发文机关国务院办公厅

发文日期2010年09月14日

时效性现行有效

发文字号国办发〔2010〕41号

施行日期2010年09月14日

效力级别国务院规范性文件

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

发展改革委、监察部等部门《关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

发展改革委、监察部、公安部、民政部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、商务部、人民银行、审计署、国资委、工商总局、安全监管总局、法制办、电监会关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题的意见

2010年4月，中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组、中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组、中央抗震救灾资金物资监督检查领导小组组织发展改革委、监察部、财政部、审计署等部门组成中央检查组，分赴31个省（区、市）、新疆生产建设兵团以及部分中央企业，对扩大内需促进经济增长政策落实、工程建设领域突出问题专项治理、汶川地震灾后恢复重建等情况进行了检查。检查情况表明，当前政府投资工程建设情况总体是好的，但也存在着一些带有普遍性的问题，有的问题还比较突出。为了从源头上规范对政府投资工程的管理，加强监督检查，防止类似问题再度发生，经认真研究，现提出如下意见：

一、规范工程建设决策行为，重点解决未批先建、违规审批等问题

（一） 严格遵守政府投资项目决策规则和程序。健全重大项目决策制度，进一步提高决策的科学化和民主化水平。要按照有关规定，认真开展咨询评估，对特别重大的项目应当实行专家评议制度。严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。建立和完善项目储备制度，切实做好项目勘察、设计、论证分析等前期工作，确保投资计划和项目预算下达后即可完成开工准备，及时开工建设。

（二） 切实履行职责，严格执行建设审批程序。各级政府有关部门要按照国家有关规定，加强审批管理，强化对项目规划依据、节能评估、项目用地预审、环境影响评价、水土保持方案等条件的审核。不符合国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准等相关规定以及有关手续不完备的项目，不得开工建设，金融机构不得发放贷款。严格禁止未批先建。

（三） 加强对重大项目审批工作的沟通协调。各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、住房城乡建设等部门要加强沟通，明确责任，密切配合，建立投资项目管理联动机制。继续清理和规范工程建设领域行政审批事项，优化审批程序。探索实行相关政府部门集中受理、一站式审批，提高行政效率。

（四） 加强业务培训。加强对地方各级政府、有关部门尤其是市（地）、县（市）级政府主抓项目建设领导干部的培训，切实提高其贯彻执行法律法规和政策的自觉性。加大对项目建设单位，特别是农村和基层项目单位执行投资管理程序和开展项目管理的指导和培训力度，帮助其掌握政府投资项目建设的各项规定，提高项目管理水平。

二、规范工程建设招标投标活动，重点解决规避招标、围标串标等问题

（五） 完善招标事项核准制，规范评标专家管理。明确核准招标的政策界限和有关程序，落实责任要求。对邀请招标、自行招标和不招标的项目要严格按照规定的条件核准。强化核准后的跟踪监督，确保项目建设单位按照核准的范围、组织形式、招标方式开展招标活动。加强评标专家管理，实施全国统一的评标专家专业分类标准，规范专家评标行为，促进专家资源共享。

（六） 推进招标文件标准化和规范化，加快电子招投标制度建设。抓紧编制发布简明标准文件和其他合同类型施工招标文件，形成完整的施工招标标准文件体系。抓紧制定电子招标投标办法及技术标准，逐步推广电子招投标，提高招标效率，增强招标活动的公开性和透明度。

（七） 加大工程招标信息公开力度，建立健全诚信体系。坚持招标信息公开，规范招标公告发布行为。进一步完善项目考核、合同履约等市场信用记录和通报制度，加大违法失信行为披露力度，选取一批典型案件进行公告。将招标投标违法行为记录作为招标代理机构资格认定、投标人资格审查、招标代理机构选择、中标人推荐和确定、评标委员会成员确定和评标专家考核的重要依据。

