发文机关国务院办公厅

发文日期1984年12月18日

时效性现行有效

施行日期1984年12月18日

效力级别国务院规范性文件

（1984年12月18日）

辽宁省人民政府转报的《关于沈阳市经济体制综合改革试点方案的报告》，已经国务院批准，现转发给你们，请贯彻执行。

沈阳市是我国东北地区重要的经济中心和工业基地，搞好沈阳市经济体制综合改革，对于发挥中心城市的作用，恢复老工业基地的活力，促进辽宁和东北地区经济的发展，都具有重要的意义。

沈阳市经济体制综合改革，要在辽宁省委和省人民政府领导下，在国务院各有关部门的积极支持与指导下，认真贯彻 《中共中央关于经济体制改革的决定》，进一步解放思想，实事求是，发挥省、市各方在的主动性、创造性，努力把试点工作搞好。

沈阳市人民政府关于沈阳市经济体制综合改革试点方案的报告

（1984年10月25日）

国务院关于在我市进行经济体制综合改革试点的批复下达以后，我们即组织全市各部门、各单位和广大干部、群众进行了认真的学习和讨论，并在国家体改委和省有关部门的帮助下，就如何贯彻落实国务院的批复精神，搞好沈阳市经济体制综合改革的试点，研究提出了一个初步设想。党的十二届三中全会以后，我们又根据全会通过的 《中共中央关于经济体制改革的决定》的精神，对这个初步设想进行了反复讨论，最后形成了《沈阳市经济体制综合改革试点方案》。现将此方案报告如下：

一、 改革的基本方针和主要目标　　沈阳市是国家在“一五”期间重点建设起来的以机械工业为主、门类比较齐全的工业基地之一，是历史形成的中心城市，具有发展经济的许多优势。全市拥有三千多个工业企业。固定资产达九十多亿元，基础比较雄厚，特别是机械工业比重大，在全国占有举足轻重的地位。还拥有煤炭、石油等丰富的物资资源和比较雄厚的科学技术力量；又具有优势的地理位置和交通、通讯条件，不仅是大连这个对外开放“前沿”的“腹地”，而且也是东北地区的交通枢纽和联结关内外的咽喉。把这些优势充分发挥出来，无论是对沈阳的振兴，辽宁的繁荣，还是对东北地区经济的发展乃至对全国的四化建设，都具有重要意义。但是，由于长期以来“左”的影响和经济管理体制上存在的政企职责不分，条块分割，对企业统得过多过死，忽视商品生产、价格规律和市场的作用，以及分配中平均主义严重等弊端，不但使沈阳的优势没有得到充分发挥，而且技术老化、装备老化、产品老化，经营管理落后，经济效益比较低、竞争能力差的问题也越来越突出，严重影响了中心城市作用的发挥。要彻底改变这种状况，唯一出路就是进行经济体制的综合改革和技术改造。几年来，我们在党的十一届三中全会精神的指引下，努力转变指导思想，认真贯彻八字方针，在抓了调整和整顿的基础上，首先从农业和城镇集体经济突破，以农村促城市、集体促全民、企业促机关，并由点到面，由单项到小配套，对城乡的经济体制进行了一系列改革，使沈阳市的经济开始走上健康发展的轨道。但是，同全国改革发展的新形势和实现十二大提出的宏伟目标的要求还很不适应，迫切需要加快改革的步伐。因此，我们一定要根据十二届三中全会的精神，充分利用中央赋予我市省级经济管理权限的有利条件，从沈阳的实际出发，进一步解放思想，大胆创新，眼睛向内，充分挖潜，扬长避短，开拓前进。要通过“三改三开”（经济体制改革，技术改造、工业改组；开发人才，开发新产业、新产品，对外开放），首先把企业搞活，并充分发挥沈阳的经济、技术和地理优势，冲破按行政区划组织经济活动对经济发展的束缚，运用经济手段，发展横向经济、技术联系，逐步形成以沈阳为依托的，工业、农业、交通运输业、科学技术、内外贸易、金融事业等综合发展的开放式、网络型的经济区，建立起有中国特色的、符合沈阳特点的、充满生机和活力的社会主义经济体制，促进社会生产力的发展，以振兴沈阳、繁荣辽宁，服务全国，走向世界。具体目标是：

