发文机关国务院

发文日期2019年12月25日

时效性现行有效

施行日期2019年12月25日

效力级别国务院规范性文件

全国人民代表大会常务委员会：

受国务院委托，我向全国人大常委会报告加强社会保障体系建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况，请予审议。

社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，关系民生、连着民心，是一项兜底线、救急难、保民生、促公平的基础性制度安排，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨和社会主义制度根本性质的集中体现。党中央、国务院高度重视社会救助工作。习近平总书记多次作出重要指示批示，要求统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活；今年3月专门作出重要批示，要求各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障等职责。李克强总理在今年的《政府工作报告》中指出，要适当提高城乡低保、专项救助等标准，加强困境儿童保障；加大城镇困难职工脱困力度；提升残疾预防和康复服务水平；要尽力为群众救急解困、雪中送炭，基本民生的底线要坚决兜牢。王勇国务委员等国务院领导同志也多次对社会救助工作作出相关部署。各地区、各有关部门认真贯彻党中央、国务院决策部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，扎实推进社会救助各项工作，注重协同配合，强化责任落实，进一步织密扎牢民生兜底保障安全网。

一、 工作进展和主要成效

党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署，民政部会同有关部门坚持以人民为中心的发展思想，推动社会救助工作进入发展快车道，政策措施密集出台，制度体系日益完善，工作机制不断健全，财政投入逐年加大，救助水平持续提升。坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，充分发挥农村低保在实现“两不愁”中的兜底保障作用，助力打赢脱贫攻坚战。推进社会救助制度城乡统筹发展，逐步缩小城乡差距，切实保障好困难群众基本生活，取得了显著成效。

（一）社会救助制度体系基本确立。2014年2月国务院颁布《社会救助暂行办法》，确立了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项救助制度为主体，社会力量参与为补充的制度框架，基本覆盖各类困难群众。全国所有省份都出台了实施办法，有关部门也出台一系列配套政策，救助制度体系基本确立。一是进一步完善最低生活保障制度。规范对象认定、标准制定、审核审批、资金发放、动态管理等工作，将生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人按照单人户纳入低保，做到保障对象有进有出、补助水平有升有降。二是全面建立临时救助制度。明确国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境的家庭或个人给予应急性、过渡性救助，有效缓解了城乡困难群众遇到的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。三是进一步健全特困人员救助供养制度。针对城乡“三无”人员待遇不平衡等问题，将城市“三无”人员救助与农村“五保”供养统一为特困人员救助供养，明确认定条件、供养内容和供养标准，实现制度转型升级。四是完善受灾人员救助制度。改革防灾减灾救灾和应急管理体制机制，制定自然灾害救助应急预案，规范灾情统计、损失评估、救灾捐赠等工作，为做好受灾人员救助提供有力政策保证。五是完善医疗救助制度。全面开展重特大疾病医疗救助工作，规范疾病应急救助，切实减轻困难群众医疗负担。六是完善教育救助制度。采取减免相关费用、发放助学金、安排勤工助学岗位等方式保障教育救助对象基本学习生活需求，规范家庭经济困难学生认定工作。七是完善住房救助制度。采取配租公租房、发放租赁补贴、农村危房改造等方式，稳步推进住房救助，保障困难群众基本住房需求。八是完善就业救助制度。优化提升公共就业服务成效，落实税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴等政策，及时帮扶最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员实现就业。九是健全社会力量参与制度。完善企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策，鼓励引导慈善组织等社会力量通过捐款捐物、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助，为困难群众提供多方面救助帮扶。

