发文机关国务院

发文日期1985年01月07日

时效性现行有效

发文字号国发〔1985〕3号

施行日期1985年01月07日

效力级别国务院规范性文件

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院原则同意中国民用航空局《关于民航系统管理体制改革的报告》，现转发给你们，望认真研究贯彻执行。

我国民航管理体制的改革，必将促进民用航空事业的发展，这对于贯彻实行对内搞活经济、对外开放的政策具有重要意义。由于我国民航三十多年来一直是实行政企合一的体制，在政企分开后，如何正确发挥行政管理职能和搞好企业自主经营都还缺乏经验，因此，民航管理体制的改革一定要采取既积极又稳妥的方针。看准了的要坚决改，看不准的要先进行试点。

目前，各地方、各部门积极办民航，支持、促进民航事业的发展，这是好事。但是，地方办民航要有领导有步骤地进行。成立航空企业，必须报经中国民航局批准；开辟国际航线，要由中国民航局代表国家统一对外谈判；开辟国内航线，要由中国民航局归口按规定审批；各地区、各航空公司购买民用飞机，应提出购机计划，在中国民航局协调下，统筹办理购机事宜，防止多头对外，造成外商趁机抬价。属于涉外的重大信息，不能随便对外宣布。

希望中国民航局和各省（自治区、直辖市）要切实加强对民航事业的领导，注意在实践中不断总结经验，以保证改革的顺利进行。

国 务 院

一九八五年一月七日

关于民航系统管理体制改革的报告

国务院：

根据《中共中央关于经济体制改革的决定》精神，结合民航实际，现将我们对民航系统管理体制改革的意见报告如下。

一

建国三十五年来，我国的民航事业从小到大，发展较快，取得了显著的成绩，特别是在党的十一届三中全会以后，民航事业的发展更为迅速。现在，我国民航事业已经具有相当规模，拥有多种类型的机群，有一批能分别起降各种类型飞机的机场，有较完备的飞机维修、航行管制、通航导航、气象保障设施，有培养空地勤技术及其他业务人员的教育训练系统，形成了连接全国主要城市和边远城市的国内航空运输网络，开辟了一批通往五大洲的国际航线，建立了为工业、农业、林业、科技、海洋开发服务的专业航空体系，在发展我国国民经济和对外交往中，发挥了重要作用。但是，我国的民航事业，与发达国家相比还很落后，航空运输量在全国交通运输总量中所占比重很小，专业航空的应用范围也还不广泛，经营管理水平不高，飞机、通信导航等各项设备和基础设施陈旧，服务设施不够完善，人员素质和服务质量还存在不少的问题，远不能适应四化建设的需要。

能源交通是四化建设的战略重点，民航作为交通运输的一个重要方面，必须有一个大的发展。为了适应到本世纪末我国工农业年总产值翻两番的要求，我们初步设想，到二○○○年航空运输总周转量至少应翻三番，直接为工业、农业、林业、科技、海洋开发服务的专业航空也要有相应的发展。为了实现这个任务，除国家大力扶持外，要充分发挥地方、部门办民航的积极性，多渠道筹集资金，开辟国际国内新航线，增加航班密度，购置、更新飞机，有计划地新建、扩建机场，加速飞机维修和地面保障、服务设备的更新改造。要保证飞行安全，改善经营管理，提高经济效益，提高服务质量。要逐步做到，飞机设备与运力需求相适应，机场建设与机群更新相适应，人才培训与生产建设相适应，经营管理与生产发展相适应，努力赶上国际先进水平，为四化建设做出应有的贡献。

二

为了实现上述任务，现行的政企不分的民航管理体制必须进行改革。改革的原则是政企分开，简政放权。政企分开以后，民航局作为国务院主管民航事务的部门，行使行政管理职能，不再直接经营航空的运输业务。

