发文机关国务院

发文日期1956年09月25日

时效性现行有效

施行日期1956年09月25日

效力级别国务院规范性文件

现在将国务院法制局“关于法规整理工作的总结报告”和“对政务院发布的和批准发布的法规整理意见”发给你们。

国务院各部门应即参照法制局提出的整理意见，对其中本部门所主管的业务法规，分别加以审查并且进行具体的修改、废止或者重新起草等工作，而后按照法定程序加以处理。

国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民委员会应该参照法制局整理法规的经验，对已往各自发布的法规，限期进行一次系统的整理，并加以处理。

为了及时地、有效地做好这一工作，国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民委员会，不论已否成立法律室，都应该指定专人，组织力量，有计划地来进行。

国务院法制局关于法规整理工作的总结报告

（1955年12月30日）

一

依照1955年1月13日国务院常务会议关于整理法规的决议，我们对原政务院发布和批准发布的各项法规，汇集了250件，在国务院参事室、政协两位委员和首都政法院校几位教研人员的协助下，进行了初步的整理。

整理工作是依照总理指示的有重点并且结合政策学习的方针进行的。具体作法是：（1）分组研究，综合审议；（2）对各项法规，主要是看它同 宪法原则和现行政策是否符合，同当前情况和新的经验是否适应，其次再看它同其它法规或者它本身条文间有无矛盾；（3）有重点地配合有关业务理论的学习，同时参考苏联和其它国家的同类法规以及必要的资料；（4）同有关业务部门交换整理意见，并商榷处理办法。

整理结果，对这250件法规分为下列五类：

（1）继续适用的法规，计42件。这类法规包括：现在可以适用的，或者仍可适用只是个别条款有些不合适而可留待将来编纂时修正的，如“ 中华人民共和国劳动改造条例”和“社会团体登记暂行办法”等。

（2）继续适用而须加以修改的法规，计64件。这类法规，基本符合 宪法原则，可以继续适用，但是由于情况变化、工作发展或者组织变动，其中某些规定已有缺陷，须加以必要地修改，如“ 中华人民共和国劳动保险条例”和“中华人民共和国对各国外交官及领事官优遇暂行办法”等。

以上两类法规共计106件，约占总数的42%。

（3）需要重新起草或者合并起草来代替的法规，计56件，占总数的22%。这类法规，主要是由于其中有些基本原则同当前情况和政策法令不符，需要制定新的法规来代替，如“全国税政实施要则”和“中华人民共和国矿业暂行条例”等；其次是由于对同一问题规定不一，须合并制定一个统一的法规来代替的，如有关城市房产管理和专科以上学校章程等法规。

（4）过时的法规，计42件，约占总数的17%。这类法规包括：已经完成其历史任务，不需修改，也不必废止，或者已经基本过时，但在处理有关问题时仍可参照的，如“新区农村债务纠纷处理办法”、“私立高等学校管理暂行办法”和“ 全国人口调查登记办法”等，以及关于土地改革和“三反”、“五反”的一些法规。

（5）已经废止的法规，计47件，约占总数的19%。这类法规包括：已经明文作废的，如“ 铁路军运暂行条例”和“印信条例”等；已经被新的法规代替而实际失效的，如“全国铁路职工疾病伤残补助试行办法”等；因组织机构撤销或者改变而当然作废的，如各大行政区和地方各级人民政府组织通则等。

以上各类法规的具体处理办法，见附件“对政务院发布和批准发布的法规的整理意见”。由于情况不断变化，这些意见不一定恰当，拟请批转各部门分别参照处理，并且组织力量进一步进行系统的编纂工作，以明确那些法规仍然有效，便于公民和各级国家机关遵循。

二

经过这次法规整理，我们对过渡时期国家管理方面的法制建设，有以下几点体会：

（1）这250件法规，都是原政务院为了执行共同纲领、国家法律法令和原中央人民政府委员会的施政方针而采取的一些规范性的行政措施。其中关于组织各级行政机构和建立工作制度的，约占30%；关于组织进行各项社会改革的，约占20%；关于组织各种经济和调整公私关系的，约占35%；关于文教建设和其它管理工作的，约占15%。所有这些法规，反映了在建国初期，国家最高行政机关为了贯彻执行国家各项政治任务在各方面进行的高度的组织活动，对于健全人民民主制度，保障国民经济恢复和发展，以及其它各项政府工作的顺利进行，都有重大的意义。这说明了巩固与发展人民民主专政、组织与指导国民经济和全部的国家生活，就是我们国家管理的基本职能。为了适应这样的职能，我们国家行政机关根据并为执行法律法令而制定的行政法规，也就是实现国家管理的重要工具之一。