1．振兴沈阳经济，焕发老工业基地的青春。通过经济体制改革和加速技术进步，改造传统工业，尤其要使机电工业超前，把沈阳老工业基地的潜力充分挖掘出来。在不断提高社会经济效益的前提下，到一九九0年实现工农业年总产值翻一番，即由一九八0年的一百零八亿八千万元增加到二百二十亿元以上，平均每年递增百分之七点三；按人口平均的国民收入达到一千六百元，争取提前达到小康水平，并为后十年振兴奠定物质技术基础。到二000年，在不断提高社会经济效益的前提下，实现工农业年总产值翻两番；重点行业、重点产品要达到八十年代末、九十年代初的国际先进水平，部分重点产品要达到当时的国际先进水平，重点行业、骨干企业的经济技术指标达到国内先进水平；在发展经济的同时，相应解决好城市的规划、建设和环境保护，加强城市基础设施建设，积极治理工业“三废”，尽快把沈阳市建设成为经济繁荣、科学发达、环境优美、文明富庶的社会主义现代化的新型工业城市。

2．扩大横向经济、技术联系，促进辽宁中部城市群、全省及东北地区经济、技术的发展。通过改革，把沈阳的经济、技术和地理优势充分发挥出来。本着“扬长避短、互通有无、平等互利、共同发展”的原则，运用经济手段，首先加强沈阳同附近城市群的横向经济、技术联系，组成合理的经济网络，并运用世界新的技术革命的成果，引进先进的技术和经营管理方法，把这一块老工业基地改造成为专业化协作、互相联合、各具特点、城乡结合的现代化工业基地；同时，以大连为“前沿”，以沈阳及其附近城市为“腹地”，密切配合，把辽南城乡带动起来，使之发展成为可与长江三角洲、珠江三角洲相媲美的繁华的辽南经济区；进而促进全省经济的繁荣，逐步将经济技术的辐射范围，由辽宁扩大到全东北及内蒙的东西盟，努力开拓国际市场，为振兴全国经济服好务、立新功。

3．探索大城市经济体制改革的路子。通过博采众长，大胆实践，并从沈阳的实际出发，不断研究新情况，解决新问题，总结新经验，在经济体制综合改革的初中中，逐步走出一条依靠中心城市组织经济活动、发展城乡经济的新路子。

二、 改革的基本方向　　为了实现上述改革方针和主要目标，我们进行经济体制综合改革的试点，应当遵循基本方向是：

1．首先应当改革城乡分割、条块分割、军民分割、领导多头的管理体制。在立足全国、通盘考虑，注意保持和发挥各自优势的前提下，在国家计划的指导下，实行以城市为中心的城乡结合、条块结合、军民结合的经济管理体制。

2．在全国统一计划下，按照国家对沈阳市实行计划单列的要求，由市负责计划的综合平衡，本着有步骤地适当缩小指令性计划的范围，适当扩大指导性计划的范围的原则，积极发挥多种经济杠杆的作用。

3．按照生产关系一定要适合生产力发展水平的要求，坚持以社会主义公有制经济为主体，统筹安排全民、集体、合营和个体经济，发展多种经济形式，采用多种经营方式，促进多层次经济的大发展、生产力的大提高。

4．按照专业化协作的原则和经济合理的要求，发展多种形式的经济联合，逐步形成合理的产业结构、产品结构和企业组织结构。

5．实行第二步利改税，进一步健全经济责任制，改革工资奖励制度，彻底改变企业经营好坏一个样，职工干好干坏一个样的状况，做到企业不吃国家的“大锅饭”，职工不吃企业的“大锅饭”。

6．进一步开放和搞活商业、物资和金融，打破地区、城乡、部门、行业的分割状态，按价值规律和合理流向组织商品流通、物资交流、资金周转，做到货畅其流、财尽其用。

7．本着发展经济要靠科学技术，科学技术要面向经济建设的方针，改革科研体制，促进人才合理流动，加快技术进步的步伐，改造老基地，振兴老基地。

8．按照党政企合理分工的原则和以城市为中心管理经济的要求，简政放权，减少层次，改革行政管理机构和管理方式。

三、 改革的主要内容　　按照上述改革的基本方向，我市经济体制的综合改革，必须坚持把增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力作为中心环节，把确立国家和企业、企业和职工这两方面的正确关系作为本质内容和基本要求，其具体内容和近期改革的重点是：