民航局的职权主要是：

（一）研究制定发展我国民用航空事业的具体方针政策，颁发和修订民用航空法规并监督执行；

（二）进行宏观经济管理，编制民用航空的长远规划，归口管理年度计划；

（三）审批建立或撤销航空企业；负责民用航空运输网络的规划与管理；制定民航财务管理和经济核算制度，监督航空企业的经济活动；

（四）会同有关部门掌管国家对民航建设的投资，运用税收、价格、信贷等经济调节手段，促进民航事业的发展；统一协调对外谈判购买飞机事宜；

（五）代表国家对外进行航空谈判，参加国际民航组织，监督外国航空企业在我国的业务活动，维护国家航空权益；

（六）对全国民用机场和民用航路建设制定标准，实行统一规划，管理民用航路，统一指挥民用飞机的飞行；

（七）制定民用飞机、技术装备、专业人员和维修机构的技术标准，颁发或吊销适航证、技术执照，监督安全、适航情况；负责调查处理民用飞机飞行事故；

（八）领导直属院校、训练中心的建设，制定教育规划、标准，考核检查教育质量。

拟将目前民航的行政四级管理改为三级管理，即民航局-省、自治区、直辖市局-航站。为统一和加强飞行指挥，在全国设若干民航调度指挥中心，主要掌管协调和指挥飞行。

民用机场中，除国际机场和国内主要干线机场由民航局管理外，其它机场都要逐步下放给地方。机场作为事业单位，但按企业办法进行管理。目前，要选择各类机场进行机场管理体制改革的试点，摸索经验逐步实施。新建、扩建民用机场，实行国家、地方、企业多渠道投资的办法，加速建设。

政企分开、简政放权必须充分考虑民航的性质和特点。对应该集中统一的，如方针政策，发展规划，飞行管制，安全、适航等技术标准的制定，航线的开辟和调整等，一定要集中统一；开辟国际航线，涉及国家航空权益，要由国家统一对外；开办中外合资航空运输企业应慎重对待，必须经国家审批。对属于企业自主经营的权利，一定要下放给企业。

三

各类民航企业都要从原来所属的行政部门独立出来，作为独立核算、自负盈亏的经济实体。企业拥有飞机、设备、厂房等固定资产和流动资金，管理飞行、机务、商务等，在生产经营、资金运用、机构设置、人事制度、职工奖惩等方面，享有充分的自主权。要积极开展经营活动，开展合理的竞争，保证安全生产，改善服务工作，提高经济效益。

为加速民航建设，必须充分调动地方积极性，有计划地支持地方兴办各类航空企业，积极发展省内和邻近省际间的航线，以及开展专业飞行业务等。要逐步建立起多层次的航空企业群，形成骨干航空企业、地方航空企业、小型航空企业并存的生机勃勃的局面。初步改革方案是：

（一）组建各类航空公司。将现在的北京、上海、广州、成都、西安、沈阳六个地区管理局实行政企分开，根据航线网络、基地设置，调整组建若干骨干航空公司和少数地方航空公司。以北京为基地，组建中国航空公司，主要经营国际航线和部分国内干线；以上海为基地，组建中国东方航空公司，目前主要经营国内干线和兼营国家指定的国际航线，逐步发展为以经营国际航线为主的国际航空公司；以广州为基地，组建中国南方航空公司，主要经营国内干线和国家指定的国际航线；以成都为基地，组建中国西南航空公司，主要经营国内航线，兼营国家指定的少数邻近的国际航线。一九八五年上半年先组建中国航空公司、中国东方航空公司、中国南方航空公司。东北、西北地区也应成立航空企业，在组建以上三个骨干航空公司后，根据航线网络通盘考虑。

（二）一些省区幅员辽阔，地面交通不便，省区内具有一定数量站点和航线，发展航空运输具有重要的政治、经济意义，可单独组成省区地方航空公司，担任省区内航空运输任务，并可和其他公司协调飞行某些省际间城市的航班。已经组建的厦门航空公司要积极开展业务。

（三）保留现在的工业航空服务公司，为跨省区的工业、林业服务。为适应勘探开发油田发展需要，扩建直升飞机服务公司。农业航空放手交由地方经营，鼓励地方根据实际需要，组建农业航空服务公司或农业飞行队。

（四）北京、上海、成都飞机维修基地分别组建为飞机修理公司，归属航空公司或单独经营。

为运输服务的宾馆、餐厅、食品供应、机场免税店等，可由公司经营，也可单独成立企业，或者组建民航开发公司综合经营，可与地方合营，也可与外资合营。

整个改革拟用二年左右时间完成，力争缩短时间。

四

为了发展民航事业，国家要采取优惠扶持政策。根据中央财经领导小组会议决定，对民航得利和外汇收入实行“一九”制，民航向国家财政上交10％的所得税，90％的利润归民航自己支配，免征其它一切税收。“八五”期间也照此办理，一定十年不变。同时国家给予节余外汇低息贷款，用于购买飞机更新设备。建设机场，除鼓励地方、企业投资外，所需投资请国家列入计划。对民航按计划供应平价油，只对超计划部分供应高价油，但价格应略低于国际油价水平。

民航在保证完成国家下达的购买国产飞机计划指标的前提下，有权根据国家规定的国别政策，争取有利时机，在国外选购飞机，免去审批手续，购机合同报经贸部备案。

以上报告妥否，请批示。

中国民用航空局

一九八四年十二月三日