（二）工作机制逐步建立健全。立足于统筹社会救助资源，推进相关部门救助职能协同配合、高效联动，进一步建立健全社会救助工作机制，有效发挥各项救助制度整体合力，更好保障困难群众基本生活。一是建立健全社会救助部门协调机制。中央层面建立由民政部牵头、26个部门参加的全国社会救助部际联席会议制度；部署并推动全国各县（市、区）全部建立由政府负责人牵头、民政部门负责、有关部门和单位参加的困难群众基本生活保障工作协调机制，定期研究解决本地区各类困难群众基本生活保障问题。二是普遍建立乡镇（街道）层面社会救助“一门受理、协同办理”机制和主动发现机制。确保困难群众“求助有门、受助及时”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，最大限度防止冲击社会道德和心理底线事件发生。三是部署建立社会救助家庭经济状况核对机制。加强部门间信息比对共享，经社会救助家庭成员授权，通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，查询、核对其家庭经济状况，有效提高社会救助对象认定精准度，最大程度避免“漏保”、“错保”等情况发生。五年来，全国年均开展各类核对1.1亿人次，不实申报检出率为8%左右，为国家节省了大量财政资金。四是建立并逐步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。当食品等基本生活类物价突发性上涨时，及时启动联动机制，为困难群众发放价格临时补贴，减小物价突发性上涨对困难群众基本生活的影响。今年1—9月，各地民政部门累计为社会救助对象发放价格临时补贴资金29亿元，惠及困难群众1.26亿人次。

（三）基层经办服务能力建设不断增强。围绕打通民生保障“最后一公里”，确保各项惠民救助政策真正落到实处，注重加强基层经办服务能力建设，有效提升社会救助服务质量和效率。一是强化各级责任。要求省级人民政府统筹研究制定按照社会救助对象数量、人员结构等因素为基层配备相应工作人员的具体办法和措施。明确在基层社会救助经办服务中村（居）民委员会的协助责任、乡镇（街道）的审核责任和县级民政等有关部门的审批责任。二是提高救助时效性。采取“先行救助”、在乡镇（街道）建立备用金制度等措施，不断提升临时救助在救急解难方面的及时性、有效性。同时，采取多种形式加强社会救助政策宣传，注重发挥微博、微信等新媒体优势，确保困难群众及时、准确知晓救助政策规定。三是加强社会救助信息化建设。通过强化部门间信息比对共享，逐步减少需群众提供的相关证明材料。推动经办服务向移动端延伸，部分地区已经实现救助事项“掌上办”、“指尖办”，为困难群众提供方便快捷的救助事项申请、办理、查询等服务。四是推进社会救助领域“放管服”改革。进一步简化申请、审核、评议、公示等环节，鼓励有条件的地方将低保、特困等社会救助审批权下放到乡镇（街道），不断优化服务流程、提升服务质量。积极推行政府购买社会救助服务，将市场机制引入社会救助服务供给，着力构建公开、公平、高效的救助服务供给体系。

（四）监督管理进一步规范。加强和规范社会救助监管，健全“双随机、一公开”监督机制，严肃查处违法违规行为，提升社会救助规范管理水平，确保社会救助制度政策有效实施。财政部会同有关部门制定社会救助资金管理办法，加强资金监管，强化审计监督、财政监督，对发现的挤占、挪用、截留和滞留资金等违规问题，及时纠正并依法依规追究相关人员责任。全面实施社会救助经办人员及村（居）委会工作人员近亲属享受低保备案制度。结合扶贫领域作风问题专项治理，部署开展农村低保腐败和作风问题专项治理等工作，坚决整治“人情保”、“关系保”等问题，为更好发挥社会救助兜底保障作用提供坚实保障。民政部及省、市、县四级民政部门全部开通社会救助投诉举报电话，建立上下联通的群众投诉举报快速响应处置机制。今年1—9月，各级民政部门共收集问题线索29855条，其中查证属实并向同级纪检监察机关移交1319件，涉及干部705人。

（五）脱贫攻坚兜底保障持续强化。在打赢脱贫攻坚战过程中，总有一部分人员由于不具备劳动能力甚至生活能力，无法通过开发式扶贫政策实现脱贫，将其纳入低保等社会救助范围，是打赢脱贫攻坚战的重要保障任务。民政部、财政部、扶贫办等部门从政策、标准、对象、管理等方面加强农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，助力解决贫困群众吃穿“两不愁”。民政部会同有关部门调整完善农村低保政策，明确对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口，参照单人户纳入低保，加大兜底保障力度。进一步加强和改进临时救助制度，着力发挥临时救助在强化“两不愁”兜底保障、助力解决“三保障”问题、防范脱贫群众返贫等方面的作用，形成保障合力。指导督促各地按照国家扶贫标准综合确定农村低保的最低指导标准。从2017年底开始，全国所有县（市、区）的农村低保标准均动态达到或超过国家扶贫标准。截至今年6月底，22个脱贫攻坚任务重的省份农村低保平均标准达到4473元，所有深度贫困县平均标准达到3979元，“三区三州”所辖县平均标准达到3862元；全国共有1749万建档立卡贫困人口纳入低保或特困人员救助供养范围（已脱贫1168万人、未脱贫581万人），其中63.5%为老年人、未成年人或重病、重残人员。