（一）落实省一级经济管理权限

1．根据国家计划，全面管理沈阳市的工农业生产、固定资产投资、城乡建设、交通运输、商品流通、对外经济贸易、科学技术、文教卫生等生产建设和社会发展事业；在计划、财政、税收、物价、银行、保险、工商行政、劳动工资、电力、物资分配、外经外贸、海关、商检、邮政电信、环境保护、药政药检、专卖事业、旅游等方面，享有省一级经济管理权限，在基本建设、技术改造、利用外资、引进技术项目的审批以及经济组织和文化教育事业单位的组建（包括高等教育知学考试、学历和职称等），以及在建设用地、规划设计、建筑施工等方面均享有省一级的审批权。各项事业（包括文化、政法和其它社会事业）的经费和建设投资安排也视同省级单位。

2．国家召开的有关经济工作的会议，沈阳市视同省级单位参加，国家有关经济部门下发省级单位的文件、简报、资料同时下发沈阳市，以利于沟通信息，加强对沈阳市的经济工作的领导和帮助。

3．为防止城市人口增长过快，今后沈阳市区人口的机械增长，包括干部、工人的调入，转业军人的安置，以及随迁家属等，均由市有计划地控制，有关方面在限额内按国家和省有关规定审批；省直机关调入干部及随迁家属由省审批，其他所有迁入人员的户口均由市审批。

4．为更好地落实城市总体规划，规划区内的土地由市统一规划、调拨、征用和审批。

（二）改革计划体制

1．从一九八五年起，在全国国民经济、科学技术和社会发展各项计划中，均对沈阳市单列户头，视同省一级计划单位直接纳入国家计划平衡。属于国家计委主管的计划，请国家计委单列；属于国务院其它各委、部、局、总公司主管的计划，请各主管部门单列。

2．不属于国家计委和国务院其它部门主管的计划，原则上由沈阳市计委和市有关部门安排，其中涉及省内平衡的，请省安排和协调。

3．在保证完成国家和省下达计划的前提下，全市的生产、建设、流通和分配，由市统筹安排。省管物资、商品的调出调入，由省、市有关部门按商定的基数和计划执行。

4．计划单列中，能源的分配调拨、主要物资和商品的分配调拨、固定资产投资、财政和信贷等指标，划定基数后，请国家考虑沈阳市的具体情况，在安排计划时给予照顾。

5．除国家和省控制的少数指标外，市可按年度预计完成数和五年计划分年数字，提前安排下年计划，并下放计划管理权限，充分发挥经济杠杆的作用，适当缩小指令性计划的范围，有步骤地适当扩大指导性计划的范围，扩大市场调节。

（三）改革企业管理体制

1．根据国务院关于省不直接经营管理企业，中央各部基本上不直接经营管理企业的原则，除军工、铁路、民航、电力、邮电和经国务院批准的全国性公司直接管理的企业以外，其余在沈企业，原则上均下放给市。省属在沈企业，除电力、农垦、新闻、出版、劳改单位所属企业和大专院校、科研单位附属工厂等，仍由原主管部门领导外，均下放给市。下放的工商企业，原来承担的任务和协作关系，要继续保持和发展。下放企业产品的省市留成，按照与主管分配部门商定的比例和基数执行。

2．整个下放工作，要有计划、有步骤、有准备地进行。企业下放以后，市要抓紧管理体制的改革，把权力真正下放到企业。实行政企职责分开，改变单一的行政管理办法，把经济的、行政的、法律的手段结合起来，做好统筹、协调、服务、监督工作。

3．根据生产力发展水平和企业经营活动的需要，要加强行业管理，按行业统筹规划，在经济合理、自愿互利的基础上，大力组织多种形式的联合和专业化协作，发展企业间的横向经济联系。近期内要以挖掘企业的潜力为主，重点抓好输变电、汽车、医药等行业的调整改革。

