发文机关财政部,农业部,国家粮食局,国务院西部开发办

发文日期2003年03月18日

时效性现行有效

发文字号国办函〔2003〕29号

施行日期2003年03月18日

效力级别国务院规范性文件

（国西办农[2003]8号）

内蒙古、甘肃、宁夏、青海、云南、四川、新疆等省 (自治区)及新疆生产建设兵团西部开发办、计委、农(牧)业厅、财政厅、粮食局：

国务院西部地区开发领导小组第三次全体会议决定启动退牧还草工程。国务院西部开发办、国家计委、农业部、财政部、国家粮食局《关于启动退牧还草工程建设的请示》(国西办农[2002]48号)，业经国务院批准同意。1月10日，国务院西部开发办、农业部联合召开了退牧还草工作电视电话会议，对退牧还草工作进行了全面部署。现将2003年退牧还草任务下达给你们，并就做好退牧还草工作通知如下：

一、 要深刻领会党中央、国务院做出实施退牧还草决策的重大意义

长期以来，由于自然原因和超载过牧等人为因素的影响，我国有90%的可利用天然草原不同程度地退化沙化，导致荒漠化不断加剧，引起江河断流，湖泊干涸，沙尘暴等自然灾害频繁发生。这不仅极大地制约着草原畜牧业发展，影响农牧民收入增加和地区经济发展，而且还直接威胁到全国的生态安全，影响整个经济、社会的可持续发展。迫切需要采取有效措施，加强草原保护和治理。

实施退牧还草，加快草原保护与建设，是党中央、国务院从我国经济社会发展全局考虑做出的重要决策，是实现可持续发展战略的紧迫任务，是实践“三个代表”重要思想的必然要求，是促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的全面小康发展道路的重大举措。各地要把思想统一到党中央、国务院的战略决策上来，充分认识退牧还草的重大意义，把退牧还草做为加强生态环境建设的重要内容，摆到更加突出的位置。

二、 退牧还草的总体思路、建设目标和实施范围

实施退牧还草的总体思路：进一步完善草原家庭承包责任制，把草场生产经营、保护与建设的责任落实到户。实行以草定畜，严格控制载畜量。实行草场围栏封育，禁牧、休牧、划区轮牧，适当建设人工草地和饲草料基地，大力推行舍饲圈养。利用国家库存陈化粮较多的时机，以中央投入带动地方、个人投入。推行休牧与轮牧相结合、放牧与舍饲相结合的生产方式。优化畜草产业结构，恢复草原植被，实现畜牧业的可持续发展，确保农牧民的长远生计。

退牧还草必须遵循的原则：统筹规划，分步实施，突出重点，稳步推进；因地制宜，分类指导，宜禁则禁，宜休则休，宜轮则轮，休牧与轮牧相结合；以保护封育、改良恢复为主，实行保护和建设相结合；以国家投入带动地方、个人投入，坚持国家、集体、个人投资相结合；以政策为导向，以科技为依托，充分发挥农牧民的积极性；坚持综合治理，实行退牧还草与产业开发、农牧民脱贫致富、区域经济发展相结合。

退牧还草的建设目标和重点实施范围：从今年起，计划用5年时间，在蒙甘宁西部荒漠草原，内蒙古东部退化草原，新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原，先期集中治理10亿亩，约占西部地区严重退化草原的40%，力争5年使工程区内退化的草原得到基本恢复，天然草场得到休养生息，达到草畜平衡，实现草原资源的永续利用，建立起与畜牧业可持续发展相适应的草原生态系统。

三、 2003年实施退牧还草的主要政策措施

为了确保退牧还草工程顺利实施，充分调动各方面的积极性，要贯彻以下政策要点，并在试点中不断总结完善。

(一)进一步完善草原家庭承包责任制。草原承包责任制是党在草原牧区的一项基本政策。要落实草原使用权，把草场划分承包到户，核发草原使用权证，明确农牧民的权利与义务，保护农牧民合法权益，保持承包关系长期稳定。

(二)实行以草定畜，严格控制载畜量。要根据草场资源状况和草场承载量，定期核定项目建设户草原载畜量，控制休牧和划区轮牧草原区内的牲畜放养数量，防止超载过牧，实现草畜平衡。

(三)退牧还草的投入机制，实行国家、地方和农牧户相结合的方式，以中央投入带动地方和个人投入，多渠道保证投入。国家对退牧还草给予必要的草原围栏建设资金补助和饲料粮补助。轮牧不享受饲料粮补助政策。草原围栏建设资金和饲料粮补助数量，根据草原类型和区域范围来确定。蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮11斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年中央补助饲料粮2．75斤，草原围栏建设按每亩16．5元计算，中央补助70%，地方和个人承担30%；青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮5．5斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年中央补助饲料粮1．38斤，草原围栏建设按每亩20元计算，中央补助70%，地方和个人承担30%。饲料粮补助资金实行挂帐停息，中央按每斤0．45元对省级政府包干，饲料粮调运费用由地方财政负担，纳入地方财政预算。饲料粮连续补助5年。在国家补助总量范围内，允许省级政府根据实际情况进行合理调整。

