发文机关国务院办公厅督查室

发文日期2021年04月15日

时效性现行有效

施行日期2021年04月15日

效力级别国务院规范性文件

近日，根据企业和群众在国务院“互联网+督查”平台反映的问题线索，国办督查室派员赴广东省深圳市明察暗访发现，深圳市有关部门和单位涉嫌违法设置砂石渣土运输市场准入条件、违法增设砂石渣土运输车辆（当地称“泥头车”）营运行政许可，深圳市建设工程运输车辆协会（原深圳市自卸车协会）利用行政委托事项违规收费，强制企业入会并收取会费，以自律名义搞行业垄断，严重破坏公平竞争的市场环境。现将督查发现的典型问题通报如下：

一、 深圳市交通部门涉嫌违法设置砂石渣土运输市场准入条件，限制外地运输企业、小规模运输企业、个体运输司机进入本地市场从事砂石渣土运输。

2012年11月，深圳市安全管理委员会发文成立深圳市泥头车安全管理专项整治领导小组办公室（简称泥头车整治办，设在深圳市应急办，2016年2月改设在深圳市住房和建设局，2018年7月改设在深圳市交通运输委，2019年1月改设在深圳市交通运输局），统筹开展全市泥头车安全管理专项整治工作。2012年11月，深圳市交通运输委港航和货运交通管理局印发《关于进一步加强泥头车运输企业安全管理工作的通知》，以加强泥头车运输企业资质管理为由，提高泥头车运输企业准入门槛，明确规定在深圳市从事泥头车运输业务必须“具有在本市注册登记的企业法人资格”“企业名下自有产权、自主经营、统一管理的泥头车总核定载质量不低于400吨”“个人或者未经核准的企业不得从事泥头车运输”。2016年10月，深圳市港航和货运交通管理局印发文件，进一步明确对经营泥头车的企业实施资质管理，对符合上述达标条件等的泥头车企业，发放《深圳市泥头车企业资质达标证明书》。达标企业可新增泥头车运力；未达标企业名下泥头车实施存量管理，只减不增。据深圳市交通运输局统计，截至2021年2月28日，深圳市泥头车行业达标企业共有280家，车辆13913辆。

深圳市有关部门在没有法律法规依据的情况下，发文设置砂石渣土运输行业准入条件，限制外地运输企业、小规模运输企业、个体运输司机进入本地市场从事砂石渣土运输，相关做法涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》关于“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”，违反了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）关于“行政规范性文件不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等”规定。

二、 深圳市有关部门和单位涉嫌违法增设行政许可，对在本市营运的砂石渣土运输车辆及其驾驶员实施单独的牌证管理。

2013年3月，经深圳市安全管理委员会同意，深圳市泥头车整治办印发《深圳市泥头车安全管理“两牌两证”实施办法》，明确在深圳市开展泥头车专项整治期和市场规范期实行泥头车安全管理“两牌两证”管理制度，即在深圳市行驶的所有泥头车除悬挂公安交通管理部门核发的车辆号牌以外，须悬挂经深圳市交通运输委审核备案并由深圳市自卸车协会发放的“档案号牌”；在深圳市驾驶泥头车的司机除持有公安交通管理部门核发的机动车驾驶证以外，须持有深圳市交通运输委对其《道路运输从业人员从业资格证》审核备案并经深圳市自卸车协会对其培训合格后发放的“备案合格证”。2016年10月，深圳市港航和货运交通管理局印发文件，延续了此前实施的牌证管理规定，进一步明确“档案号牌”委托深圳市自卸车协会进行信息核实、编号、制作和发放，“备案合格证”须在驾驶员参加深圳市自卸车协会组织的培训教育并考核合格后，由深圳市自卸车协会发放。根据上述牌证管理规定，深圳市所有工程建设施工单位不得允许未办理“档案号牌”的车辆进入工地从事土石方及建筑材料运输，所有泥头车运输企业不得聘请无“备案合格证”的驾驶员在深圳市驾驶泥头车。有关部门对没有“档案号牌”的泥头车和没有“备案合格证”的司机可以进行执法检查，对存在不良记录的泥头车及驾驶员可以采取吊扣“档案号牌”和“备案合格证”等措施。泥头车如果没有“档案号牌”，也无法到公安交通管理部门办理《深圳市余泥渣土砂石运输车辆临时通行证》。据深圳市交通运输局统计，截至2021年3月，原深圳市自卸车协会和现深圳市建设工程运输车辆协会累计核发实体和电子“档案号牌”31433车次（含补证）、“备案合格证”51679人次（含补证）。