4．军工企业的民品生产任务，市会同国防工业有关部委进行规划，并分别纳入部、市的年度计划和长期计划，所需物资按国家有关规定，分别由部和市组织供应。市对军工企业民品生产提供支持和服务。所有军工企业都要根据国民经济发展的需要和自己的实际情况，积极而有远见地确定民品生产的方向，上一些技术先进、对开发东北经济和发展全国经济有重要意义　的产品，同时按照专业协作的原则组织民品生产。协作配套要按经济合理的原则，尽可能就地就近组织。军工的富余能力和科技力量，要积极承担地方企业的技术改造、科技攻关、新产品开发等任务和国防科技向民用转移的任务，实行有偿转让，开展有偿的社会化技术服务。

5．根据国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》和省委、省政府的有关规定，扩大企业在生产经营计划、产品销售、物资选购、资金使用、资产处理、劳动工资管理、干部任免和机构设置等方面应有的权力，使企业成为相对独立的商品生产经营者。企业要完善内部经济责任制，解决职责不清、赏罚不明、责权分离、决策慢、效率低的问题，努力提高企业素质，解决好职工和企业的关系。当前，要特别注意把大企业搞活，推动技术改造和技术进步，使他们具有开发生产、开发技术、开发智力的压力、动力和活力。

6．在搞好试点的基础上，及时总结经验，实行厂长（经理）负责制。

7．小型国营企业实行“全民所有，集体经营，照章纳税，自负盈亏”，可以由集体或个人承包、租赁。

8．建筑施工企业实行全行业的改革；推行投资包干，栋号包干和百元产值工资含量包干等多种形式的经营承包责任制；工程实行招标承包；建筑材料实行包工包料；大力开展对外承包和劳务合作；开放建筑市场。实行城市建设的综合开发。

（四）改革流通体制

1．改革商业体制。下放省在沈的商业、物资二级站；与市三级批发站合并，实行商业批发站与专业公司合一；下放供销二级批发业务及在沈企业；建立一批自主经营的工业品、农副土特产品和生产资料等贸易中心、批发市场、贸易行栈；扩大零售商业企业的经营范围；大力发展工商、农商、商商、工农商联合经营，以打破多环节、少渠道、封闭式的流通体制，实行国家、集体、个体一起上的方针，建立城乡畅通、内外交流、纵横交错、四通八达的流通网络。

2．改革物资体制。简化手续、减少环节，开展多种形式配套承包供应，建立统一的物资供应市场，形成以物资综合贸易中心为主的，专业门市部、联营商店、经销、代销点配套的物资门市供应网络。以城市为中心，就地就近组织供应。对大宗物资，尽可能组织企业之间的直达供应和长期定点供应。

（五）改革财政税收金融体制

1．财政计划单列后，我市财政收支基数和财政上交办法，请财政部会同省、市财政部门，本着实事求是、公平合理和给我市一定活力的原则，另行商定。

2．在国家计划指导下，开辟多种资金渠道，办好地方信托投资公司，开展金融信托业务。

3．欢迎国内外金融界、企业界来沈投资、独资、合资开办企业；允许各经济实体发行股票、债券，具体办法另定。

（六）放宽政策，加速技术改造

1．扩大企业技术改造自主权。企业使用自有资金进行技术改造，除重大项目应按规定程序审经外，由企业自行统筹安排，不再报批；使用贷款进行技术改造项目的审批权，也要相应下放。

2．企业可用于改造的资金，通过银行信托方式，在不改变所有权的条件下，根据统一规划，实行有偿调剂使用。

3．市有权安排和审批总投资在三千万元以下，直接利用外资一千万美元以下，地方外汇五百万美元以下的项目。

4．为解决老企业技术改造必需的资金，拟定行以下特殊政策：

（1）从实际出发，对重点改造的企业，提前于一九八五年按国家统一规定的固定资产分类折旧年限和分类提取折旧的办法提取折旧基金。

（2）对重点改造行业的重点企业，在保证上缴利税稳步增长的前提下，按照省级经济管理权限，采取适当调减调节税等办法，筹措必不可少的改造资金。

（3）根据沈阳市技术改造规划，每年需要的改造资金较多，除地方自筹外，请国家每年分配照顾相应的贷款额度和外汇额度，照顾一定比例的贴息贷款。

（七）改革外经外贸体制

按照政企职责分开，工贸结合、技贸结合的方针和继续放宽政策统一对外的原则，通过改革，把外贸企业逐步建成经济实体，提高经济交益。按照外经外贸体制改革的方向，逐步建立和完善对外经贸新体制。