(四)退牧还草实行“目标、任务、资金、粮食、责任”五到省，由省级政府对工程负总责。国家将工程建设的目标分解到省，任务下达到省，资金拨付到省，粮食分配到省，责任明确到省。各省、自治区要将目标、任务、责任分别落实到市、县、乡各级人民政府，建立地方各级政府责任制。

(五)做好统筹规划，加强综合治理。要把退牧还草与扶贫开发、农业综合开发、水土保持、畜牧业基础建设等不同渠道的资金，实行统筹规划，综合治理。要把退牧还草与农牧区产业结构调整、农村能源建设、生态移民结合起来，切实抓好生态建设的后续产业开发。要把退牧还草与推进农牧业产业化经营结合起来，增加农牧民收入，巩固退牧还草成果。

四、 关于2003年退牧还草任务

今明两年退牧还草先行试点。2003年安排退牧还草任务1亿亩，其中：内蒙古自治区3048万亩、甘肃省1180万亩、宁夏自治区460万亩、青海省1540万亩、云南省160万亩、四川省1440万亩、新疆自治区2060万亩、新疆生产建设兵团112万亩(详见附表一)。部分投资计划已先期下达(计投资[2002]2857号)，对内蒙古和宁夏增加的978万亩任务投资计划另行下达。同时，为保证各地按照退牧还草工作总体思路，实施退牧还草工程，并达到预期效果，我们确定了2003年退牧还草工程实施范围(详见附表二)。请有关省区按此将任务及时分解到有关县(旗)场，并将分解计划抄报国务院有关部门备案。

五、 精心组织、加强管理，认真做好2003年退牧还草工作

(一)切实加强领导，落实工作责任。退牧还草工作涉及千家万户，需要协调多个部门，是一项复杂的、艰巨的系统工程。今年是大范围试点的第一年，时间紧，任务重。各级政府要抓紧组织落实，不误农时。今年下达的退牧还草年度计划，要在做好前期工作的基础上组织实施。计划指标允许跨年度使用。有关省区政府要确定一位省级领导负责退牧还草工作，协调有关部门，认真组织好、实施好退牧还草工作。地、县、乡各级政府也要指定专人负责。要层层落实工程建设的目标和责任，层层签订责任状。认真检查和考核，要一级抓一级，一级对一级负责。各级政府要把退牧还草工作列入重要议事日程，及时研究解决工程实施中的重大问题。

(二)抓好政策兑现，保障工程实施。国家根据退牧还草工程总体建设目标，按照退牧还草的分年任务和确定的标准，核定各省的补助饲料粮和围栏封育资金补助总量，包干使用，年度考核。各级政府要把退牧还草政策落实好，以农牧户为对象，统一验收，兑现政策，取信于民，调动好、保护好、发挥好广大农牧民的积极性。

粮源的组织由省级政府负责，原则上以国有粮食购销企业的商品周转粮中的陈化粮为主。供应的粮食必须达到规定的标准，不合格的粮食不得供应给农牧户。由当地粮食主管部门统一组织补助饲料粮的供应，就近调运，组织到乡、到村，兑付到户。饲料粮调运费用由地方政府承担，纳入地方财政预算，不得转嫁到供应粮食的企业和退牧还草的农牧户。承担供应粮食任务的国有粮食购销企业，对退牧还草的农牧户只能供应饲料粮实物，不得以任何形式将补助饲料粮折算成现金或代金券发放，不得回购饲料粮。要加强监管，严防陈化粮流入市场。饲料粮供应的具体政策及办法由有关部门另行制定。

(三)加强管理监督，确保工程质量。各有关省区要按照本年度退牧还草总体要求，结合各地实际，突出重点，集中连片，落实到县，一次到位，提高资金使用效益和退牧还草效果。

县级政府要组织编制退牧还草工程实施方案，做好乡镇作业设计，把工程任务落实到村、户，落实到草场。县级政府委托草原行政主管部门与农牧户签订退牧还草合同书，明确农牧户的责任、权利与义务。以农牧户草原承包经营权证为依据，核定禁牧休牧轮牧面积。要以村为基本单元，实行统一禁牧、休牧。

地方各级政府要严格资金管理，确保工程质量。要设立围栏建设资金的财政专户，专款专用，单独核算管理，任何单位不得挤占、截留、挪用和层层克扣。围栏建设要有统一的标准，规范设计。要组织好原材料的供应，采取招投标等办法，确保材料质量，严防质次价高原材料坑害农牧民。草种生产、供应、销售，要严格执行 《种子法》的规定，保证种子质量。

(四)明确职责分工，共同做好工作。要按照国发[2002]19号文件和国办函[2003]15号文件的要求，明确各部门的职能分工，各司其职，各负其责，相互配合，发挥各自优势，齐心协力做好工作，确保退牧还草顺利实施。

附表：一、2003年退牧还草工程任务表(略)

二、2003年退牧还草工程实施范围表(略)

三、2003年退牧还草工程饲料粮补助测算表(略)

国务院西部开发办

国家计委

农业部

财政部

国家粮食局

二00三年三月十八日