发文机关国务院办公厅

发文日期2004年01月01日

时效性现行有效

发文字号国办函〔2004〕19号

施行日期2004年01月01日

效力级别国务院规范性文件

吉林省、黑龙江省人民政府：

国务院完善城镇社会保障体系试点工作小组《关于在吉林和黑龙江进行完善城镇社会保障体系试点工作的意见》（以下简称《意见》）已经国务院原则同意。请你们根据《意见》要求，在国务院完善城镇社会保障体系试点工作小组指导下，抓紧制订开展试点工作的实施方案，报国务院批准后实施。

附：关于在吉林和黑龙江进行完善城镇社会保障体系试点工作的意见，关于在吉林和黑龙江进行完善镇

社会保障体系试点工作的意见

党中央、国务院十分重视在吉林、黑龙江进行完善城镇社会保障体系的试点工作。《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发[2003]11号）确定，2004年将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，并适时推广。根据2004年1月14日国务院第36次常务会议精神，国务院试点工作小组对在吉林、黑龙江两省扩大试点的工作再次进行了认真研究，对有关意见作了修改和完善。

一、 扩大试点工作准备情况

按照国务院的要求，吉林、黑龙江两省和国务院试点工作小组认真进行试点前的各项准备工作。

（一）两省准备工作情况。吉林和黑龙江省委、省政府高度重视试点工作，2003年初两省政府分别向国务院报送了请示，并成立了由省政府主要领导为组长的试点工作领导小组，积极开展试点准备工作。一是开展了大规模的普查工作，了解掌握基本情况和基本数据。二是到辽宁了解试点情况，学习借鉴经验。三是研究论证试点相关政策，拟订试点方案。

（二）国务院试点工作小组的主要工作。2003年3月底，试点工作小组成员单位组成调研组赴吉林、黑龙江两省，听取两省意见，对有关数据进行初步测算。6月6日，劳动保障部、发展改革委、民政部、财政部、国资委、税务总局和全国总工会7个成员单位向国务院报关了《关于在吉林黑龙江两省开展完善城镇社会保障体系试点问题的请示》（劳社部报[2003]30号），提出了扩大试点的意见。10月21日，劳动保障部和财政部向国务院上报了《关于在吉林黑龙江两省进行完善城镇社会保障体系试点有关问题的请示》（劳社部报[2003]48号）。7月29号、9月19日和12月24日，劳动保障部、财政部等部门先后三次向黄菊副总理汇报了扩大试点的意见，对有关问题进行研究。2004年1月14日，向国务院常务会议作了汇报。期间，有关部门多次到两省调研。

（三）辽宁试点总结评估的初步工作情况。在党中央、国务院的领导下，在辽宁省委、省政府的精心组织下，辽宁试点工作在并轨和做实个人账户两个重点上取得突破，试点的主要任务基本完成，取得了明显成效。同时也出现了一些新情况、新问题，如城镇登记失业人员大量增加，失业率增长过快；失业保险基金出现缺口，一些地区出现欠发失业保险金现象；并轨与完善养老保险制度改革没有形成联动机制，一些并轨人员灵活就业或失业后中断缴费，养老保险缴费人数下降较多；养老金支付压力加大，个人账户基金缺乏有效措施实现保值增值等，需要认真研究解决。辽宁省从2003年下半年开始对试点工作进行总结评估，国务院试点工作小组提出了在吉林、黑龙江扩大试点的意见。

二、 对两省扩大试点的意见

两省扩大完善城镇社会保障体系试点的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，围绕改革发展稳定的大局和振兴东北老工业基地战略的实施，大力促进就业再就业，坚持社会保障水平与国情和生产力发展水平相适应，着眼于进一步完善制度，建立就业和社会保障可持续发展的长效机制，转变观念，自力更生，发挥政府、企业和职工等多方面的积极性，借鉴辽宁试点工作的成功经验，考虑在全国的可推广性，为全国完善城镇社会保障体系进一步探索和积累经验。