1．沈阳市享有省级外经外贸管理权、经营权，并实行外经外贸计划全面单列，承担国家计划任务。进出口业务逐步由收购制改为代理制。

2．对外承包工程、劳务合作、灵活贸易、技术引进、进出口贸易等，市有权直接组团出国，签发护照、对外邀请、洽谈、报价、签约、结汇。

3．根据沈阳市外经外贸工作需要，组建若干个专业公司和中国贸易促进会沈阳分会，并分别报请经贸部和贸促会审批。

4．对沈阳机械产品实行鼓励出口的政策。针对沈阳以机械工业为主的特点，为使机械产品尽快打入国际市场，对沈阳出口机电产品，实行出口信贷。

（八）改革劳动工资体制

1．改革用工制度，积极推行劳动合同制，采用多种用工形式。

2．建立社会劳动保险制度，首先在合同制工人、新办集体企业和个体劳动者中试行。

3．改革现行工资奖励制度，实行按劳分配，克服平均主义。先行试点，逐步实行与企业经营好坏和个人贡献大小挂钩的浮动工资和职务工资制。工资浮动既包括企业工资总额与企业经营好坏挂钩，上下浮动，也包括职工收入（含工资、奖金、津贴等）中的一部分随个人贡献大小，上下浮动，还包括用企业留成中的奖励基金进行自费调整工资。

（九）改革城市建设体制

1．改变过去按条条分配投资和材料、分散建设的管理体制，实行城市的综合开发，由城市建设主管部门按照城市总体规划，制定综合开发计划，配套进行城市建设。

2．开展房地产经营。按照不同地区、地段，分等分级向用地单位收取综合开发费；或由开发公司成套建造基础设施和各类公共用房后，按综合造价出售给用房单位。

3．市政公用事业单位实行企业化管理，市政设施逐步实行有偿使用制。

4．开辟多种城市建设资金来源。工业建设项目所需新建的市政公用设施配套工程，列入该工业建设项目的计划和总概算。由于企业、事业单位进行新建、扩建、改建及技术改造而造成城市市政公用设施增加负荷的，应向城市缴纳增容补助费。

（十）改革科研管理体制

1．建立市科技交易服务中心和技术咨询服务中心，疏通科技成果应用渠道，开展科技咨询、信息等服务，搞活科技人才的流动。

2．市属科研单位逐步由事业费开支改为有偿合同制，实行课题承包、成果有偿转让。科研项目开发实行公开招标。科研院所积极开展技术服务活动。

3．大力组织协调在沈的科研力量，搞好技术合作、人才培训、课题联合攻关和成果转让，组织跨行业、跨地区、跨学科的以科研单位为“龙头”的科研生产联合体。

（十一）改革企业组织结构和经营管理方式

1．按专业化协作、提高经济产益和平等互利的原则，围绕骨干企业、名牌产品、新技术开发和资源的合理利用，搞好企业的改组联合，实现企业和经济组织的合理化。还要打破地区界限，凡是沈阳有优势的企业或产品，以沈阳为依托，组织经济联合；凡是外地有优势的，沈阳的企业要积极参加外地的经济联合，一些适宜于农村加工的产品或半成品，可以扩散给农村，搞好城乡、工农的联合。要建立铸、锻、电镀、热处理等工艺专业化中心；把和单位附设的计算、计量、测试等生产科研服务机构以及一些生活服务设施加以合理组织，实行社会化服务。

2．根据经济发展的客观需要和自愿互利原则，分别组织不同形式的经济联合组织。对现有的行政性的公司，要加以整顿。

3．通过建立地区协作组织，召开地区协作会议，组织双边或多边的技术协作、物资交流、人才交往、资金调剂、联合生产、联合对外、择优引进、共同开发和开放建筑市场等方式，加强与兄弟城市和地区的横向经济技术联系。