（2）这250件法规中，在1952年底以前发布的，约占90%。它们反映了恢复时期的社会经济基础，在指导全国争取国家财政经济状况基本好转的斗争中，起了很大的作用。由于1953年后社会经济状况起了显著的变化，国家进入了有计划的经济建设，这些法规已有许多不能适应新的情况，所以现在属于废止、过时和需要重新起草来代替的，就有143件，占总数的57%。这就说明了我们的法制是反映经济而又指导经济，并且是随着经济的变化而变化的，特别是过渡时期的行政法规表现更为明显。因此，那种忽视法制在经济工作中的作用，或者把法制看作一成不变的观点，都是不对的。另一方面，1953年以后，虽然社会经济状况改变了，有许多法规需要相应地起草，但是社会主义建设和社会主义改造的经验积累还很不足，既不应当闭门造车主观地制定一套法规，也不应当削足适履硬搬苏联和其它国家的成规。所以在1953年以后将近两年的期间，还只能根据实际需要更多地运用一般指示文件来指导工作，而制成为法规的仅有29件。这说明了过渡时期的法规，是随着经济的发展和经验的积累而逐步完备的。现在发展国民经济的五年计划已经制定，国家经济部门已较前增加很多，适应国家经济建设的发展，积极地制定一些经验较成熟的法规，已有迫切的需要。

（3）我们的革命法制，是在破除国民党反动政府旧法的废墟上建立起来的。我们各项法规的制定，是在中国共产党的正确领导下，随着人民革命的群众运动在各方面不断地发展和深入，总结了运动中的经验，而后用法规的形式固定起来，从而又推动了运动的发展。现在来看，这250件法规中，所有在当时行之有效或者至今仍可继续适用的，都是：1.体现了党的既定政策；2.总结了斗争经验，符合了从群众中来到群众中去的原则；3.根据并执行了国家根本法（过去为共同纲领）和其它法律法令。反之，个别法规在草拟和制定的时候，就没有很好地注意这三者，如“中医师暂行条例”和“ 医院诊所管理暂行条例”等，不仅现在看来，同这三者都不符合，在内容上不少是抄袭来的，据查在1951年发布后，当时就有的地方（如上海）认为行不通，没有在当地公布。因此，这三者的结合，就是我们以工人阶级为领导的人民民主国家的行政法规的基本特点，也应当是我们草拟和审查各项行政法规的工作原则。

（4）正由于行政法规是根据并为执行法律法令而制定的，是从属于国家法律法令的，所以它也具有强制性。又由于建国初期，各项法律一时还不可能完备，因此在我们国家行政机关制定的行政法规中，特别在有关维护革命秩序、保护国家和人民利益以及有关社会改革的许多法规中，曾不能不根据实际需要，依据共同纲领的原则，涉及到一些有关刑法、民法性质的规定，以便更有效地实现国家管理。但是我们的国家管理，不是仅依靠法规的强制性，而主要是依靠人民群众的政治觉悟和积极性。过去制定的这250件法规，大部分是通则性和暂行性的，一般没有过细过硬的规定，为的是实事求是，便于因地因时制宜，发挥地方和群众的积极性和创造性。此外，许多法规在发布时，还配合着说明文件、党的指示和报纸社论，使其深入人心，更有效地贯彻执行。所以我们的国家管理，依靠说服教育是基本的，那种法制万能的观点是不对的；当然单纯强调说服教育而忽视革命法制在国家生活中的强制作用，也是不对的。只有说服教育和强制相结合，才是我们国家管理和法制建设的原则。