（八） 强化对招标投标活动的行政监督。招标投标行政监督部门要建立健全科学、高效的监督机制和监控体系，按照职责对招标投标活动进行全过程监督。进一步清理涉及行业垄断和地区封锁的招标授标许可、审批事项。明确界定围标串标、恶意低价中标、挂靠借用资质等违法违规行为，切实加大打击力度。加大对招标代理机构违规操作行为的查处力度。

三、规范工程建设资金安排使用，重点解决资金管理混乱等问题

（九） 进一步完善中央预算内投资管理制度。抓紧研究出台中央预算内资本金注入项目管理办法和中央预算内直接投资项目管理办法。进一步规范中央投资项目概算管理，严格防止发生项目超概算问题。

（十） 严格按照预算管理程序的规定审核下达项目资金预算，不得超国家规定的投资规模、方向和范围下达预算，不得擅自提高建设标准和变更建设内容，不得挤占挪用其他专项资金，不得违反规定的用途支付资金，不得拖欠工程款和截留资金。

（十一） 加强对项目建设资金的监管。修订完善基本建设财务管理制度，督促项目单位做到项目分账核算，资金专款专用，成本规范归集，及时编制竣工财务决算，按照规定妥善处理项目结余资金。加强对建设资金预算管理，定期考核资金预算的编制和执行情况，及时发现纠正扩大支出范围的行为。严格项目合同管理，规范价款结算。推行国库集中支付制度，建立健全预算执行动态监控机制。

（十二） 加强建设项目的审计、稽察和监督检查工作。加强对政府重大投资项目的跟踪审计和稽察，建立健全审计、稽察、监察沟通协作机制，加大对违规问题的处理处罚力度，对发生严重违规问题的地区应予以通报批评，对相关部门和单位要追究有关责任人的责任。对民生项目的实施和管理要逐步引入群众监督员制度。

四、保证扩大内需项目配套资金落实

（十三） 各省级人民政府要加强统筹，对地方配套投资落实工作负总责。明确地方配套投资责任主体，合理分担配套投资比例。有关部门和地方在转发、分解下达中央投资计划时，须同时明确省、市、县等各级配套投资比例和数额，应由省级承担的配套责任不得转移给市、县，应由市（地）级承担的配套责任也不得转移给县（市）。要继续适当提高中央投资补助标准，减轻一些公益、民生项目的基层配套负担。

（十四） 对于需要地方财政性配套资金的项目，一般在申报环节应取得当地财政部门的配套资金承诺意向。发展改革等部门要加强审查，对配套承诺明显超出地方财政能力的项目不予审批。

（十五） 鼓励地方政府依法多渠道筹措资金，通过政府一般预算资金、土地出让收益等各类政府性基金、地方政府债券资金以及其他可用财力保障中央投资项目配套。同时，切实加强对地方政府融资平台公司的管理，规范融资活动，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，有效防范和化解财政金融风险。

（十六） 制定刚性约束措施，督促地方政府按照国家相关政策要求将地方政府债券主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。

（十七） 把中央投资项目地方配套资金落实情况作为安排后续中央投资计划的重要参考，对配套资金不落实的地区，相应减少或暂缓安排该地区后续中央投资，防止出现“半拉子”工程。

五、加强建设项目管理和质量安全工作

（十八） 严格落实建设项目管理制度。继续推进项目标准化、精细化、规范化和扁平化管理，严格实行项目法人制、招标投标制、合同管理制和工程监理制。规范变更设计管理，坚持“先批准、后变更”原则，严格控制重大设计变更，完善变更报批手续，加强概算调整管理，明确变更设计责任主体，落实责任追究。严格执行投资管理程序，禁止违反规律盲目压缩工期。

（十九） 严格落实住宅特别是保障性住房工程质量分户验收制度。建设单位要组织施工、监理等单位，在住宅工程竣工验收时，依据国家有关工程质量标准，对每户住宅及相关公共部位的观感质量和使用功能等进行检查验收，确保住宅工程结构安全和使用功能质量，并出具验收合格证明。建设、施工、监理等单位要严格履行分户验收职责，对分户验收的结论进行签认，不得简化程序。

