发文机关全国人大常委会

发文日期2020年12月07日

时效性现行有效

施行日期2020年12月07日

效力级别工作文件

10月16日，十三届全国人大常委会第二十二次会议审议了最高人民检察院检察长张军作的关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告，共有19人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，2019年刑事诉讼法实施以来，检察机关立足国家治理全局，着力更新司法理念，把适用认罪认罚从宽制度作为新时代检察工作创新发展的重要抓手，认真履行法定职责，同其他办案机关协同配合，规范有序推进认罪认罚从宽制度，取得了明显成效。出席人员对最高人民检察院的专项工作报告和全国人大监察司法委的调研报告给予充分肯定，普遍认为报告实事求是、重点突出，内容全面详实，建议务实中肯。同时指出，认罪认罚从宽制度在全国范围内适用还不到两年，仍存在一些不适应不到位的问题。要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，准确把握新时代人民群众需求、刑事犯罪发展态势，更好履行在指控证明犯罪中的主导责任，全面贯彻宽严相济刑事政策，努力实现司法公正与效率有机统一，实现司法办案政治效果、法律效果和社会效果有机统一。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

一、 深刻理解和把握认罪认罚从宽制度的内涵和功效

部分出席人员指出，有些人民检察院、办案人员对认罪认罚制度内涵把握不清、存在害怕担责思想，导致适用程序不规范、认定事实证据不精准等问题。人民法院、公安侦查机关的一些同志对实施这项制度不理解不适应，存在消极抵触的情绪，影响了制度适用的效果和司法公信力。还有一些群众对制度功效认识不全面，存在误解和疑虑。部分出席人员提出：（1）检察机关和其他司法部门应进一步提高政治站位，更新司法理念和刑罚观念，深刻认识认罪认罚从宽制度在体现宽严相济刑事政策、社会和谐稳定、优化司法资源配置、提高司法效率等方面的重要意义，积极稳妥推进这项工作，确保制度有效实施。（2）组织犯罪嫌疑人、被告人观看宣传片，解读这项制度、做好以案释法，用“浪子回头”的典型案例，增强他们认罪认罚的内在动力，充分发挥认罪认罚从宽制度的感召力。（3）运用鲜活的群众语言开展正面宣传引导，解读好制度在教育感化挽救、促进社会和谐方面的独特作用，不断提升群众对这项制度的认知度、认同感。

二、 准确规范适用认罪认罚从宽制度

部分出席人员指出，制度适用存在不均衡现象，“宽严适度”较难掌握。一些办案人员对“认罪”“认罚”的认定缺少准确判断。有的出席人员提出，各级检察机关应严格落实刑事诉讼法和“两高三部”指导意见，坚持准确规范适用，宽严有据、罪责相适，该严则严、当宽则宽，落实好宽严相济的刑事政策。对犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚、符合从宽条件的轻罪案件，能不逮捕的就不捕、能不起诉的就不诉。对严重危害国家安全和公共安全、涉黑涉恶等重罪案件，保持从严打击、从严惩处的力度。

有的出席人员指出，有的地方盲目追求刑事案件认罪认罚从宽制度的适用率，设定具体指标作为评价检察工作的依据，易出现层层加码、强推硬推的现象。建议进一步细化完善“认罪”“认罚”的判断标准，具体问题具体分析，既要防止无罪受罚和轻罪重罚，也要防止有罪不罚，避免因设定硬性指标，影响制度执行效果。

部分出席人员指出，为确保认罪认罚从宽制度有效实施，在稳定较高适用率、实现该用尽用的前提下，要大力提高案件办理质量和效果，关键是推进量刑精准化、科学化。建议：（1）最高人民法院、最高人民检察院联合制定出台适用于认罪认罚从宽案件的量刑指南，健全科学规范的工作规程，强化量刑说理指导，综合案情提出建议，增强量刑建议的精准度、均衡性。（2）进一步推进量刑建议智能化建设，推广应用智能辅助系统，细化同类案件、常见罪名量刑参考，促进标准化量刑。（3）持续提升量刑协商水平，细化控辩协商程序机制，努力在办理每一件认罪认罚案件中，对认罪认罚教育、量刑协商过程等逐案留痕，以完备的制度促进平等、充分协商，以开门的理念促进严格、公正司法。

