻复杂，不利因素、不确定因素明显增多。年中，根据形势变化，及时将宏观调控的首要任务由年初的“防经济过热、防明显通胀”调整为“保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨”。进入三季度，针对国际金融危机愈演愈烈，对我国经济负面影响日益加重的情况，中央果断提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并提出“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的工作要求，迅速研究出台了一系列政策措施。特别是提出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，决定在今年四季度增加安排中央投资1000亿元和提前下达灾后恢复重建基金200亿元。目前，这些政策措施对增强信心、克服困难、稳定经济正在发挥重要作用。

（一）抓紧安排好新增中央政府投资。各地区各有关部门按照中央迅速出手、争分夺秒、不可贻误时机的要求，通力协作，到12月15日，今年新增1000亿元中央投资计划已全部下达，其中大部分已安排到项目。200亿元灾后恢复重建基金也已下达。在投资方向上，一是改善民生，加大了对关系人民群众的保障性安居工程、农村水电路气、教育文化卫生基础设施等的建设力度，共安排资金380亿元；二是加强“三农”，重点支持重大水利工程、大中型病险水库除险加固、优质粮食工程、动物防疫体系等的建设，共安排资金190亿元；三是推进发展方式转变，安排了一批城镇污水、垃圾处理设施、节能减排和企业技术进步等项目，共安排资金180亿元；四是重大基础设施建设，重点推进一批煤运通道、客运专线、西部干线等铁路建设和城市电网改造，重点解决高速公路网连通问题，共安排资金250亿元；五是灾后恢复重建，重点是加快恢复灾区群众基本生活和公共服务设施，尽快恢复生产条件。以上都是需要尽快加大投入的领域，是扩大内需的潜力所在。其中既没有用于生产能力过剩领域的投资，更没有“两高一资”方面的投入，不会形成低水平重复建设。

在具体项目选择上，各有关部门坚持公开、透明、有效的原则，严格按照中央确定的投向在已有的“十一五”各专项规划中选择项目，优先安排在建项目，特别是拉动面广、产业链长、能够尽快采购设备和材料的项目。

在加强项目管理上，从管理责任、组织实施、确保工程质量、强化监督等方面，明确了有关责任主体，提出了相应管理要求。成立了由中央纪委、监察部牵头，发展改革委、财政部、审计署等单位参加的中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组，以加强对项目安排实施和资金使用管理的监督检查，并组建了24个由部级领导同志任组长、常驻各地的检查组。目前检查组已分赴各地开展工作。

在投资的效果上，初步测算，新增1000亿元中央政府投资和提前安排的200亿元灾后恢复重建基金安排的项目，加上地方和社会资金，总投资规模可达到4000亿元左右。一方面可以拉动当前经济增长，另一方面也能够办成一些群众热切期盼和关系国民经济长远发展的大事。

（二）加大对企业的扶持力度。为进一步稳定生产，稳定就业，帮助企业克服困难，增强企业活力和竞争力，加快推进产业结构调整和发展方式转变，国务院常务会议研究确定了解决企业困难、促进经济发展的政策措施。重点包括：制订振兴规划支持重点产业发展、加快推进企业技术改造和兼并重组、增加重要物资国家收储和商业收储、加快服务业发展、加大就业和社会保障支持力度等6方面措施。为解决中小企业贷款难的问题，中央和地方财政专门安排资金支持信用担保机构提高担保能力，为中小企业贷款提供担保服务；要求各主要商业银行成立专门服务于中小企业的独立信贷专营机构，商业银行明年对中小企业贷款的增速不低于各项贷款的平均增速，放宽金融机构对中小企业贷款呆账核销条件，减轻中小企业历史负担。出台了促进轻纺工业以及钢铁、有色、石化、汽车、船舶、乳制品、电子信息等行业健康发展的相关政策措施。

（三）努力保持出口稳定增长。在三季度已出台政策的基础上，四季度又两次提高纺织、服装、玩具等劳动密集型商品和机电等高附加值商品以及其他受影响较大产品的出口退税率。取消了部分钢铁、化工、粮食产品的出口关税或特别出口关税，降低了铝材、化肥等产品的出口关税。暂停和调整了部分加工贸易限制类商品保证金台账实转政策。这些政策有利于减轻外需下降带来的不利影响。