4．建立沈阳及其周围城市群的公路联运公司，发展跨地区的公路货运、客运和公、铁、海三路联运，组织好国营、集体和个体多种形式、多层次运力的衔接配合，增加沈阳的货物集散和通过能力。

5．建设和完善贸易、交通、科技、金融、信息等中心的服务设施，提高中心城市组织地区经济活动的聚集能力、扩散能力和综合服务能力。

6．以城带乡，促进城乡一体化。充分发挥市领导县的优越性，加强城乡经济联系，以城市带动农村，促进沈阳周围广大地区共同繁荣，形成城乡紧密结合的经济网络。

7．精简经济管理层次，将现有的四级管理减为三级或二级管理；市向县区放权，发挥县区在组织商品流通、普通教育、城市管理、物价管理等方面的作用。

（十二）搞好政府机关自身的改革和建设

坚持政企业职责分开，简政放权。适当减并专业部门，充实加强综合、监督部门。改变干部队伍的知识结构，加强参谋咨询系统，发挥经济发展战略研究中心、科技发展战略研究中心的作用；加强调查研究和决策前的可行性分析，提高决策水平；加强决策执行的监督检查，提高工作效率，争取最佳效果。

四、 改革的组织领导和方法步骤　　我市经济体制综合改革，在国务院有关部门的指导下，在省委、省政府的直接领导下进行。从市委、市政府到各县、区、局及各部门、各单位，都要把经济体制综合改革作为当前的中心工作，集中主要精神切实抓好。

经济体制综合改革是极其复杂的群众性的探索和创新的事业。各级领导机关要保持清醒头脑，进行精心指导，应根据国民经济各个环节的内在联系和主管观条件的成熟程序，分别轻重缓急和难易，先易后难，抓住重点，点面结合，衔接配套，逐步展开。当前，要认真组织学习党的十二届三中全会文件，把全市党员、干部和群众的思想统一到十二届三中全会的精神上来，同时，紧紧围绕增强企业的活力这个中心环节，进一步抓好以下五项工作的落实：一是进一步简政放权，实行政企职责分开，扩大企业自主权，使企业特别是全民所有制的大、中型企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为有一定权力和义务的法人；二是进一步健全和完善以经济承包责任制为中心的确保职工主人翁地位的各项制度，正确解决职工和企业的关系，充分调动职工的积极性、主动性、创造性；三是进一步开放市场，在建立工业品、农产品和生产资料等贸易中心的基础上，加速整个流通体制的改革，切实搞活流通；四是加强横向的经济、技术联系，抓紧工业的改组联合，打破“大而全”、“小而全”的封闭式的生产体系，按专业化协作、经济合理、平等互利的原则，搞好产品和零部件的扩散，组织企业之间、行业之间、地区之间以及周围城市群的联合协作，增强综合生产能力，提高综合社会经济产益；五是大胆启用新人，抓紧企业领导班子特别是骨干企业领导班子的调整，在此基础上，进一步扩大厂长负责制试点的范围。

为了搞好全市的经济体制综合改革，必须与整党密切结合，坚持以整党促进经济，以经济检验整党，通过整党，各级领导机关和领导干部要进一步端正业务工作的指导思想，在领导方法和工作作风上来一个大转变，牢固树立为企业、为基层服务的思想，切实做到“总揽全局，抓住重点，扎扎实实，注重实效”。各部门、各单位要注意议大事、懂全局，管本行，使本部门、本单位的工作服从于、服务于整个经济体制改革的全局，服从于、服务于党的总任务，总目标。各级党委和广大干部都要学会运用经济杠杆，自觉地运用价值规律去指导商品生产，使微观的经济活动符合宏观经济发展的要求，使企业的生产、经营不脱离国家计划的指导，以实际行动和综合改革的丰硕成果，来回答党中央和国务院对我们的关怀。

沈阳市的改革，关系重大、任务艰巨。实现这个任务离不开中央各部门和省各厅局的领导和支持，离不开全市五百多万人民的努力。我们一定遵照党的十二届三中全会的精神，在省委、省政府的领导下，集思广益、群策群力，有计划、有领导、有步骤、有秩序地把改革搞好。

以上报告如无不当，请转报国务院审批。