（六）立法工作有序推进。国务院高度重视社会救助立法工作，2014年2月颁布的《社会救助暂行办法》是我国第一部社会救助方面的行政法规。去年以来，全国社会救助部际联席会议部署开展《社会救助暂行办法》施行情况评估，民政部会同有关部门围绕社会救助政策执行情况、实施效果和社会影响等开展联合调研，总结梳理社会救助实践中存在的突出困难和问题，进一步明确需要通过法律予以规范的事项。民政部会同有关部门部署社会救助综合改革试点，开展社会救助基层创新实践等活动，为社会救助立法提供实践支撑。同时，民政部注意收集整理社会救助相关领域法规政策，听取专家学者意见建议，借鉴参考国外成熟立法经验，聚焦现实需求和立法要求，开展立法专题研究，并配合全国人大开展立法调研，积极推进社会救助法起草工作。

（七）社会救助制度优势日益彰显。社会救助制度体系的建立实施，为数千万城乡困难群众提供了基本生活保障，温饱问题得到制度性解决，困难群众真切感受到党和政府的温暖，充分体现了社会主义制度的优越性。为进一步做好社会救助工作，国务院要求各级财政在一般性转移支付中，都要把保障困难群众基本生活放在优先位置，确保政府投入只增不减。中央财政建立困难群众救助专项补助资金，统筹用于最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、孤儿基本生活保障、生活无着流浪乞讨人员救助等工作，2016年—2019年，共安排补助资金5618亿元。同时，中央财政也加大了医疗救助、农村危房改造、受灾人员救助等专项救助资金支持力度，地方财政相应增加社会救助资金投入。

社会救助制度政策的健全完善，财政投入的持续增加，有力保障了困难群众基本生活，进一步提升了社会救助兜底保障水平。最低生活保障方面，截至今年9月底，全国共有城乡低保对象4283万人，城市低保平均标准617元/人·月，较2013年增长65%；农村低保平均标准5247元/人·年，较2013年增长116%。城乡低保标准差距逐步缩小，由2013年的1.8∶1缩小到现在的1.4∶1。今年1—9月，累计支出资金1164.7亿元。特困人员救助供养方面，截至今年9月底，全国共有471万城乡特困人员纳入供养范围，城市特困人员基本生活平均标准为9675元/年，农村为7296元/年，分别较2017年增长16.7%和15.4%；照料护理标准依据生活自理能力和服务需求分档确定。今年1—9月，累计支出资金270.6亿元。受灾人员救助方面，大幅提高了灾害应急救助、过渡期生活救助等救助项目中央财政补助标准。2018年以来，针对青海、江西、广东等地自然灾害，启动国家救灾应急响应35次，安排下拨中央自然灾害救灾资金98.96亿元。医疗救助方面，截至今年9月底，全国共实施医疗救助1.23亿人次，支出资金363.2亿元，次均住院和门诊救助水平分别达到1117元和82元。今年1—6月，全国累计对2.8万人实施疾病应急救助，向医疗机构拨付急救费用1.5亿元。教育救助方面，2019年，下达义务教育家庭经济困难学生生活费补助94.3亿元，可用于扩大家庭经济困难学生生活补助覆盖面；下达支持学前教育发展基金168.5亿元，可用于持续实施学前幼儿资助政策；下达高等教育奖助学金235.7亿元，可用于调整高职院校奖助学金政策。住房救助方面，持续推进农村危房改造，提高补助标准，党的十八大以来，中央财政累计投入1891亿元补助资金，支持1794万户贫困家庭改造危房，帮助5700多万贫困群众住上安全住房。同时，全国累计为300多万户城镇住房救助对象提供公租房保障，有效改善城镇困难群众住房条件。就业救助方面，今年1—9月，共帮助133万就业困难人员实现就业，消除零就业家庭3.4万户，实现零就业家庭动态清零。临时救助方面，今年1—9月，全国共实施临时救助478.8万人次，累计支出救助资金68.0亿元，平均救助水平1420元/人次，救助水平较2016年提高31.8%。社会力量参与方面，截至2018年底，全国共有经常性社会捐赠工作站、点和慈善超市1.2万个。2018年，全国社会组织捐赠收入达919.7亿元，全年共有1072万人次在民政领域提供2388.7万小时的志愿服务。