三

法规的发布，必须按照一定的程序，这是国家管理方面的法制原则之一。在这次法规的整理中，我们发现有些同类法规发布程序不一致，如货物税和商品流通税的法规，前者由原政务院发布，后者由原政务院财经委员会发布；有些技术性细则性的法规，如“ 期刊登记暂行办法”，系根据政务院发布的“管理书刊出版业、印刷业、发行业暂行条例”制定的，本可由部门发布，而也由原政务院发布了；也有些法规，如“关于劳资关系暂行处理办法”等，本应该由政府发布，可是由人民团体发布了。特别是关于法规的生效日期，往往由于没有明确规定，因而有的把会议通过日、批准日、发布日当作生效日期，也有的把新华社发稿日、人民日报或地方报纸刊载日当作生效日期。这些日期有的相差多日，甚至有的相差半年，致使国家机关、人民群众、特别是审判人员，对法规究竟是从何日起生效，很难确定。此外，我们也发现有些地方竟把仅是内部征求意见的一些法规草案当作已发布的法规编入法令汇编。我们认为今后属于根据和执行法律法令的一些业务管理的带基本性的行政法规，应当由国务院发布或者批准发布，其它一般性的行政法规，可以按照各部门和各省级人民委员会法定的职权自行制定发布。所有法规的发布，都须把法规的生效日期和特定施行范围等，在法规中或者在发布文件中加以明确的规定。发布文件应当有一定的签署制度。

在法规的修改和解释上，过去有的下级机关修改上级机关发布的法规；有的对同一问题的规定互有分歧或者解释不一致；有的修改频繁，甚至如原贸易部发布的“易货贸易管理暂行办法实施细则”两天修改三次；有的以机关内部通知的方式，甚至以办公厅通知的方式修改或者废止正式公布的法规；也有不少法规，例如有些税制法规，应该修改而没有按照程序及时修改。所有以上这些程序上的混乱，致使人民群众和干部对有些法规往往感到无所适从，他们反映：“希望政府想好再说，不要今天说了明天改”，“修改了法规不告诉我们，怎幺遵守呢？”对税务法规群众反映：“有的有税无法，有的有法无税”。我们认为，已发布的法规需要根据实际情况及时作必要的修改和解释，但是，修改必须由原发布机关明文宣布，解释必须由原发布机关或者由它授权的机关进行。

此外，在法规的名称上，统计过去政务院和各部门发布的法规，即有条例、办法、条款、规格、导则、守则、原则等四十余种之多。当然行政法规使用的名称不可能简单划一，但是亦不宜过于繁多，应当按照法规的内容、程序和形式采取一些通常的名称。在法规的体例上，过去部门发布的法规中，有的条款项目混淆不清，有的全文仅有二十五条，却分为十章。我们认为，在这方面不宜过于繁杂，应当力求通俗简明易懂。在法规的用语上，过去亦相当紊乱，如同是指的“剥夺政治权利”，有的又用“褫夺公权”、“褫夺公民权利”。类如这些应该并且可能一致的用语，今后应力求一致。

上述的一些混乱现象，一方面在过渡时期，特别是在建国初期是难免的；另一方面也是由于我们法制工作机关过去对此认识不足，缺乏应有的注意。今后为了更有效地贯彻执行国家法律法令，进一步改进行政法规的制定、发布、修改和解释的程序，是有必要的。

四

如上所述，法规整理，是进一步加强法制建设和改善国家机关工作状况的一项重要工作。现在公安部、外贸部、人民银行和北京市、河北省人民委员会等，已着手进行这一工作。共同经验证明：总理关于及时整理过去各项法规的指示，是非常正确和必要的。通过法规整理，不仅可以发现问题，改进业务，并且可以提高和培养一些法制工作干部。为此建议，各部门和各省级人民委员会对过去自己发布的法规，应当组织力量，抓紧时间进行一次整理；在整理法规的同时，应当尽可能地建立和健全法律室的组织，并且在法规整理工作的基础上，建立经常的法规编纂工作。法规编纂，不仅仅是简单的法规编辑，而是对法规经常地进行整理，经过一定程序及时地进行修改和补充。

目前我们国家的法制建设，还远落在客观需要之后，随着 宪法和各项法律法令的颁布以及发展国民经济的第一个五年计划的制定，不仅许多现行法规急需作相应地修改，特别是不少带基本性的法规，急需相应地起草。许多部门为了明确职责权限、组织领导和工作关系，其组织法规亦急需修改或制定。我们调查国务院所属三十多个部门计划起草和修改的法规，即有五百多件，这就说明今后国务院和各部门的法制工作愈加繁重。为此必需从速加强法制工作的机构和领导，并进一步提高所有国家工作人员对国家法制的认识，这是目前进一步加强法制建设的重要环节。

以上报告，请批示！报告中所用的“法规”一词，系法律法令和行政机关规范性文件的总称。并此陈明。