深圳市有关部门和单位在没有法律法规依据的情况下，采取审核备案等形式，对在本市营运的泥头车及其驾驶员实行单独的牌证管理，且与行业准入直接挂钩，实质上构成变相增设行政许可，相关做法涉嫌违反《中华人民共和国行政许可法》关于除法律、行政法规、地方性法规外，其他规范性文件一律不得设定行政许可的规定；违反《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）关于“不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可”规定精神。同时，深圳市要求泥头车驾驶员必须取得“备案合格证”才能在该市驾驶泥头车，属于在《国家职业资格目录》之外变相设定职业资格许可，违反了《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》（人社部发〔2017〕68号）关于“目录之外一律不得许可和认定职业资格”等规定。

三、 深圳市有关部门和单位违规转嫁公务活动成本，深圳市建设工程运输车辆协会（原深圳市自卸车协会）利用行政委托事项违规收费，强制企业入会并收取会费。

从2013年3月起，深圳市泥头车整治办将泥头车“档案号牌”核发和驾驶员“备案合格证”培训、核发工作委托给原深圳市自卸车协会，未提供必要的工作经费。2019年12月，深圳市建设工程运输车辆协会成立后，承担了原深圳市自卸车协会相关业务。在深圳市交通部门和深圳市泥头车整治办的默许下，原深圳市自卸车协会和现深圳市建设工程运输车辆协会利用受托承担“档案号牌”“备案合格证”核发工作的机会，向泥头车运输企业及驾驶员违规收费。据初步统计，2013年3月至2021年3月，两个协会累计收取核发“档案号牌”和“备案合格证”相关费用约391.3万元。

深圳市建设工程运输车辆协会还利用受政府部门委托核发“档案号牌”、“备案合格证”以及开展车辆安全检查的行政权力，采取要挟停止提供行政委托服务的方式，强制泥头车运输企业入会并收取会费，会费标准为普通会员企业每年8000元。2020年10月，深圳市建设工程运输车辆协会向各会员单位发出《会费催缴通知》，明确提出“会员不及时缴纳会费，将视为自动退会，协会将停止包括但不限于办理档案号牌、备案合格证、验车等一切会员服务”。根据对深圳市建设工程运输车辆协会财务收支的专项审计报告，2020年该协会会费收入达284.5万元。

深圳市有关部门和单位在对泥头车实施牌证管理的过程中，将应当由自身承担的公务活动费用转嫁企业承担，违反了《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发财政部<关于治理乱收费的规定>的通知》关于“不得将国家机关职责范围内的公务活动变无偿为有偿”, 以及市场监管总局等七部门《关于进一步加强违规涉企收费治理工作的通知》（国市监竞争〔2019〕150号）关于“严禁政府部门将自身应承担的费用转嫁企业承担”等规定。原深圳市自卸车协会和现深圳市建设工程运输车辆协会利用行政机关委托核发“档案号牌”、“备案合格证”、开展车辆安全检查等事项收取费用并强制企业入会收取会费，违反了《国务院办公厅关于进一步规范行业协会商会收费的通知》（国办发〔2020〕21号）关于“行业协会严禁利用法定职责和行政机关委托、授权事项违规收费”“行业协会不得强制或变相强制市场主体入会并收取会费”的规定，以及国家发展改革委等四部门《关于进一步规范行业协会商会收费管理的意见》（发改经体〔2017〕1999号）关于“行业协会商会依据法律、行政法规等规定代行政府职能并收取的费用，应当纳入行政事业性收费管理”等规定。