（一）关于试点内容和时间安排。

吉林、黑龙江两省扩大试点，应按照《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）中经辽宁试点证明有普遍推广意义的内容进行，重点是并轨和做实。要认真借鉴辽宁试点经验，对一些试点政策作适当调整，以便下一步能在全国推广，主要是并轨工作要与再就业工作紧密结合，控制失业率过快增长；个人账户由一步做实调整为分步做实，实现积累基金的保值增值；扩大社会保险覆盖范围，完善基本养老金计发办法，逐步建立参保缴费的激励和约束机制。对两省提出的城镇集体企业下岗职工实施并轨和促进再就业、分离企业办社会职能等问题，建议与试点工作分开处理，纳入老工业基地调整改造中逐步解决。在时间安排上，建议用两年左右时间完成试点任务，即从2004年初启动，2005年底基本结束。

（二）关于并轨和促进再就业问题。

1、促进再就业和控制失业率。两省要围绕促进就业再就业开展并轨工作，充分考虑政府、企业和职工等各方面的承受能力，避免简单将下岗职工推向社会。政府在并轨工作中的主要职责是，不断加大促进再就业、落实再就业扶持政策的工作力度，把失业率控制在合理范围内，确保企业和社会稳定。

2、制订促进再就业和控制失业率的具体目标和措施。两省要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，坚持“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，切实落实税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴等扶持政策，努力创造更多的就业岗位，广开就业渠道。对属于“4050”范围且从事灵活就业的并轨人员，可按不超过其上年实际缴纳基本养老保险费数额的30%给予就业补贴，所需资金由中央财政和地方按5:5分担。通过上述措施，促进并轨人员基本实现再就业。要拓宽并轨工作思路，进一步规范企业裁员行为。实施关闭破产的企业要严格按照国家政策规定做好人员安置工作，其他企业进行经济性裁员应当按照有关法规规范操作。国有大中型企业应主要通过主辅分离安置企业富余人员。对距法定退休年龄不满5年或工龄已满30年、且实现再就业有困难的大龄下岗职工，原则上不再实行并轨，可采取企业内部退养的办法，由企业为其发放基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费。企业与下岗职工解除劳动关系应依法支付经济补偿金并偿还拖欠职工的各项债务。对已实现再就业的国有困难企业下岗职工解除劳动关系所需经济补偿金，中央和地方政府给予必要和适当补助。企业在试点期间不能落实支付经济补偿金和拖欠职工债务所需资金的，原则上不得与职工解除劳动关系。对协议期未满且尚未实现再就业的下岗职工，要继续运用现有各类渠道筹集的资金保障其基本生活。

3、按照辽宁办法对并轨人员经济补偿金给予补助。按照辽宁试点的并轨人员范围（在中心的下岗职工、出中心未解除劳动关系的下岗职工、其他离岗人员、企业新裁员），据两省2003年上半年测算，符合享受并轨补助政策的地方国有亏损企业并轨人数为189.6万人，需支付经济补偿金161.4亿元，其中吉林省89.8万人，需支付经济补偿金73.4亿元；黑龙江省99.8万人，需支付经济补偿金88亿元。两省按照对在中心和出中心未解除劳动关系的人员所需经济补偿金由中央和地方财政各负担50%，对其他离岗人员和企业新裁员所需经济补偿金由中央财政、地方财政和企业各承担1/3测算，申请中央财政补助67.7亿元，其中吉林省32.5亿元，黑龙江省35.2亿元。2003年12月，两省报告的普查结果显示，享受补助政策的并轨人数、经济补偿金总额和申请中央财政补助的资金数额均比上半年测算增加较多。因此，建议对两省上报的有关数据，由国务院试点工作小组按照实事求是、从严把握的原则，进一步核实后确定，中央财政再按辽宁的补助办法予以补助。

4、切实保障失业人员和低保对象的基本生活。据两省2003年上半年测算，实行并轨后失业保险基金可能出现缺口，其中：吉林省4.7亿元，黑龙江省9.8亿元。两省要求用国有企业下岗职工基本生活保障资金结余补充失业保险基金的不足。两省要全面贯彻落实 《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》，采取有效措施，建立失业保险、城市居民最低生活保障与再就业联动机制，通过大力促进再就业，切实解决有劳动能力的失业人员和城市困难群众的基本生活问题。各级财政原安排用于国有企业下岗职工基本生活保障的预算资金规模不减少，除用于国有企业下岗职工基本生活保障外，还可用于支付并轨补偿金、促进再就业、补充失业保险基金和城市居民最低生活保障资金。