（四）加大金融对经济发展的支持力度。在前一段时间多次下调存款准备金率和存贷款基准利率、增加货币供应的基础上，12月3日，研究出台了金融促进经济发展的9方面政策措施。主要包括，促进货币信贷稳定增长，追加政策性银行2008年度贷款规模；鼓励金融机构在风险可控前提下，对基本面比较好、信用记录较好、有竞争力、有市场、有订单但暂时出现经营或财务困难的企业给予信贷支持；采取措施稳定股票市场运行，增加债券发行规模；发挥保险的保障和融资功能，引导保险公司以债权等方式投资能源、交通和农村基础设施；拓宽企业融资渠道，允许商业银行对企业发放并购贷款；以及改进外汇管理、加快金融服务现代化和深化金融改革等，这些措施将有利于更好地发挥金融支持经济增长和促进结构调整的作用。

（五）积极扩大消费和改善民生。一是努力提高居民特别是低收入居民的收入水平，国家进一步提高了部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，调高企业退休人员基本养老金水平，增加城市和农村低保补助，暂停存款利息和证券交易结算资金利息个人所得税。二是采取积极措施帮扶困难企业稳定就业岗位，扩大失业保险金使用范围，积极发展各类职业技能培训，把失业人员和返乡农民工纳入培训计划。三是稳定居民住房消费，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的契税税率统一下调到1%，将居民首次购买自住房最低首付款比例由30%调整为20%。四是进一步扩大家电下乡的范围和补贴品种，在14个省（自治区、直辖市、计划单列市）已先行推开的基础上，从明年2月1日起，在全国全面推广家电下乡政策。

（六）坚持不懈抓好农业。认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，采取更加有力的政策促进农业发展。一是按照市场价格，增加收购稻谷、东北玉米、大豆、油菜籽以及棉花等农产品，充实国家储备；制订了稳定生猪生产的调控方案。二是在秋种前公布了较大幅度提高2009年小麦最低收购价格。三是较大幅度增加“三农”投入，新增1000亿元投资中用于农村民生、社会事业和基础设施的投入占45%。四是促进农民工就业，国家从广开农民工就业门路、加强农民工就业培训、扶持农民工返乡创业、确保农民工工资按时足额发放、做好农民工社会保障和公共服务、切实保障返乡农民工权益等六个方面，采取措施帮助农民工解决就业、生活等问题。五是增加对农民的补贴。其中，农机具购置补贴资金由今年的40亿元增加到明年的100亿元，以推进农业机械化、农机市场扩大，满足农民购买农机愿望。

（七）加快推进重点领域和关键环节改革。围绕扩大内需、促进经济增长，加快解决体制机制方面深层次矛盾。一是在财政收支压力较大的情况下，坚持从明年1月1日起实施增值税转型改革，预计实施后每年可减轻企业负担1200多亿元。二是对全国性及中央部门和单位行政事业收费进行全面清理，统一取消或停止100项行政事业性收费，可较大幅度减轻企业负担。三是推进成品油价格和税费改革，方案已经国务院批准实施，这将有利于理顺税费关系、公平社会负担，促进节能减排和发展方式转变。四是加快医药卫生体制改革。目前征求意见工作已经完成，正在抓紧修改完善。医药卫生体制改革将明显减轻基层群众就医费用负担，进一步推进公共卫生服务。

总的来看，近一段时间出台的宏观调控政策，既有利于促进经济增长，又有利于推动结构调整和发展方式转变；既有利于拉动当前经济增长，又有利于增强经济发展后劲；既有利于扩大投资，又有利于拉动消费；既有利于保持经济增长势头，又有利于深化各项改革。