二、 面临的主要困难和问题

尽管近年来我国社会救助事业发展较快，在强化兜底保障、促进社会和谐稳定、助力精准脱贫攻坚等方面发挥了重要作用，但对照党的十九大和十九届二中、三中、四中全会的新要求，对照新时代民生保障制度建设的形势与任务，对照困难群众的新期待，发展不平衡不充分的问题仍较突出。

一是社会救助政策还需进一步统筹。各项社会救助政策还没有完全做到有机耦合、系统集成，导致救助资源分配不均衡，重复救助和救助盲区并存。低保对象家庭收入核查涉及金融、工商、车辆、税务、住房等多个方面，但由于数据共享不到位，相关法律法规衔接不够顺畅，造成核查困难，影响了救助对象认定的精准度。区域不平衡、城乡不平衡问题依然存在，跨地区流动人口缺乏稳定的救助政策支持。当前社会救助主要以物质救助为主，方式较为单一，服务类救助发展滞后，难以满足困难群众多样化救助需求。

二是社会救助兜底保障还不够充分。我国城乡困难群众基本生活保障水平保持平稳增长，但与新时代困难群众对美好生活需求相比，社会救助资源供给存在一定缺口。低保等社会救助政策瞄准的主要是绝对贫困人口，低收入家庭、支出型贫困家庭还没有纳入救助范围。受经济社会发展水平限制，目前社会救助水平相对较低，需要进一步加大投入，促进社会参与，提高救助质量，增强兜底能力。

三是基层社会救助经办服务能力还有差距。受制度、财力等多种因素影响，一些地方救助机构不健全、人员配备不足、工作经费缺乏，基层经办服务能力弱，与当前情况复杂、需求多样、任务繁重的社会救助现实状况不相匹配，“最后一公里”问题尚未从根本上得到解决。一些地方政策落实不到位，没有及时发现困难群众救助需求，导致救助不够及时迅速。一些地方管理服务不规范，“人情保”、“关系保”以及隐瞒收入、骗取救助等问题没有完全杜绝。

三、 推进社会救助发展的思路和措施

党的十九大明确提出要“统筹城乡社会救助体系”、“完善最低生活保障制度”。党的十九届四中全会要求坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要；要求注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活；要求坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。这是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局，对社会救助等民生保障工作作出的重大部署，是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重要任务。下一步，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以人民为中心的发展思想，按照兜底线、保基本、救急难、促发展、可持续的总体思路，以统筹救助资源、增强兜底功能、提升服务能力为重点，完善法规制度，健全体制机制，强化政策落实，不断增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。重点做好以下工作：

（一）为打赢脱贫攻坚战做好兜底保障。深入贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和中央脱贫攻坚决策部署，扎实做好脱贫攻坚收官阶段各项工作，确保高质量完成目标任务。加强农村低保兜底保障能力，将建档立卡贫困户中的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，全部纳入低保范围，及时将符合条件的返贫人口纳入临时救助范围，切实巩固“两不愁”成果质量。瞄准突出问题和重点任务开展更具针对性的教育救助、医疗救助、住房救助、受灾人员救助和就业救助，加快补齐短板弱项，攻克“三保障”薄弱环节。聚焦深度贫困地区，加大支持力度，集中力量攻克深度贫困堡垒。坚持社会动员，鼓励多方力量参与，激发社会活力。建立健全稳定脱贫长效机制，把解决短期脱贫与实现稳定脱贫有机结合起来，坚持分类救助，实施精准帮扶，防止边脱贫边返贫现象发生。