有的出席人员提出，严格执行人民检察院办理认罪认罚从宽案件监督管理办法，落实干预司法活动、插手具体案件处理记录制度，进一步健全案件办理事前、事中、事后监督机制和责任追究机制。加强对检察机关行使起诉裁量权的监督，对不捕不诉案件、重大复杂敏感案件的量刑建议要严格把关。加大常态化巡查、督查、评查力度，强化检务透明、公开，确保廉洁公正司法。有的出席人员建议，运用互联网、大数据等技术手段全面收集、系统分析基层办案实践，及时总结经验、发现问题，做好对各级检察机关的业务指导。

三、 强化同监察、审判、公安及司法行政机关协作配合

部分出席人员提出，认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼各阶段全过程，涉及检察机关和监察、审判、公安、司法行政等多部门，在相互配合、相互制约方面存在不协调、不统一的问题。有的出席人员认为，实施认罪认罚从宽制度，检察机关负有指控证明犯罪的主导责任，但离不开其他机关的共同参与。各方应准确适用法律，强化工作衔接，形成全面落实认罪认罚从宽制度的整体合力。

有的出席人员指出，免于刑事处罚，并不等于不承担其他法律责任，对此类案件应及时移交有关方面，使其承担相应行政或者民事法律责任。建议检察机关会同有关部门，抓紧研究制定不起诉认罪认罚案件与行政处罚程序、民事诉讼程序的衔接机制。

有的出席人员提出，社会调查评估结果是检察机关提出量刑建议的重要参考，但新制定的社区矫正法对此没有作出明确规定。一些社区矫正机构接到检察机关的委托要求后，以没有明确法律依据为由，拒绝协助调查评估或者迟滞进行，使检察机关的缓刑建议因缺乏依据而难以及时提出。建议完善相关制度规定，对于某些轻罪在侦查阶段就开展调查评估工作，保证依法顺利适用缓刑等。

四、 切实保障当事人诉讼权利

部分出席人员针对严防被迫认罪、替人顶罪等冤错案件，建议严格执行刑事诉讼法的有关规定，强化认罪认罚自愿性和合法性审查，落实犯罪嫌疑人、被告人权利告知、证据开示等制度，保障他们获得有效法律帮助的权利。有的出席人员提出，对被告人在庭审阶段反悔、退出认罪认罚从宽程序的，不能作为“抗拒”情形对待，应按照普通程序作一般案件继续办理。

部分出席人员指出，值班律师大多实行轮换制，与犯罪嫌疑人、被告人接触时间较短，担任认罪认罚具结见证人的情况多，对案件提出实质性意见、有效法律帮助少。建议明确值班律师提供法律帮助的范围、程度和标准，努力实现没有辩护人的认罪认罚案件值班律师全覆盖。设置值班律师资格准入门槛，建立相应的评价考核机制。提高值班律师经费保障水平，探索建立退休检察官、法官以志愿者身份担任值班律师、参与法律援助的工作机制。有的出席人员提出，对于认罪认罚案件的上诉理由应予以合理限制，健全完善有条件的上诉制度，引导被告人正确行使上诉权，减少无正当理由的上诉。

部分出席人员还提出，大力加强检察队伍建设，有针对性地开展教育培训，提高检察官审查证据、适用法律、把握政策的水平，增强释法说理、沟通协调、化解矛盾、消弭对抗情绪的能力。部分出席人员建议，在刑法总则中增加“认罪认罚从宽”量刑情节，实现与刑事诉讼法的衔接；进一步细化“从宽”的幅度标准，明确规定认罪认罚的可以从轻或者减轻处罚，犯罪较轻的可以免除处罚。完善刑事诉讼法关于不起诉和附条件不起诉的适用条件，支持在认罪认罚从宽案件中运用不起诉手段。