（二十） 严格落实工程质量安全政府监管制度。按照“谁审批、谁负责”和“谁发证、谁负责”的原则，明确有关建设项目的政府监管部门，落实监管责任。按照属地和行业归口管理的原则，加强工程质量安全监管，严格工程建设规范，提高工程质量安全基础保障能力。

（二十一） 强化建设各方的质量安全责任，落实工程质量安全终身责任制。工程建设、施工、监理、勘察、设计、租赁以及大宗材料和产品供应等相关单位要落实工程质量和安全生产主体责任，特别是要强化建设单位的责任，认真执行工程安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的有关规定。认真落实发展改革委等部门 《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》（发改投资[2009]3183号）要求，所有参建单位工作人员，以及工程监测、检测、咨询评估及施工图审查等单位工作人员，按各自职责对其经手的工程质量负终身责任。

（二十二） 加大对违法违规行为查处力度。充分利用信息网络技术手段，及时记录和曝光工程建设领域的不良行为信息，强化对市场主体的动态监管。要加大对司法机关查办案件的支持力度。建立健全行政执法机关与司法机关之间的情况通报、案件线索移送机制，发现涉嫌犯罪线索及时移送司法机关处理。对严重违法违规的企业要严肃查处，直至清出建设市场。

（二十三） 加强对建设工程尤其是事故易发频发的重点部位和环节的日常监管和监督检查。开展工程隐患排查治理工作，严厉打击违法建设行为，认真查处施工现场违章指挥、违章作业和违反劳动纪律的行为，强化施工现场安全管理。严格执行 《生产安全事故报告和调查处理条例》，进一步加强事故调查处理工作，认真查明事故原因，研究提出防范措施，严肃追究事故责任。

六、加快形成投资建设领域法规制度体系，建立健全长效机制

（二十四） 健全投资建设领域基础性法规制度。一是抓紧出台政府投资条例，进一步明确政府投资资金来源、资金投向、投资决策和审批程序等，规范政府投资行为；抓紧制订企业投资项目核准和备案管理条例。二是抓紧出台招标投标法实施条例和 政府采购法实施条例，细化有关程序，加强 政府采购法和 招标投标法的协调。三是抓紧制订建筑市场管理条例，规范建筑市场各方主体交易行为，明确监管责任。四是抓紧研究完善试生产管理和竣工验收管理制度。

（二十五） 健全投资建设领域关键环节法规制度。研究制定推进和规范政府投资项目代建制的指导意见。研究出台国有建设用地供应计划编制规范、国有划拨建设用地使用权管理办法、土地评估管理办法等规定，进一步规范土地审批和出让行为，建立统一规范的土地和矿业权交易市场。研究制定控制性详细规划编制与审批办法，严格控制性详细规划编制、修改、审批程序。抓紧完善建设工程监理管理制度，规范监理行为，提高监理水平。按照 《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）要求，认真清理工程建设领域有关规章，切实解决部门规章质量不高、可操作性不强，甚至相互“打架”问题。

（二十六） 推进建设项目信息公开，建立政府投资项目责任追究制度。进一步完善建设项目信息公开和信用信息指导目录，依托政府网站相对集中做好信息公开工作，加强信用信息的公开共享。制定政府投资项目公示指导意见，明确公示内容和审批流程，及时公布审批结果。出台政府投资项目决策责任追究指导意见、违反城乡规划规定行为处分办法等规定。对违反规定造成重大损失的，要按照“谁决策、谁负责”、“谁主管、谁负责”、“谁建设、谁负责”的原则，严肃追究直接责任人员和有关领导的责任。