四、 深圳市交通部门对行业监管错位缺位，深圳市建设工程运输车辆协会以行业自律名义搞砂石运输垄断，导致部分企业无法进入当地砂石运输市场。

2018年8月至2019年5月，深圳市有关部门采取政府补贴方式，推行使用四轴、全封闭新型泥头车作为全市运输余泥渣土和砂石的唯一车型。因该车型存在运量小、砂石运输成本高问题，砂石运输企业普遍出现亏损。为解决这一问题，在新型四轴车推行工作基本结束7个月后的2019年12月，深圳市交通运输局口头同意砂石运输企业引进一款六轴砂石车专门用于砂石运输，并要求深圳市建设工程运输车辆协会对六轴砂石车企业进行自律管理。2020年1月，深圳市建设工程运输车辆协会制定并实施《砂石车行业自律规范管理工作实施方案》，明确现有资质达标的泥头车企业在卖出原有四轴新型泥头车并承诺买入六轴车专车运输砂石后，可转为六轴砂石车专营企业，并加入协会下设的砂石车专业委员会。2020年3月至2021年3月，深圳市共10家企业取得799辆六轴砂石车营运权，其中深圳市建设工程运输车辆协会常务副会长和砂石车专业委员会主任名下企业拥有270辆，占33.8%。这10家企业组成深圳市建设工程运输车辆协会砂石车专业委员会，负责对其他拟进入砂石运输行业的企业进行资质审核，深圳市交通运输局根据该协会砂石车专业委员会出具的审核意见审批新增运力。

深圳市建设工程运输车辆协会砂石车专业委员会利用资质审核的便利条件，设计出由其10家已入围企业投票决定是否同意新增砂石车企业的方法，并于2020年12月以9票反对、1票弃权的结果否决了深圳展通物流有限公司提出拟进入砂石运输行业的申请。2021年1月，深圳市建设工程运输车辆协会砂石车专业委员会10家企业召开会议，制定了“2021年新增200台运力，10家委员企业各增加运力20台”、“新增砂石车企业须经2/3的参会委员企业表决通过后方视为通过”等违背公平竞争的规则。

深圳市建设工程运输车辆协会制定有违市场公平竞争的规则搞行业垄断，涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》关于“禁止具有竞争关系的经营者达成分割销售市场或者原材料采购市场的垄断协议”“行业协会不得组织本行业的经营者从事垄断行为”“行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序”等规定。深圳市有关部门和单位将应当履行的行业监管职责以行业自律名义推给协会，导致协会搞行业垄断、破坏市场公平竞争秩序，违反了《优化营商环境条例》关于“政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度，有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为，营造公平竞争的良好环境”等规定。

此外，督查还发现，深圳市公安交通管理部门委托原深圳市自卸车协会和现深圳市建设工程运输车辆协会开展泥头车安全检查工作，将车辆安全检查结果作为办理临时通行证的前置条件，但未按有关要求实施清单管理并向社会公开，存在程序不规范、管理不严格等问题。深圳市自卸车协会和深圳市建设工程运输车辆协会自身管理极为混乱，存在法人代表严重失职、财务账目不清、内部监督形同虚设等突出问题。

从督查情况看，深圳市对砂石渣土运输行业加强管理有一定的必要性，采取的部分措施取得了一定成效。但是，政府及其部门对任何行业的监管，都必须坚持依法行政、依法办事，做到法定职责必须为、法无授权不可为。深圳市砂石渣土运输行业监管方面出现的一系列问题，破坏了公平竞争的市场环境，损害了政府形象和公信力。

各地区、各部门要引以为戒，举一反三，认真贯彻落实加强法治政府建设的部署和要求，严格落实重大行政决策程序制度，提高行政决策法治化水平，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险，以法治手段维护公平竞争环境。要对涉及城市砂石渣土运输车辆等管理的行政规范性文件加强合法性审查，对违法违规设置市场准入条件、增设行政许可等问题进行清理规范，做到依法严格监管和促进公平竞争并重。要进一步建立健全行业协会商会脱钩后的综合监管体系，加大对协会商会违规收费、搞行业垄断的查处力度，对顶风违规的露头就打，绝不姑息。

深圳市政府对督查发现的问题高度重视，已积极组织整改。国办督查室将密切跟踪后续进展情况，督促推动问题切实整改到位。

国务院办公厅督查室

2021年4月15日