5、同步推进驻两省中央企业下岗职工的并轨工作。据两省初步测算，驻两省中央企业需并轨人员共有8万人，共需经济补偿金6.8亿元。建议比照辽宁办法，中央企业并轨与地方企业同时进行，由中央财政单独给予补助，具体补助办法另行制定。

（三）关于做实个人账户和完善企业职工基本养老保险制度问题。

1、着力探索符合中国国情的基本养老保险制度。坚持从基本国情出发，坚持社会统筹与个人账户相结合的基本制度模式，着眼于建立可持续发展的长效机制。基本养老保险的保障水平要与经济发展水平和各方面承受能力相适应，逐步理清中央和地方所承担的责任。调整完善企业基本养老保险制度，进一步规范管理。

2、调整个人账户规模并逐步做实。从试点实施之后起，两省将个人账户规模由职工本人缴费工资的11%调整为8%。考虑到两省经济发展水平和各方面的承受能力，特别是在全国推广的问题，建议两省采取逐步做实、增加积累的办法，从5%起步做实个人账户。中央财政补助3.75个百分点，地方财政补助1.25个百分点。据初步测算，2004年需中央财政补助18.2亿元，其中吉林省7.7亿元，黑龙江省10.5亿元；地方财政需补助6.1亿元，其中吉林省2.6亿元，黑龙江省3.5亿元。下一步改革的具体方案可待向全国推开时再研究。

3、加强个人账户基金管理，实现保值增值。做实后的个人账户基金由省级社会保险经办机构管理，纳入社会保障基金财政专户。省级政府根据国家规定制定基金管理和投资运营办法，劳动保障、财政部门加强监督。中央财政补助部分由两省委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率。地方财政补助部分由地方按国家规定投资运营，并负责保值增值。

4、进一步完善扩大社会保险覆盖范围的政策。规范个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的相关政策，将个体工商户和灵活就业人员缴费基数由当地职工平均工资的60%-300%统一为当地职工平均工资，缴费比例统一为20%，做好基金征缴工作，防止增加新的隐性债务。

5、调整完善基本养老金计发办法，建立健全参保缴费的激励和约束机制。基础养老金月发放标准以当地上年度职工月平均工资为基数，每缴费一年发给一定比例的基础养老金；个人账户养老金根据本人个人账户累计储存额并考虑城镇人口平均预期寿命与退休年龄的因素计发。基本养老保险制度建立前参加工作的人员，其退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，保持基本养老金的新老计发办法合理衔接和平稳过渡。基本养老金计发办法的具体调整方案，在进一步测算的基础上确定。

6、增强基金调剂，提高基本养老保险统筹层次。两省应进一步健全省级基金调剂制度，明确提高基本养老保险统筹层次的工作目标，在试点期间逐步取消市、县级统筹，实现省级统筹。

7、未参加过基本养老保险统筹，且已经没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其已退休人员由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。

（四）关于多渠道充实全国社会保障基金问题。

采取多渠道筹资的办法充实全国社会保障基金具有重要的战略意义，建议尽快启动这项工作并明确牵头部门。关于划拨国有资产充实全国社保基金问题由财政部、国资委牵扯头研究，关于财政增收部分拨付全国社保基金问题由财政部牵扯头研究，形成具体方案并报国务院批准后实施。同时，应调动地方的积极性，鼓励有条件的地方进行这方面的探索。

三、 关于近期工作安排

（一）国务院试点工作小组对并轨和做实个人账户有关情况进一步核实后，指导两省制订试点实施方案。两省应尽快将实施方案上报国务院，经试点工作小组审核并报国务院批复后，启动试点工作。

（二）国务院试点工作小组切实加强对两省试点工作的跟踪、指导。及时研究并积极探索解决试点过程中遇到的新情况和问题，总结试点经验，不断完善有关政策，并及时向国务院报告试点情况。

（三）请辽宁省政府按照 《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函[2001]79号）的要求，尽快向国务院报送试点总结评估报告。