交通运输部关于解决当前政府投资公路水运工程建设中带有普遍性问题的意见

（交监察发[2010]648号）

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委）、上海市、天津市城乡建设和交通委员会，天津市市政公路管理局，部属各单位、部内各单位、部有关社团：

为深入贯彻落实国务院办公厅转发发展改革委、监察部、交通运输部等部门《关予解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题的意见》，解决公路水运工程建设领域存在的一些普遍性问题，进一步规范对政府投资公路水运工程的管理，防止类似问题再度发生，推动全系统加快建立政府投资项目监管长效机制，经认真研究，现提出如下意见。

一、严格履行工程建设决策和审批程序，重点解决未批先建等问题

（一） 严格遵守政府投资项目决策规则和程序。健全重大项目决策制度，进一步提高决策的科学化和民主化水平。要按照有关规定，认真开展咨询评估，对特别重大的项目应当实行专家评议制度。严禁以会议纪要等形式代替审批程序，严禁越权审批项目。建立和完善项目储备制度，切实做好论证分析、勘察、设计等前期工作，确保投资计划和项目预算下达后即可完成开工准备，及时开工建设。

（二） 切实履行职责，严格执行建设审批程序。严格履行审批、核准、备案职责，确保项目符合国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准等相关规定以及有关手续。加强对项目立项、初步设计、开工许可（或开工备案）、重大设计变更、竣工验收等环节的审批和备案管理，严格禁止未批先建等行为。对严重违反基本建设程序，造成严重后果的，依法暂停项目执行，停止资金拨付，同时调减当年年度项目资金预算。

（三） 加强对重大项目审批工作的沟通协调。各级交通运输主管部门要加强与发展改革、国土资源、环境保护、水利等相关部门的沟通协调，密切配合，建立投资项目管理联动机制。继续清理和规范工程建设领域行政审批事项，优化审批程序。

二、严格规范招投标活动，重点解决规避招标、围标串标等问题

（四） 完善招标事项核准制，规范招标行为。明确核准招标的政策界限和有关程序，落实责任要求。对邀请招标、自行招标和不招标的项目要严格按照规定的条件核准。强化核准后的跟踪监督，确保项目建设单位按照核准的范围、组织形式、招标方式开展招标活动。鼓励开展建设项目工程可行性研究招标和工程总承包招标。

（五） 推进招标文件标准化，规范资格预审文件和招标文件编制。制定《公路工程标准勘察设计招标资格预审文件》、《公路工程标准勘察设计招标文件》、《经营性公路建设项目投资人招标资格预审文件范本》、《经营性公路建设项目投资人招标文件范本》、《水运工程标准监理招标文件》，形成完整的公路水运工程招标标准文件体系。加强对招标标准文件贯彻实施的指导和监督，规范评标办法和废标条款，防止随意废标。

（六） 加大招标信息公开力度，建立健全诚信体系。坚持招标信息公开，规范招标公告发布行为，确保招标公告发布效果好和影响大。加大招标投标违法失信行为披露力度，选取典型案件进行公告。将招标投标违法行为记录作为招标代理机构选择、投标人资格审查、中标人推荐和确定、评标委员会成员确定和评标专家考核的重要依据。逐步推广电子招投标，提高招标效率，增强招标活动的公开性和透明度。

（七） 规范评标主体行为，保证评标公正公平。加强评标专家管理，规范专家抽取，一般项目都要严格按照规定从相应级别的专家库中随机抽取，并做好评标专家名单保密工作，严禁直接指定或选取专家。除招标人代表外，严禁项目行政主管部门人员作为评标委员会成员参加评标，严禁采取任何方式授意专家评标。加强对清标人员的培训和监管，保证清标全面、客观、准确、公正。保证合理的评标时间，严格按照招标文件规定的评标标准和方法进行评审。