（二）推进社会救助综合改革。研究制定社会救助综合改革方案，加强社会救助制度顶层设计。聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，加快构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局。以基本生活救助、专项救助和急难救助为主体，社会力量参与为补充，建立健全分层分类的梯度救助制度体系。对低收入家庭和刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的支出型贫困家庭，根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育、就业等专项救助或其他必要的救助措施。建立健全社会救助标准动态调整机制，根据居民人均消费支出或人均可支配收入等因素测算标准，进一步缩小城乡差距。创新社会救助方式，积极发展服务类社会救助，探索形成“物质+服务”的救助方式。加强急难社会救助，强化兜底保障功能。

（三）加强社会救助资源统筹。健全社会救助部门协调联动机制，统一困难群众认定标准，完善救助对象认定办法，推进基本生活救助、专项社会救助和急难临时救助等各项社会救助政策系统集成，进一步平衡社会救助资源供给，形成社会救助整体效应。完善县级困难群众基本生活保障工作协调机制，统筹各部门救助资源，综合解决社会救助急难个案。加强社会救助家庭经济状况核对机制建设，充分发挥各级核对机构作用，加快建立核对信息平台，推进基于全国数据库“总对总”的信息查询核对，形成全国“一盘棋”，夯实精准救助基础。继续加大社会救助财政投入。推进最低生活保障、特困人员救助供养等各类社会救助制度城乡统筹发展，加快实现城乡社会救助服务均等化。加大中西部地区政策倾斜力度。加强慈善救助与政府救助有效衔接，建立良性互补机制，更大范围凝聚社会帮扶资源。

（四）深化社会救助领域“放管服”改革。建立完善主动发现机制，逐步建设全国统一的社会救助服务热线，鼓励人民群众通过救助热线等方式及时向社会救助部门寻求帮助、提供线索。进一步深化社会救助“一门受理、协同办理”机制，规范完善转办、督办制度，及时办理或跟踪、反馈办理结果，确保困难群众求助有门、受助及时。指导有条件的地方将低保、特困等社会救助审批权限下放至乡镇（街道），大力推行“互联网+社会救助”，加快实现经办服务转型升级。依托国家数据共享交换平台体系，建立社会救助资源库，为相关部门、单位和社会力量开展救助帮扶提供支持。取消可以通过国家或地方政务服务平台查询的相关证明材料，全面推进社会救助事项线上“只上一张网”、线下“只进一扇门”和“最多跑一次”改革。

（五）强化社会救助监督管理。坚持底线思维，落实全面从严治党责任要求，坚决查处落实党中央、国务院决策部署不坚决、不到位、弄虚作假等问题，进一步规范社会救助管理服务，确保社会救助政策落到实处。继续强化社会救助资金监管，严肃查处违法违规行为。畅通投诉举报渠道，建立社会救助相关部门与纪检监察机构问题线索联合督查督办机制，切实做到社会救助对象准确、措施有力、资金安全、廉洁高效。加大社会救助领域违规违法案件通报曝光力度，发挥警示震慑作用。加强社会救助信用体系建设，注重相关职能部门联动，依法依规对有骗取救助行为等的失信人员进行惩戒，对意欲骗取救助者形成有效震慑。

（六）加快社会救助立法进程。全国人大常委会高度重视社会救助立法工作，已经将社会救助法列为一类立法项目，并明确社会建设委员会负责联系起草工作。有关部门将在前期工作基础上，进一步研究法律框架、救助内容、救助标准、对象认定、工作机制、财政保障等重点问题，充分听取各方面意见，聚焦法律的针对性、有效性、系统性、科学性，抓紧起草法律草案，并按程序提请审议，切实为健全社会救助体系、推进城乡统筹发展、兜底保障脱贫攻坚、衔接乡村振兴战略等提供有力法律支撑。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，长期以来，全国人大常委会高度重视社会救助工作，多次组织专题调研、听取汇报，强化社会救助工作法治保障。此次全国人大常委会专门听取社会救助工作情况汇报，充分体现了对民生兜底保障的重视、关心和支持。恳请继续关注支持社会救助事业发展，组织相关调研和督促检查，多提宝贵意见建议。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，自觉接受全国人大的监督指导，切实加强和改进社会救助工作，更好保障和改善民生，为打赢脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献！