四、 关于下一步工作

刚刚闭幕的中央经济工作会议，全面分析了国际国内形势，明确提出了明年经济工作的总体要求、原则和重点任务。并进一步强调，当前我国经济发展面临着来自国际国内的严重困难和严峻挑战，但我国经济发展的基本面和长期趋势没有改变，重要战略机遇期仍然存在，扩大内需和宏观政策调整都有较大空间，对此要坚定发展信心。要切实增强调控的预见性、针对性、科学性、实效性，提高宏观调控的应变能力和实际效果，保持经济平稳较快发展。当前，重点抓好以下几方面工作。

一是公开、透明、高效地落实好中央投资。严格执行国家产业政策和市场准入标准，及时完备项目用地、环评等审核程序，确保项目前期工作有序高效完成。督促地方和项目建设单位，加快建设进度，尽快形成实物工作量。进一步加强对项目的全过程监督检查，严禁截留挪用、滞留不用和浪费建设资金，严格执行项目建设规章制度，确保工程质量和安全。以扎实、细致的工作推进工程项目又快又好地建设，早日发挥投资效应。同时正确引导地方、企业和社会其他方面投资，防止一哄而起乱铺摊子，防止低水平重复建设和“两高”行业盲目扩张。

二是抓紧研究明后两年进一步扩大内需的政策措施。中央经济工作会议提出，要采取更直接、更有力、更见效的措施，进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长。按照这一要求，我们将进一步加强对国际国内经济形势的监测分析，及早谋划、系统安排未来两年促进经济发展的政策措施。

三是尽快出台并组织实施重点产业振兴规划。要按照加快结构调整、实现产业升级、增强发展后劲的主线，抓紧制定钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息等九个产业的振兴规划。在编制规划中，既要立足当前保增长，又要抓住机遇通过自主创新、技术改造促进结构调整、节能减排；既要保护和发展好支柱产业和骨干企业，又要防止已经淘汰的落后生产能力死灰复燃，努力形成有目标、有重点、有抓手，远近结合、标本兼治的振兴规划。

四是切实做好农业和农村工作。应对国际金融危机，促进经济平稳较快发展，首先要把农业稳住，千方百计促进农业增产、农民增收。为此，要继续增加国家对农业农村的投入，加强农业综合生产能力建设；努力把农产品价格保持在合理水平；通过增加良种补贴规模、提高补贴标准，落实好农机具购置补贴政策，提高农民务农、种粮收益；加快农村市场流通体系建设，落实好家电下乡政策；继续加强农村水电路气基础设施建设，加快发展农村公共事业。

五是认真做好就业和社会保障工作。实施更加积极的就业政策，加大就业再就业帮扶力度，稳定和促进就业岗位增长。把解决高校毕业生就业问题放在当前就业工作的首位，采取切实有效措施，促进高校毕业生就业。加强引导，明确政策，鼓励毕业生到城乡基层公共管理和服务岗位就业，到民营企业和中小企业就业；结合企业技术改造的需要，鼓励企业更多吸纳有技术专长的毕业生；进一步扩展高校毕业生职业见习制度实施范围，高等院校的科研专项吸收毕业生参与研究，延长其学习与科研相结合的时间，减轻当前就业压力；强化高校毕业生就业服务，完善毕业生创业的扶持政策。认真落实稳定农民工就业的各项政策，抓紧出台配套措施，稳定农民工就业，保护农民工合法权益。同时，“两节”临近，抓紧做好社会保障特别是低收入群体基本生活的保障工作，确保农村贫困家庭、城镇困难家庭、离退休职工、在校贫困家庭大学生的基本生活；进一步强化安全生产和食品安全监管，让人民群众度过一个和谐、幸福的春节。

与此同时，要进一步采取措施促进外向型经济发展，加强节能减排和生态保护工作，加快推进以改善民生为重点的社会建设，加大改革攻坚力度，努力解决一批制约经济健康发展的体制障碍。进一步加强和完善社会管理，认真解决群众反映强烈的突出问题，全力维护社会和谐稳定。

应对国际金融危机保持经济平稳较快增长，任务异常繁重艰巨。我们要深入贯彻落实科学发展观，更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定信心、迎难而上，锐意进取、扎实工作，全面做好明年经济社会发展工作，以优异成绩迎接新中国成立60周年。