（八） 探索改革资格预审办法和评标办法，遏制和打击围标串标行为。积极探索随机分配投标人标段、合理设定资质等级条件、扩大通过资格预审投标人数量以及实行资格后审方式等有效措施，遏制围标串标行为。明确界定围标串标、恶意低价中标、挂靠借用资质等违法违规行为，切实加大打击力度。对围标串标、弄虚作假骗取中标的，按照信用管理有关规定严肃处理。

（九） 强化对招标投标活动的行政监督，严肃查处违法违规行为。招标投标行政监督部门加强对招标投标活动的全过程监督，采取开展招标投标专项督察等手段，严格规范招标人、投标人、评标专家、招标代理机构等市场主体的行为。严肃查处应公开未公开招标、虚假招标、规避招标等行为，严肃查处领导干部利用职权违规干预招投标谋取私利行为，严肃查处专家评标不公行为。

三、强化制度约束，健全管理机制，规范工程建设资金安排使用

（十） 严格按照预算管理程序的规定审核下达项目资金预算，不得超国家规定的投资规模、方向和范围下达预算，不得擅自提高建设标准和变更建设内容，不得截留、挤占和挪用交通基本建设资金，不得拖欠工程款。采取有效措施，监督施工单位及时结清分包工程款，严禁拖欠农民工工资。进一步规范政府投资项目概算管理，严格防止建设项目超概算问题。

（十一） 加强对项目建设资金的监管。认真贯彻执行部《交通基本建设资金监督管理办法》等规定，对交通基本建设资金的筹集、管理和使用进行全过程、全方位的监管，建立健全资金使用的内部控制制度，确保建设资金安全、合理、有效使用。加强基本建设财务管理，督促项目单位做到项目分账核算，资金专款专用，成本规范归集，按照规定及时编制竣工财务决算，妥善处理项目结余资金。加强对建设资金预算管理；定期考核资金预算的编制和执行情况，及时发现纠正扩大支出范围的行为。严格项目合同管理，规范价款结算，督促建设项目法人建立完善工程款支付控制制度和程序，严格按照工程进度和合同条款实行计量支付，做到依据充分，票据真实，账目清楚。加强对工程变更计量支付的控制，严格审核变更的工程量、单价或费用标准。

（十二） 加强建设项目的审计和监督检查工作。严格执行 《交通建设项目审计实施办法》和 《交通建设项目委托审计管理办法》等规定，建立健全审计、财务、监察沟通协作机制。加大对政府重大投资项目的跟踪审计力度，及时发现和整改资金使用和管理中存在的问题，加大对挤占、挪用、截留项目资金、拖欠工程款等违规问题的处理处罚力度。项目竣工决算必须按照规定进行决算审计，没有经过审计的建设项目，不得付清工程尾款，不得办理竣工验收手续，不得报批竣工决算。

（十三） 各级交通运输主管部门要积极协调落实政府投资主体责任，规范融资活动，依法多渠道筹措建设资金，确保项目资本金达到国家规定的比例，确保配套资金落实到位，防止出现“半拉子”工程。

四、加强建设项目管理和质量安全工作，提升工程质量，保证施工安全

（十四） 加强设计管理工作，提高勘察设计质量。认真落实部《加强重点公路建设项目设计管理工作若干意见》，推行全寿命周期成本的设计理念，保证合理的设计周期和设计深度。加强初步设计文件预审，严格施工图设计文件审批，提高审查工作质量和效率。

（十五） 严格落实建设项目管理制度。严格实行项目法人制、招标投标制、合同管理制和工程监理制。强化项目法人作用，加快推行现代工程管理，推进发展理念人本化、项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化。加强分包管理，规范工程分包行为。加强工程监理管理，推行总监负责制，进一步落实监理职责，规范监理行为，提高监理现场控制能力。规范变更设计管理，加强概算调整管理，坚持“先批准、后变更”的原则，严格控制重大设计变更，完善变更报批手续，加强概算调整管理。严格执行投资管理程序，禁止违反规律盲目压缩工期。

（十六） 严格落实工程质量安全政府监管制度。按照“谁审批、谁负责”和“谁主管、谁负责”的原则，落实工程质量安全监管责任。按照属地和行业归口管理的原则，采取开展建设市场稽查和质量安全综合督查等手段，加强工程质量安全监管，严格执行工程建设强制标准，提高工程质量安全基础保障能力。加大混凝土质量通病治理力度，提高工程结构的耐久性和安全性。

（十七） 强化建设各方的质量安全责任，落实工程质量终身责任制。工程建设、施工、监理、勘察、设计、租赁以及大宗材料和产品供应等相关单位要落实工程质量和安全生产主体责任，特别是要强化建设单位的责任，认真执行工程安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的有关规定。建设单位要按照 《建设工程安全生产管理条例》的要求，将安全费用列入工程概算和招标预算。列入工程概算的安全生产费用，不得挪作它用。认真落实发展改革委等部门 《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》（发改投资[2009]3183号）要求，所有参建单位工作人员，以及工程监测、检测、咨询评估及施工图审查等单位工作人员，按各自职责对其经手的工程质量负终身责任。

（十八） 加大对违法违规行为查处力度。充分利用信息网络技术手段，及时记录和曝光工程建设领域的不良行为信息，按照信用评价有关规定，强化对市场主体的动态监管。对严重违法违规的企业要严肃查处，直至清出交通建设市场。要依法加强工程质量和生产安全事故的调查处理工作，严肃事故责任追究。

（十九） 扎实开展“平安工地”建设活动，加强对生产安全事故易发频发重点部位和环节的监管。坚持抓基础、抓示范、抓关键的原则，切实做到关口前移，重心下移，切实将安全生产法律法规、技术标准落实到基层，将安全生产重点放在施工工地，努力做到施工现场安全防护标准化，场容场貌规范化，安全管理程序化，安全教育经常化。严格执行《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》，确保足额提取并有效使用项目安全生产专项费用。开展事故隐患排查治理工作，严厉打击违法建设行为，认真查处施工现场违章指挥、违章作业和违反劳动纪律的行为，强化施工现场安全管理。

五、加快形成工程建设领域法规制度体系，建立健全长效机制

（二十） 健全公路水运工程建设领域关键环节法规制度。抓紧制定《公路水运工程建设项目信息公开暂行规定》、《公路工程重点建设项目管理办法》、《关于加强公路项目建设单位管理的若干意见》、《公路工程施工分包管理办法》、《公路勘察设计企业信用评价规则》、《交通支持系统建设管理规定》等规定制度。各级交通运输主管部门和项目单位要加快形成工程建设领域规章制度体系，建立健全长效机制。要按照 《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）要求，认真清理工程建设领域有关规章，切实解决规章质量不高、可操作性不强，甚至相互冲突的问题。

（二十一） 深入推进建设项目信息公开和诚信体系建设工作，加强建设市场监管。进一步完善建设项目信息公开和信用信息指导目录，依托政府网站相对集中做好信息公开工作，加强信用信息的公开共享。加快推进信用体系建设，省级交通运输主管部门要按照部信用信息管理办法和评价规则，完善配套制度，尽快出台地方性管理办法和实施细则，尽快建立省级信用管理平台，促进系统互联互通，形成市场信息全覆盖。

六、加强人才队伍建设，提升建设管理水平

（二十二） 加快建设管理人才培养，建立一支业务精湛、作风优良、清正廉洁、求真务实并保持相对稳定的建设管理队伍，满足交通运输建设快速发展的需要。加强项目法人管理，严格项目法人市场准入，建立完善项目法人监督考评工作机制，切实提高项目法人的专业化、规范化管理能力和水平。加大对项目建设单位、特别是农村和基层项目单位执行投资管理程序和开展项目管理的教育培训力度，帮助其掌握政府投资项目的各项规定，提高项目管理水平。